优先登机规则在航班超售拒载中的适用

何怡君

(中国民航大学 法学院，天津 300300)

一、引言

2020年，突如其来的新冠肺炎疫情让许多行业都面临着特殊情况，航班超售本来不算新鲜话题，但同年4月4日某航空公司由多伦多飞往上海的某航班超售，导致多名旅客无法登机回国，航班超售及航空公司筛选旅客登机的规则重新引起了公众的广泛关注。由于疫情的影响，2020年3月26日中国民用航空局(以下简称“中国民航局”)紧急下发《关于疫情防控期间继续调减国际客运航班量的通知》，为遏制境外新冠肺炎疫情输入风险高发态势，要求一家航空公司一个国家一周只能飞一班，同时要求抵离中国的航班客座率不高于75%[1]。这就意味着在75%以外的旅客将被拒载，无法登机。据报道，该航班超售后，航空公司采取了征询自愿者程序，但仍然超售，航空公司便适用优先登机规则对多余的旅客进行拒载，有50多位旅客因此遭到拒载无法登机。这一消息让经历了数小时乃至十几个小时排队等候的旅客被激怒，纷纷要求该航空公司地面服务人员给出合理答复[2]。但地面服务人员未能给出令旅客满意的答复，仅表示或退票或改签，未给出航班超售的详细答复，没有解释优先登机规则，也未能向旅客提供因航班超售拒载的膳食以及必要合理的住宿帮助。据悉，该航空公司有提前通知旅客航班超售，但却近一半旅客未收到通知，筛选旅客的标准也未公布，这也是该超售事件成为焦点的原因之一。

航班超售后，航空公司在无法征集到足够的自愿下机旅客时，便适用优先登机规则来选择非自愿被拒载旅客[3]。目前，中国并无统一的优先登机规则，几十家航空公司各自为政。因此，各航空公司制定的优先登机规则是否合理合法，以及各航空公司是否尽到了通知义务都是亟须解决的问题。在中国航班超售相关案例中，旅客和航空公司的纠纷多数聚焦在因航班超售被拒载后的赔偿、航空公司是否尽到协助义务、是否履行航班超售的告知义务、是否构成欺诈等问题，而较少争论航空公司筛选非自愿下机旅客的标准，此次该航空公司航班超售事件很好地让公众将目光聚焦到航班超售的优先登机规则的适用问题。

二、优先登机规则的内涵解析

(一)优先登机规则的性质与适用条件

航班超售时，如果前来登机的旅客人数大于实际座位数，航空公司则需征询自愿被拒载旅客，但仍然超售的，航空公司将适用自己制定的优先登机规则来对旅客进行筛选，部分旅客将遭到拒载。实践中，中国的42家旅客运输航空公司(不含港、澳、台地区)对优先登机规则的规定大致分为三类。第一类，航空公司的优先登机规则位于其“航空运输总条件”的超售有关章节和条款中，规定了具体的优先登机规则内容的，共有11家①。第二类，航空公司在“航空运输总条件”中有提及优先登机规则，但具体详细的规定在其超售的公告或公开信中的，共有12家②。例如，四川航空公司在其“航空运输总条件”第12.6条航班超售中表示，当自愿者不够时，将根据其制定的优先登机规则来拒载旅客，而具体的优先登机顺序则规定在“四川航空关于航班超售旅客的公开信”中。第三类，航空公司在其官网的“航空运输总条件”“旅客须知”“旅客服务计划”“购票须知”或“超售公告”等中有提到优先登机规则，但却未公布优先登机规则具体内容的，共有19家③。例如，昆明航空公司就在其官网的“航空运输总条件”和“超售公示”中规定较为笼统的超售条款，并未规定优先登机规则的具体内容。

综上所述，有19家航空公司(占比约45%)在其官网的“航空运输总条件”或“超售通知”等中并未公布具体的优先登机规则。这类优先登机规则仅是航空公司的内部规定并无对外合同效力，因为航空运输总条件并不能简单等同于运输合同，并不是每项内容都能上升为合同内容[4]，优先登机规则相关条款是航空公司提前拟定、旨在重复使用的，具有格式条款性质，但限制对方责任格式条款需要制定者尽到提请注意和说明的义务才有效力[5]，所以未公布的优先登机规则无对外合同效力，仅仅是航空公司的内部规定。而另外23家航空公司(占比约55%)在其官网的“航空运输总条件”或 “超售公告”等中公布了优先登机规则的具体内容，笔者认为尽到了格式条款的提请注意和说明义务，属于具有对外合同效力的格式条款。

