浅析自然资源产权制度在生态补偿中的作用

2021-11-23

现代交际 2021年7期

（山东科技大学文法学院山东青岛 266000）

2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出了构建“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”的目标。作为生态文明制度体系的重要组成部分，自然资源产权制度与分配生态服务相关利益的生态保护补偿制度之间存在逻辑上的紧密联系。

一、自然资源与生态服务的内在联系

英国植物学家坦斯利（Tansly）将生态系统描述为生物与环境形成的自然系统，在给定的时空范围内，生物之间、生物与非生物环境之间相互作用，建立生物结构和营养循环，不同的物质循环和能量流动过程会形成不同的生态系统功能。生态系统功能促进以生物和非生物环境为要素的生态系统结构的形成，生态系统结构又维持着生态系统功能的稳定。由于生态系统的结构和功能具有满足人类需要的性质，因此自然环境中的各个要素能够成为“资源”。

1972年联合国环境规划署（UNEP）指出：“所谓自然资源，是指在一定时间、地点条件下，能够产生经济价值的、以提高人类当前和未来福利的自然环境因素和条件。”[1]自然资源有几个重要特征：首先，自然资源最初由自然因素形成并存在于自然界；其次，自然资源具有使用价值，在一定的时空范围内，自然环境的要素或其组合体只有满足人类的需要、被人类利用，才能成为自然资源；最后，对自然资源价值的认识随着人类社会的发展而变化。随着人类社会的发展，能够利用的生态系统结构、功能也因技术进步而更新，不同的历史阶段人们对自然资源价值的认识也是不同的。

经济学对一个生态系统的价值评估包括两方面：一是构成生态系统的生物与非生物的存量，即自然资源的资产价值；二是在一定时间内的自然资源流量，即生态服务的价值。法学则关注人类社会与自然环境的相互关系，既包括自然资源相关权利在不同主体间的分配，也包括主体间的权利义务关系对自然环境造成的影响。法律规范人利用自然资源的行为，进而调整人对自然环境的作用，自然资源产权制度是通过对自然资源相关权利在不同主体之间的分配来实现对生态系统服务相关利益安排的。

二、我国自然资源产权制度的变迁及存在的问题

相对于私人物品和服务，生态服务由于其公共物品属性在权利分配上较为困难。私人物品和服务的出售者能够控制资源的分配，除非支付了他要求的价格，否则就不能获得[2]。私人物品和服务具有供给上的排他性和需求上的竞争性。而生态服务更接近公共物品，既不完全排他，也不完全竞争，缺少进行交易的市场，市场机制失灵，导致外部性产生。产品、服务的生产或消费中产生的成本或收益，并没有由生产者、消费者承担或享有，而由第三方承担或享有了。对自然资源权利人来说，提供生态服务往往导致正外部性，给其他主体带去利益却无法获得补偿；因此在经营自然资源时会选择获得更高经济利益的方式，进而导致生态服务退化，自然资源资产丧失，生态系统发生改变。

经济与法律制度如何对自然资源相关权利进行分配，决定了如何对生态服务相关利益进行分配。不同的制度造成不同的分配结果，对生态环境的影响也各不相同。

1.我国自然资源产权制度的变迁

我国以自然资源公有制为基础，国家作为所有权人对自然资源进行分配，使用权的无偿取得产生在先，随后才引入市场机制重新配置自然资源的使用权。

1954年我国颁布了第一部宪法，是这一阶段我国规范自然资源产权的唯一一部法律，规定全民所有制是“国民经济的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础”，明确“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，确立了我国自然资源国家所有并由政府分配使用的产权制度[3]。自然资源均由政府无偿分配给全民所有或集体所有的单位进行任务性生产，生产者取得自然资源没有成本，取用无所节制；经营与收益都不自主，严重缺乏积极性，造成自然资源的过度开发与浪费。自然资源与其提供的生态服务都成为纯粹的公共产品，在政府缺乏保护意识和制度手段的情况下，只能带来生态环境的破坏，其成本由整个社会承担。

20世纪80年代，我国一系列自然资源法律法规集中出台。1982年宪法指出“法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地”不属于全民所有，正面规定了自然资源的集体所有权；并将第十条第四款修改为“土地的使用权可以有偿转让”，明确了我国土地使用权的有偿取得和转让制度，使土地成为我国第一类有偿使用并可进行交易的自然资源。90年代以前，除土地外，其他自然资源虽已完成所有权与使用权的分离，但使用权仍由政府规划无偿取得并不得转让，如1986年颁布《渔业法》与《矿产资源法》分别规定了“给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权”“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”。直至1996年《矿产资源法》、1998年《森林法》、2000年《渔业法》修改，2001年《海域使用管理法》颁布，我国各类自然资源才陆续建立了有偿使用制度。

2.我国自然资源产权制度存在的问题

自然资源公有制的二元结构和自然资源有偿使用制度，在一定程度上提高了自然资源的配置效率，使自然资源利用更加合理，但仍然存在一些问题。

首先，政府定位不明，权责不清。从立法上看，我国政府既可以是自然资源的所有者，也可以是自然资源的监管者，两种不同的主体性质在自然资源的管理问题上存在重大区别。我国自然资源按照类型划分给不同主管部门分别管理，在配置自然资源的过程中，没有一个明确的法定机构能够代表国家行使自然资源所有权，自然资源所有者缺位。其次，我国自然资源有偿使用制度尚处发展阶段，使用权权能单一且流转受到较多限制，使用权交易市场相对封闭，使用权人难以凭借流转获利，市场配置资源的决定性作用无法充分发挥，自然资源利用效率仍然较为低下。最后，我国在自然资源管理上长期注重经济效益，忽略了生态服务的价值，实践中重开发利用而轻生态保护，自然资源权利人无法在提供重要生态服务中获得利益，经营自然资源时往往选择经济效益较高的途径，过度开发自然资源，导致生态系统退化。

