禁止投资产业政策：基于《市场准入负面清单》与《产业结构调整指导目录》的比较

徐炎泽，尹成凤

(1.山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006； 2.太原市粮食技工学校，山西 太原 030031)

一、引 言

在西方，凯恩斯国家干预学派主张政府干预解决市场缺陷，主要靠财政和税收政策，辅之以资源和环境评估等标准，以及反垄断和反不正当竞争规范。我国的宏观调控政策除金融、财政、税收杠杆外，还包括产业政策和投资政策。产业结构政策是我国产业投资领域宏观调控的主要政策手段。除资源环境政策外，颁行相对独立的产业投资政策，鼓励或禁止社会资本进入政府配置资源的领域。[1]由于西方发达国家没有“禁止投资产业政策”这一概念，在事实上起到相同或类似作用的是财税政策、环境保护准则和反垄断调查；所以相应的研究也不属于经济学或者说产业经济学的范畴，仅有的部分研究均旨在分析环境保护对经济发展的负面影响或者反垄断调查的意义，主要目的在于游说政府放宽环境保护要求或者减弱反垄断调查力度。[2]在国内，由于《负面清单》2018年才出台，相应的研究较少，其中：国家发展改革委经济体制改革研究所的郭冠男、谢海燕对负面清单与指导目录的功能定位、角度标准、作用机理进行了比较分析，并指出在未来负面清单将取代指导目录[3]；中国政法大学席涛比较分析了负面清单与指导目录，以及《银行法》《证券法》《反垄断法》的有关规定，提出了修订的意见和建议。[4]在环境保护与产业政策的关系方面，中国环境科学院邬娜等提出了研究编制产业环境准入负面清单的技术框架和路径。[5]但专门研究禁止投资产业政策的论文很少或者说几乎没有。故此，本文在这一方面进行探索，就产业结构调整指导目录和市场准入负面清单中的禁止投资产业政策的规范和治理等问题进行研究，并对资源环境保护政策和宏观调控产业政策的竞合加以分析。

二、产业与产业政策的分类

(一)产业

产业一词是英文industry的翻译，由于industry本身具有“工业”和“(三次)产业”的含义，尽管在汉语语境中，已经尽力采用不同的词汇对“工业”和“产业”进行翻译并加以区分，但由于历史惯性等原因，仍然存在将产业理解成工业或制造业的情况。需要注意的是，汉语“产业”一词在使用过程中，有外延不断扩大的趋势，起初仅表示工业或制造业，后来范围扩大到整个三次产业，随着政府行政管理等非生产部门在国民经济行业分类中被列入服务业(第三产业)，“产业”的概念也随之扩大到了全部国民经济活动。我们进行比较研究的对象《产业结构调整指导目录》(以下简称《指导目录》)与《国民经济行业分类》所称产业的外延就不尽相同，《指导目录》在制订之初并未全部采用《国民经济行业分类》的方法。查阅《指导目录》可知，《指导目录》仅在鼓励类中包括部分服务业，在服务业领域设立的禁止投资项目仅包括城市道路(宽度红线)、别墅、高尔夫、赛马场等，而且时至今日也未将金融业、文化产业的禁止类政策包括在内。也就是说，在绝大部分情况下，《指导目录》所指的“产业”仍然是指制造业(工业)。