优先登机规则以征集自愿者程序的实施作为适用前置条件，适用优先登机规则必须完成自愿者征集程序。航空公司在自身的“航空运输总条件”或“超售公告”等中说明超售航班在自愿者不够的情况下，航空公司才能适用自己制定的优先登机规则拒载旅客。

(二)优先登机规则的内容及分类

由于部分航空公司并未公布其优先登机规则的具体内容，故笔者将从中国各航空公司官网的“航空运输总条件”和“超售公告”等中收集到的优先登机规则具体内容大致分为两类：“先到先得”规则和“综合衡量”规则。

1. “先到先得”规则

“先到先得”规则，即以旅客到达机场办理登机手续的时间为标准来确定旅客登机顺序，最后到达机场值机的旅客可能会最先遭到拒载[6]。前述的42家旅客运输航空公司中共有9家适用该规则④。“先到先得”规则的执行方便快捷，可操作性强，越早到达机场值机的旅客被拒载的风险越低，有一定的合理性，但以单一要素作为优先登机规则，缺乏灵活性。例如，一名需要搭乘此次航班前往目的地接受手术的旅客，如果耽误行程可能造成截肢等不良后果，而仅因为到达机场值机的时间相对较晚就遭到拒载，这种仅以值机时间作为判断标准的优先登机规则可能有违公平原则，所以“先到先得”规则存在一定的缺陷。在适用该规则的9家航空公司中，河北航空公司将临时申请的重要旅客和身患疾病需搭乘此航班前往救治地的旅客排除在“先到先得”规则外，不只是僵化地适用“先到先得”规则，是对该规则的一种灵活变动，更具公平合理性。

2. “综合衡量”规则

“综合衡量”规则，即复合衡量多个要素来组成优先登机规则，不以单一要素来决定旅客登机顺序，这样使规则更具灵活性，并且多个要素的衡量标准也使规则本身更具公平合理性。实践中，采取“综合衡量”规则的各航空公司自制的优先登机规则的内容也各不相同，前述的42家旅客运输航空公司中共有14家适用此类规则⑤。以西部航空公司的优先登机规则为例，这是一个很具代表意义的优先登机规则，它既考虑到了重要旅客、常旅客和购买辅营产品的旅客这些对航空公司经济贡献更大的旅客，也考虑到了衔接时间短的联程旅客、老弱病残等特殊旅客这类具有客观成行需求的旅客，最后再按照票价以及同等舱位先到先得的顺序登机。西部航空公司的优先登机规则考虑的要素全面，但是具体的顺序排列并非完全公平，如老弱病残等特殊旅客在该规则的排位较为靠后，在适用优先登机规则拒载超售旅客之时很可能被拒载，并没有体现对弱势群体的保护，也未考虑到执行公务的旅客，所以各航空公司自制的优先登机规则具有一定的合理性，但可能对某些需要保护的权益仍有所忽略。

三、域外优先登机规则的立法与运用

发达国家就航班超售进行的研究已经相对成熟，美国和加拿大都有与航班超售相关的法律法规，其中对于优先登机规则都有涉及。

(一)美国优先登机规则相关立法及运用

1. 美国优先登机规则相关立法

美国运输部于1978年就已制定了航班超售规则，即《美国联邦法规》(Code of Federal Regulation，CFR)第14辑第250节(以下简称“14 CFR Part250”)⑥。14 CFR Part250是美国国内联邦层级上航空规章的核心，具有普遍适用性和法律效力[7]。适用于座位数超过30的两类定期航班(Scheduled Flight)：①美国国内洲际航班；②起飞点在美国的直飞外国航班。14 CFR Part250的航班超售规则中涉及优先登机规则的条款内容如下:

第一，规定了优先登机规则的适用条件和参考性要素。14 CFR Part250第250.3条规定航空公司应制定其优先登机规则，并且需要在采取了征集自愿者程序后仍然超售的情况，才能适用预先制定好的优先登机规则来拒载旅客。并且规定了空公司制定优先登机规则的参考性要素为：旅客的登机时间；旅客在到达登机口之前是否已经分配好座位；旅客支付的车费；旅客的常旅客身份；旅客的残疾人或无人陪伴的未成年人身份。由于仅规定了优先登机规则的参考性要素，航空公司自主制定的规则对老弱病残旅客等弱势群体未起到很好的保护。

第二，规定了优先登机规则的非歧视原则。14 CFR Part250第250.3条规定各航司制定的优先登机规则应该不为任何人偏私，不给予其任何不适当或不合理的优惠，并且应使任何人在任何方面都不遭受不合理和不公平的损害，即非歧视原则。14 CFR Part250没有强制规定优先登机规则的具体内容，但通过非歧视原则要求优先登机规则需公平公正的对待旅客，如果优先登机规则内容本身对旅客有歧视，不能公平对待所有旅客，该规则将是无效的。非歧视原则对优先登机规则的内容起到了引导和限制作用。