我国自20世纪90年代以来长期实行的自然资源产权制度在所有权、使用权和使用权流转三个重要层面，或权利人不明确，或权利人不能充分享有各种权能，或经营方式单一，权利分配不能满足可持续利用自然资源和保护生态系统完整性的要求。因此，当前需要解决三个问题：第一，对国家作为自然资源所有者的权利和监管者的权力的内容、范围和性质做出明确区分；第二，深化自然资源有偿使用制度，适当增加可有偿取得的自然资源使用权类型，扩展自然资源使用权权能，建立自然资源使用权交易市场；第三，在分配好自然资源相关权利的基础上，明确生态服务的价值，排除对生态服务的无偿使用，建立经营自然资源和提供生态服务获得收益的多元途径。

三、自然资源资产产权制度改革对生态服务相关利益的分配

2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出进行自然资源资产产权制度改革，代表着我国开始从根源上对自然资源开发利用和生态保护进行调整，以实现自然资源相关权利和生态服务相关利益的合理分配。

1.自然资源资产产权制度改革的主要内容

2016年国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（下称《指导意见》）与《自然资源统一确权登记办法（试行）》，2019年又由五部门联合印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》（下称《暂行办法》），三份重要的政府文件形成了我国自然资源资产产权制度改革的基本框架，涵盖逻辑上相连的两个部分，自然资源统一确权登记为基础，自然资源有偿使用制度为主体。

《暂行办法》提出，“清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体”，划清“全民所有和集体所有”“全民所有、不同层级政府行使所有权”“不同集体所有者”和“不同类型自然资源”之间的边界，表明中央政府管理自然资源的合法性源自国家的所有者权利，划定了国家及地方政府代表或代理行使自然资源所有权的范围和性质，使之与监管机构行使公权力的行为区别开来。

确定了自然资源所有权的归属、行使与权利内容，才能解决所有权与使用权的分离问题。《指导意见》将“两权分离、扩权赋能”作为自然资源资产产权制度改革的原则之一，提出“完善自然资源使用权体系”“丰富自然资源资产使用权权利类型，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能”，进一步推动自然资源使用权流转。在《指导意见》发布以后，部分自然资源相关法律法规已完成或正在修订，如2020年修订的《森林法》《土地管理法》，2019年发布修订草案公开征求意见的《矿产资源法》等。《矿产资源法2019修订草案（征求意见稿）》规定“矿业权人可以依法转让、出租、抵押矿业权”。新《森林法》规定“林业经营者依法取得国有林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等”；集体所有的林地、集体经济组织经营的林地，承包经营权人或集体经济组织可依法流转经营权。根据新《土地管理法》，集体所有的土地，如农田、集体经营性建设用地的承包经营权、使用权也可依法转让、出资、抵押，形成了所有权、承包经营权和经营权的分置。

以上法律修订以后，均明确增加了能够流转的权利类型，扩展了所有权的权能，对自然资源有偿使用准入条件、方式和程序进行规范，使用权得以合法交易，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

自然资源使用权的取得有两种途径：第一种是使用权人从政府手中有偿取得使用权，政府为所有权人；第二种是流转取得自然资源使用权，政府作为监管者制定二级市场的法律法规和交易规范。2018年，我国将部门分散、规范冲突的自然资源管理机构进行整合，组成自然资源部，统一行使国土规划和自然资源产权制度相关的职责，在行使自然资源所有权和监督管理权力的两个重要环节注重各种类型自然资源之间的联系，兼顾生态环境的整体性。

2.自然资源资产产权制度改革对生态服务相关利益的分配

2020年，国家发展改革委员会发布《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》（下称《意见稿》）,按照纵向、横向和市场化生态补偿三种方式分别做出规范,顺利衔接了生态保护补偿制度，实现了对生态服务相关利益的分配。

《意见稿》第二章确立了纵向生态补偿机制，补偿范围包括重点生态功能区、自然保护地等重要生态区域，中央及地方政府对不同层级的保护区负有补偿责任；并通过分级分类，使国务院各部门对各自管理的生态环境和自然资源类型负有立法职责。重点生态功能区承担着水源涵养、水土保持和生物多样性维护等重要生态功能，自然保护地则提供着如自然遗迹和自然景观之类的重要文化价值。这两类区域都关系着我国最为广泛的生态安全、文化保存等公共利益，具有显著的公共物品属性，由政府直接行使所有者权利，对其禁止或限制开发。

平级地方政府之间的横向生态补偿以我国流域和区域间生态补偿为代表，这类生态系统主要提供的生态服务流向较为清晰，权利主体与受益主体明确，在区域之间或流域范围内产生影响，具有一定的排他性，因而可以由地方政府代理行使自然资源所有权的部分权能，对所辖区域自然资源的经营方式做出规划。

由于提供的产品和服务更接近私人物品，有些自然资源能够采取多元化、市场化的生态补偿方式。第一，利用自然资源生产的食物、木材等物质供给，通过生态旅游提供的消遣娱乐、美学享受等文化服务，两者已存在传统的市场，只需建立绿色产品体系，将产品生产者、服务提供者和自然资源使用权人经营活动时因保护环境增加的成本计入产品、服务的价格，使用生态标签引导消费偏好即可实现生态补偿。第二，土地、海域、矿产等自然资源可以通过自然资源有偿使用制度，在一级市场向各级政府有偿取得使用权，在二级市场使用权依法流转，所有权人和出让使用权的权利人取得相应的对价，生态服务的价值获得实现。第三，诸如排污权、碳排放权等新型自然资源相关权利，需要政府建立新的市场机制、评估标准和监管体系以完成市场化的生态补偿。