(二)产业政策及其分类

产业政策是指政府为了实现宏观调控目标而主动干预产业活动的各种政策的总和。在我国，产业政策依表现形式可以分为党中央、国务院文件(及地方党委、政府文件)，以及部分法律法规等，前者的典型即是《指导目录》，后者如《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等。从理论上可以将产业政策分为产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策、产业技术政策四类。[6]产业组织政策是由政府制定的调节企业之间关系的公共政策，其特点是直接针对市场主体发挥作用，如《中小企业促进法》《外商投资法》《反垄断法》《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》等。产业结构政策是指政府制定的通过影响和推动产业结构的调整和优化来促进经济增长的公共政策，其特点是通过设定鼓励、限制、淘汰等产业投资项目类别和禁止、许可等调控手段，调整优化产业结构，如《指导目录》《市场准入负面清单》(以下简称《负面清单》)等。产业布局政策是指政府对产业的空间布局进行合理引导的公共政策，既包括大的空间概念如振兴东北、西部大开发、中部崛起等，也包括微观空间管控如“禁止在海洋自然保护区的核心区实施各种与保护无关的工程建设”等，微观空间管控政策与资源环境保护政策存在一定程度上的竞合关系。产业技术政策是指政府对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的公共政策，如标准化政策、技术改造政策等。在现实生活中，具体的产业政策大多同时包含组织政策、结构政策、空间政策、技术政策四大类产业政策的成分，具有明显的综合性。如《指导目录》规定“不符合行业准入条件”的项目禁止投资新建，就内在包含了标准化这一产业技术政策；《负面清单》将其他产业组织如“非公有资本不得投资设立和经营限定文化产业”纳入了其禁止准入(投资)范围，也就具有了产业组织政策的特性。我们还可以从政策规范的目的和效果来区分，把产业政策划分为鼓励类政策、允许类政策、禁止类政策，本文主要研究禁止投资产业政策。禁止投资产业政策是指政府通过制定并实施禁止市场主体进入特定行业或领域进行投资经营的公共政策，有时也对特定市场主体和特定空间区域进行限制。综上可知，禁止投资产业政策主要是产业结构政策，但也包含产业组织政策、产业空间布局政策、产业技术政策的内容。

三、《产业结构调整指导目录》与《市场准入负面清单》

(一) 《指导目录》与《负面清单》的历史渊源

我国从计划经济向市场经济转型过程中，选择了产业投资政策作为市场管理的模式，体现了渐进式改革的特点。《促进产业结构调整暂行规定》和《指导目录》在指令性计划与指导性计划中进行折中与融合，通过确定的产业政策，确定投资方向与投资项目。改革开放以来，我国的产业政策可以划分为前目录阶段、目录阶段、清单阶段三个时期。

1.前目录阶段的产业政策。自1990年开始，我国政府逐步尝试以产业政策调控宏观经济，逐渐将计划管理模式向市场引导模式转变，相继出台了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》和《工商投资领域制止重复建设目录》等目录。值得注意的是，上述目录并不仅是行政引导，如禁止类项目就具有强制性管控的性质。具体分析，《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》属于鼓励类产业政策，不属于本文研究的范围；《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第一、二、三批)可以粗略地认定为属于资源环境保护类产业政策；《工商投资领域制止重复建设目录》中独立的禁止类产业投资政策性质则相对明显。

2.目录阶段的产业政策。2005年，国务院印发《促进产业结构调整暂行规定》。按照《暂行规定》的要求，产业结构调整指导目录由鼓励、限制、淘汰三类目录组成。可以粗略地将限制类和淘汰类统称为禁止类。对于禁止类产业项目的确定原则，《促进产业结构调整暂行规定》也相应予以了明确。国家发展改革委随后颁布了相配套的《指导目录》，使相对分散、抽象的产业政策集中化和具体化。《指导目录》成为管理固定资产投资项目、引导社会投资方向，制定和实施其他具体产业政策的重要依据。

3.清单阶段的产业政策。2015年，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，2018年，国家发展改革委联合商务部发布了《负面清单》(2018年版)，并在2019年进行了修订。《负面清单》将《指导目录》的“禁止类”改为“禁止准入类”的第二项“国家产业政策明令淘汰和限制的产品、技术、工艺、设备及行为”，并予以吸纳引用。2019年，《优化营商环境条例》颁布实施，规定“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度”， “负面清单”有了法律依据和效力。由此，我国禁止类产业投资政策逐步趋于统一，我们有理由期待在未来鼓励投资政策措施也能够实现全国统一，从而避免地方政府竞争、地方行政垄断等情况的发生。