第三，规定了航空公司对于优先登机规则的通知义务。14 CFR Part250第250.9条规定拒绝登机发生后，航空公司对旅客具有书面说明和口头通知航班超售有关事宜的义务，具体包括：首先，该书面说明是在拒绝登机发生后，航空公司对旅客立刻做出的。其次，该书面说明应包括拒绝登机赔偿的条款、条件和限制，并描述承运人的优先登机规则的具体标准。即，需要详细说明自己的优先登机规则具体顺序，不能仅笼统规定“自愿者不够时，按照本公司制定的优先登机规则进行拒载”。最后，对于口头通知也有清晰、可操作性强的规定。要求承运人专门单独或共同雇佣人员负责在所有的机场售票处以及旅客使用的所有登机地点向所有相关旅客提供上述说明。

第四，规定了航空公司对于优先登机规则的公平披露义务，14 CFR Part250第250.11条规定的是航空公司在航班超售发生前对超售以及优先登机程序的公开披露义务。首先，该条规定承运人履行公开披露义务的地点和具体公告的字体大小。承运人不仅需要在机场有公开披露的公告，且需扩展到承运人的办公地点以及机票代理商的工作地点，并规定了最小的字体，目的是让更广泛的公众能看到且足够清楚地了解到相关信息[8]。其次，公开披露的航班超售公告需要明确包含赔偿金的完整规定以及优先登机规则的具体规定。第250.9条和第250.11条这两则条款分别规定了通知义务和公开披露义务，完整包括了航班超售发生前后的时间段，足以让旅客更加清楚完全地了解到航班超售时自己的权益及优先登机规则相关内容。

美国对航班超售有关规则的披露特别重视，在《联邦航空条例》(Federal Aviation Regulations)中规定航空公司如要将限制旅客权益的条款引入运输合同，则需要充分披露该限制条款，如要求各航空公司在各机场和售票处提供运输合同中载明的各条款全文。根据旅客的要求，通过邮件或其他递送服务，免费提供该合同中提及的该公司条款的全文副本[9]。

2. 美国优先登机规则的运用

14 CFR Part250规定了优先登机规则的参考要素，因其仅为建议性质，所以实践中美国各航空公司自己制定的优先登机规则的内容既有“先到先得”规则，也有“综合衡量”规则，内容各不相同。就通知义务而言，各航空公司的官网以及机场售票柜台和登机地点都有公布具体的优先登机规则，如忠实航空公司、美国联合航空公司(以下简称“美联航”)。在2017年4月发生的美联航3411航班暴力拒载事件中，该航班已经客满，等待起飞，临时需要为其工作人员提供座位，在征询自愿者无果后，美联航通过电脑随机筛选旅客的方式选择非自愿被拒载旅客，将已经登机的69岁旅客Dao暴力拉下飞机，随机筛选旅客的方式并不符合美联航运输条件中公布的优先登机规则，美联航事后付出了大额和解费用[10]。事后，由于该事件影响重大，多家航空公司表示要通过减少航班超售或提高对自愿放弃座位旅客的奖励以降低非自愿被拒载旅客数量，根据美国运输部发布的《航空运输旅客报告》，2016年1—9月 的航班每10 000名旅客中非自愿被拒载的比例为0.62%， 而在事件发生后的2017年该比例降至0.43%[11]，在2020年1—3月该比例降至0.10%[12]。可见，旅客在航班超售后遭到非自愿拒载的情况确有减少。

2019年，中学教师Westpfahl带着他的16名学生从美国首都里根机场乘坐美国航空公司的航班回明尼苏达州的圣保罗市，但是他在登机口却被告知航班已经超售且未征集到自愿者，所以他无法登机，他的学生们只能在没有他的陪伴下乘机[13]。他对此事非常不满，因为他觉得作为未成年人的监护人应该陪同乘机，但美国航空公司公布的优先登机规则中保障无陪伴的未成年人优先登机，未提及监护人的优先登机问题，所以美国航空公司此做法符合自己公司的优先登机规则。

(二)加拿大优先登机规则相关立法及运用

1. 加拿大优先登机规则相关立法

2019年颁布的《航空旅客保护条例》⑦填补了加拿大航空旅客保护法律法规的空白，该条例由2018年修订的《加拿大运输法》授权加拿大运输局(Canada Transportation Agency，CTA)制定。其中，涉及了航空公司在延迟、取消和拒绝登机时的义务，14岁以下儿童的座位分配规则，行李损坏或遗失及乐器运输的处置原则等内容。该条例规定了航空公司对旅客的最低义务，以确保旅客清晰、一致的旅客权利得到保护。《航空旅客保护条例》适用于往返加拿大境内以及加拿大境内的所有航班，包括中转航班和向公众售卖的包机航班。该条例中与优先登机规则相关的内容如下：