从完全鼓励类项目目录，到淘汰类、禁止类和鼓励类项目并存的目录，再到禁止类和限制类清单，以及未来的“鼓励+禁止”目录清单，我国经济管理的路径与方向朝着发挥市场配置资源的决定性作用前进。

(二)《指导目录》与《负面清单》的区别与联系

《指导目录》与《负面清单》出台的历史背景不同，肩负着不同的宏观经济管理和调控职责，使得二者在功能定位、作用领域、规范内容等方面均存在较大的差异。(1)功能定位不同。《负面清单》仅在市场准入时对增量直接发挥作用。而《指导目录》则既对准入的增量进行管理，同时还要对存量进行控制。因此，前者是调节市场准入的门槛，后者是调整产业结构存量与增量的关系。(2)限制投资项目的含义不同。《指导目录》的限制类项目目录与《负面清单》的限制类项目清单，既不是同一个概念，更不是同一层次的问题，二者仅是使用了同样的名称。《指导目录》的限制类项目分为两种情况——新增投资完全禁止进入和存量投资逐步调整优化。《负面清单》限制类项目则是单纯的行政许可模式，目的在于通过实施许可实现市场配置资源的作用。简而言之，《指导目录》的限制，是允许存量，禁止增量；《负面清单》的限制则是符合条件允许增量。(3)作用领域不同。《指导目录》着眼于产业(工业)，属于结构性产业政策，重点在鼓励类项目和政策，所占篇幅超过整个《指导目录》的三分之二，限制类、淘汰类几乎不涉及服务业(第三产业)，允许类不列入《指导目录》；《负面清单》着眼点在市场准入，不仅包括禁止类，还包括许可类，在涵盖全部三次产业的同时，还纳入了部分涉及资源环境保护的产业布局政策、禁止部分市场主体投资的产业组织政策，但不涉及鼓励类政策。

四、禁止投资产业政策

(一)《指导目录》中的禁止投资产业政策

《促进产业结构调整暂行规定》和《指导目录》把禁止投资产业政策分为限制类和淘汰类。其中，确定限制类产业项目的原则为：(1)工艺技术落后，对产业结构没有改善，不符合行业准入条件；(2)不利于安全生产；(3)不利于资源和能源节约；(4)不利于环境保护和生态系统的恢复；(5)生产能力明显过剩，低水平重复建设比较严重。确定淘汰类产业项目的原则为：(1)不具备安全生产条件，危及生产和人身安全；(2)严重污染环境或严重破坏生态环境；(3)产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准；(4)严重浪费资源、能源。

将上述原则加以分析，可以参照西方发达国家的分类，从学理上将禁止投资产业政策划分为三类：(1)违反人权保障法律的——“不利于安全生产”、“危及生产和人身安全，不具备安全生产条件”。(2)违反资源环境生态保护准则的——“不利于资源和能源节约”、“不利于环境保护和生态系统的恢复”、“严重浪费资源、能源”；(3)违反宏观调控或技术标准政策的——“不符合行业准入条件，工艺技术落后，对产业结构没有改善”、“低水平重复建设比较严重，生产能力明显过剩”、“产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准”。其中前两项在西方发达国家一般不作为独立产业政策适用，仅作为人权保护和环境政策。对于第三项，西方发达国家有所谓技术标准和反垄断、反不正当竞争制度与之类似。

(二)《负面清单》中的禁止投资产业政策

首先需要说明的是，《负面清单》全称是《市场准入负面清单》，凡是市场经营行为，均列入清单，故此，《负面清单》的外延要大于《指导目录》，范围增加了不属于狭义“产业”(Industry)的金融经营活动、互联网经营活动。《负面清单》将禁止投资产业政策分为四类：(1)法律法规等明确设立且与市场准入相关的禁止性规定；(2)国家产业政策明令淘汰和限制的产品、技术、工艺、设备及行为(即《产业结构调整目录》中的限制类、淘汰类项目)；(3)禁止违规开展互联网相关经营活动；(4)禁止违规开展金融相关经营活动。

除法律法规明确规定的禁止投资产业项目外，《市场准入负面清单》还增加了未及时纳入《产业结构调整目录》且由国务院颁行的其它禁止产业投资政策，包括：(1)重点区域严禁新增钢铁、焦化、电解铝、铸造、水泥、平板玻璃等产能(国发〔2018〕22号)；(2)严禁钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等新增产能(中发〔2018〕17号)；(3)重点区域新建项目禁止配套建设自备燃煤电站(国发〔2013〕27号)；(4)除国家重大建设项目、军事国防项目、防灾减灾等涉及民生的公益项目外，禁止在海岸退缩线与海岸线之间新建、扩建和改建建筑物(中发〔2017〕27号)；(5)禁止在海洋生态红线区内实施围填海、采挖海砂、新增入海陆源工业直排口，以及其他可能对典型生态系统产生不利影响的开发利用活动；禁止在海洋特别保护区的预留区实施改变区内自然生态条件的生产活动和任何形式的工程建设活动(中发〔2015〕12号)；(6)禁止侵占自然湿地等水源涵养空间(国发〔2015〕17号)；(7)禁止在特殊区域周边新建有色金属冶炼、焦化等行业企业(国发〔2016〕31号)；(8)禁止冲滩拆解船舶(国发〔2015〕17号)；(9)禁止犀牛角和虎骨贸易(国发〔1993〕39号)；(10)禁止商业性加工销售象牙及制品(国办发〔2016〕103号)；(11)禁止社会资本控制非营利性幼儿园及其资产(中发〔2018〕39号)；(12)禁止成立涉外婚姻介绍机构、禁止从事或变相从事涉外婚姻介绍业务(国办发〔1994〕104号)；(13)非公有资本不得投资设立和经营限定文化产业(国发〔2005〕10号)等。

此外，《负面清单》还包括“禁止违规开展互联网相关经营活动”的有关规定，如(14)“禁止个人在互联网上发布危险物品信息；禁止任何单位和个人在互联网上发布危险物品制造方法的信息”(《互联网市场准入禁止许可目录》)；(15)“禁止危险物品从业单位在本单位网站以外的互联网应用服务中发布危险物品信息及建立相关链接”(公通字〔2015〕5号)；(16)“特殊医学用途配方食品中特定全营养配方食品不得进行网络交易”(国家食品药品监督管理总局令第27号)；(17)“药品生产、经营企业不得违反规定采用邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药”(国家食品药品监督管理局令第26号)；(18)“非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务；任何组织不得设立中外合资经营、中外合作经营和外资经营的互联网新闻信息服务单位”(国务院新闻办公室令第37号)；以及“禁止违规开展金融相关经营活动”的有关规定，如(19)“网络借贷信息中介机构不得提供增信服务，不得直接或间接归集资金，不得非法集资，不得损害国家利益和社会公共利益”(银监会令2016年第1号)等。

值得注意的是，上述产业政策并未纳入《指导目录》(2019年版)，也就是说，上述禁止类产业投资政策仍将作为独立的产业(广义)政策存在。

(三)禁止投资产业政策存在的问题

1.禁止投资产业政策的设定。《优化营商环境条例》第二十条规定“国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单”。《负面清单》说明指出“列入清单的市场准入管理措施，由法律、行政法规、国务院决定或地方性法规设定，省级人民政府规章可设定临时性市场准入管理措施。个别设立依据效力层级不足且确需暂时列入清单的管理措施，应尽快完善立法程序”。也就是说，“禁止投资产业政策市场准入管理措施”的设定主体是比照《行政许可法》行政许可的设定来确定的。但是，《负面清单》本身是由国家发展改革委和商务部的规范性文件发布的，其自身的效力位阶很低，根本没有规范设定市场准入管理措施主体的权限。

2.《指导目录》与《负面清单》的效力。《指导目录》制定的依据是“国务院关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定”(国发〔2005〕40 号)。《宪法》规定国务院领导和管理经济工作，《行政许可法》规定国务院可以用决定的形式设定行政许可，等而论之，“国务院关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定”也应当可以规定市场主体能否进入相应的市场、开展相应的营商行为，设定禁止投资产业政策这一市场准入管理措施。

《负面清单》是根据《优化营商环境条例》第二十条和《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》制定并实施的，但发布的通知(发改体改〔2019〕1685号)仅为部门规范性文件，这就出现了若干问题。一是已经列入《负面清单》，但设立依据效力层级不足允许暂时保留的禁止措施，如《国内投资民用航空业规定》(交通运输部34号令)是否可以据此文件“提升”效力等级，继续执行？二是未列入《负面清单》，但本身设立依据效力层级很高的禁止措施，如《未成年人保护法》的效力如何确定？

(四)禁止投资产业政策与环境保护政策的竞合问题

1.如何确定一项政策属于禁止投资产业政策还是环境保护政策。如前所述，在资源环境政策法规之外颁布独立的产业投资政策，是我国宏观调控的突出特征。但仍然存在一个问题，即某一具体禁止投资产业政策，如“严禁钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃等新增产能”到底是环保政策还是产业政策呢？按照《负面清单》，上述“严禁钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃等新增产能”的依据是《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》(国发〔2018〕22号)和《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》(中发〔2018〕17号)，应当属于环境保护政策，但实际上在《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发〔2006〕11号)、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)、《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕6号)、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号)均早有规定，也符合“低水平重复建设比较严重，生产能力明显过剩”的产业结构调整原则，虽然并未列入《目录》，也应当属于产业结构调整政策。按照同样的原理检视上述未及时纳入《目录》的且由国务院出台的其它禁止类产业投资政策(1)～(13)项可以得知，第(1)、(2)、(3)、(8)、(9)、(10)项应当同理属于环境保护政策，但同样存在与产业政策的竞合问题；第(4)～(7)项属于特殊空间区域资源环境管理政策，也属于空间产业布局政策；第(11)～(18)项限制外资、民资，属于典型的产业政策，与环保政策、空间资源政策并无直接联系，未列入《指导目录》的原因一是属于服务业而非传统的“产业”(工业)，二是属于产业组织(主体)政策，而非产业结构调整政策。

2.是否需要制定独立的环境准入清单。制定生态环境准入清单的呼声早已有之，2015年，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出“对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业”。2018年，生态环境部印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》，生态环境系统由此开展了大规模编制“三线一单”的活动。但是“环境准入清单”有着明显的市场准入性质，在《市场准入负面清单》之外独立制定“环境准入清单”，违反了《优化营商环境条例》第二十条“国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单”的规定。从实践上看，地方制定并试行的各种“环境准入清单”在内容上并未突破《负面清单》的范畴，仅仅是在生态功能区开发方面选择适用了《负面清单》的条款而已。尽管《负面清单》(2019版)说明也指出“地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单(或禁止限制目录)纳入市场准入负面清单”，但清单本身的内容仅在“不符合主体功能区建设要求的各类开发活动”一栏中以“地方国家重点生态功能区产业准入负面清单(或禁止限制目录)、农产品主产区产业准入负面清单(或禁止限制目录)所列事项”进行表述，实际上并未列明具体禁止投资的产业项目。本文认为，应当严格执行全国统一的《市场准入负面清单》及禁止投资产业政策，各省区没有必要单独制定独立的“环境准入负面清单”，否则就会出现破坏全国统一市场，选择适用环境标准等问题。

五、完善《指导目录》和《负面清单》的建议

(一)制定社会投资法，明确由法律设定禁止投资产业政策

《营商环境条例》仅规定“实行全国统一的市场准入负面清单制度”，未对负面清单的制定和实施作出具体规定。《负面清单》(2019)说明指出，“列入清单的市场准入管理措施，由法律、行政法规、国务院决定或地方性法规设定，省级人民政府规章可设定临时性市场准入管理措施”。但《负面清单》本身的法律效力位阶不高，不足以规定禁止投资产业政策的设定主体。高位阶法律的缺失，是市场准入负面清单制度的一大遗憾，建议在未来制定《社会投资法》或《产业政策法》等有关法律法规时，能够一并考虑，从而为市场准入和社会投资领域依法治理提供依据。用法律而非行政法规规定市场准入和禁止投资政策，一是遵循“法无禁止皆可为”的精神；二是通过新法优于旧法的法律适用准则，有效解决部分随着经济社会发展不再适用但尚未废止的法律条款的适用问题，使得《负面清单》之外无禁止真正成为可能；三是通过授权或准用条款，使得部分法律效力层级较低的规范性文件能够产生禁止投资的法律效果。

(二)修订《指导目录》，仅保留鼓励类产业政策，并授权各省选择适用

对《指导目录》鼓励投资的批评自目录出台就一直存在，批评者指出，鼓励投资政策的存在，是计划经济思维的残留，假设政府比市场对经济信息的理解、掌握、调整和预测更为准确。鼓励类项目实际上干扰了市场竞争秩序，影响了市场竞争规则，阻碍了市场竞争机制，对企业市场竞争是一种歧视性待遇。从更长时间来考量，随着中国市场经济体系逐步完善，直接的行政鼓励对产能的优化变得越来越没有必要，类似《指导目录》的直接干预市场的政策将优化，甚至取消。政府只要制定市场准入清单并加强后续的监管，而鼓励和淘汰什么产业、产能，则留给市场、企业自主决定。当然，在现阶段直接取消《指导目录》还不现实，当务之急是修订《指导目录》，一是将《指导目录》内的限制类和淘汰类产业政策与未列入《指导目录》但已经列入《负面清单》的禁止投资产业政策加以整合，不再局限于“产业”(工业)结构，增加禁止性产业组织政策和产业空间政策，形成统一的禁止投资产业政策(而不拘泥于产业结构政策)，纳入《负面清单》统一管理实施。二是清理各部门各地区不符合《指导目录》鼓励类政策精神和自行制定的鼓励投资产业政策，杜绝政出多门、地方政府竞争和行政性垄断的出现，形成全国统一的大市场。如果暂时由于区域发展不平衡等原因不能实现鼓励类投资项目目录或政策全国完全统一，也可以参照《中西部地区外商投资优势产业目录》的模式，分省制定目录或者允许各个省份在国家统一目录的基础上自行选取政策(而不是自行制定)，从而在省级层面实现鼓励类产业政策的统一。

(三)理顺环境保护政策与宏观调控类产业政策的关系

环境保护政策与宏观调控产业政策竞合，是我国产业政策的突出特征。如上文所述，分析一个具体的禁止投资产业政策，如“严禁钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃等新增产能”，就既属于环境保护政策，也属于宏观调控产业政策。实际上，除典型的“低水平重复建设比较严重，生产能力明显过剩”——产能过剩外，其余禁止类产业政策均或多或少与生态环境有关。一方面，我们要从环境保护，特别是生态文明建设的角度重新审视禁止投资产业政策的环境保护目标与效用；另一方面，也要从生产力发展，宏观调节整个国民经济的高度关注市场资源配置失灵的盲区，避免低水平重复建设，并在此基础上理顺环境保护政策与宏观调控类产业政策的关系，更好地发挥政府治理的作用。本文建议，从生态功能区角度制定空间(布局)类禁止投资产业政策，对跨地区，特别是跨行政区的生态功能区制定差异化的市场准入政策，明确禁止投资的产业。这类空间(布局)产业政策，或者说“生态准入负面清单”的名称并不重要，重要的是要综合考量区域资源环境综合承载力，并由中央统一制定，破除行政区划制约，杜绝借“生态准入”之名，行选择适用“负面清单”之实的情况出现，在差异化保护的基础上维护统一的全国市场。