第一，优先登机规则的行使条件。该条例第15条 规定航班航空公司适用优先登机规则同样也需先询问所有旅客，征集自愿者；并且还规定航空公司需要给自愿者书面的利益确认，确保承诺的利益都能向旅客兑现。这大大加强了自愿被拒载旅客权益的保障。

第二，优先登机规则的内容要求。该条例第15条 还对优先登机规则的具体内容进行了规定，不同于14 CFR part250仅提供建议性的参考因素，航空公司的优先登机规则必须按以下顺序：①无人陪伴的未成人；②残疾人及其抚养人，服务动物或情感抚养动物(如有)；③与家人一起旅行的乘客；④先前因同一旅程被拒载的乘客。通过立法将无人陪伴未成年人、残疾人等特殊需求旅客以及已经被拒载过的旅客固定在优先登机规则的前列，避免了航班超售时航空公司由于利益倾向，而不让客观需要成行的旅客优先登机。

第三，优先登机规则的通知义务。该条例第5条 规定承运人必须以简明清晰的语言提供适用于拒绝登机情况(包括航班超售拒载)的运输条件及条款。第12条规定在拒载时航空公司应该向旅客提供的信息有：拒载的原因、旅客可获得的赔偿以及追索权，但未包含优先登机规则。第13条规定航空公司的通知需要以视觉、听觉两类能确实告知旅客的方式进行，并且为确保残疾人等特殊旅客的权益，应使用旅客同意的通信方式进行通知。在总体的通知义务中要求公布与拒载有关的条款，就意味着优先登机规则也应包括在内，但在拒绝登机部分具体的通知义务中却未列出优先登机规则，然而优先登机规则直接关系到非自愿拒载旅客的筛选，笔者认为这是《航空旅客保护条例》通知义务的缺点。

2. 加拿大优先登机规则的运用

在加拿大政府官网上，沿着“运输与基础设施—航空—航空履行—航空旅客权利”的路径就能够找到对拒绝登机(含航班超售拒载)发生时的应对措施以及法律依据。该官网上清楚地公布了优先登机规则的行使条件、内容以及航空公司超售时的各项义务，给遭遇航班超售的旅客提供了十分清晰明确的权益指引，保障旅客对拒载超售后自身权益及航空公司义务的知情权。由于《航空旅客保护条例》规定了优先登机规则的具体内容，所以在实践中，加拿大的航空公司有的直接执行此优先登机规则，如西捷航空公司和环西部航空公司。也有航空公司在遵循此规则的同时，制定了更为丰富的优先登机规则，如加拿大航空公司在遵守该条例规定顺序的同时，在其优先登机规则中增加了被拒绝登机可能会有困难的旅客、商务舱或高级经济舱旅客、会员旅客、机票价格以及旅客办理登机手续的时间；北部航空公司增加了因家属死亡或患病而出行的旅客，使优先登机规则更加完整的同时也符合《航空旅客保护条例》的价值取向。但是，也有航空公司并未完全遵守《航空旅客保护条例》规定，如魁北克航空公司在优先登机规则中未规定“先前因同一旅程被拒载的旅客”；北部航空公司在优先登机规则中未规定“先前因同一旅程被拒载的旅客”和“与家人同行的旅客”。由于《航空旅客保护条例》对通知义务的规定，多数航空公司在所有机场售票处和登机口均提供了航班超售补偿金的完整公告以及具体的优先登机规则，但也有航空公司并未遵守要求在登机柜台、自助服务机和登机口展示有关该条例的通知，如西捷航空公司因7次违反该规定而被罚款17 500美元，加拿大航空公司因5次违规被罚款12 500美元，越洋航空公司和波特航空均因3次违规被罚款7 500美元[14]。因此，《航空旅客保护条例》规定的优先登机规则在航班超售拒载中的适用比较完善，旅客能够通过政府官网、各航空公司官网、机场售票处和登机点了解完整的优先登机规则规定，知情权得到保障，并且由于立法强制规定了残疾人等特殊旅客的登机优先级，弱势旅客的权益得到了倾斜性保护。

四、中国优先登机规则的相关问题分析

(一)中国关于优先登机规则法律法规的不足

优先登机规则属于航班超售规则的一部分，而中国在法律层面并无航班超售的有关规定，甚至在民航界的基础法律《民用航空法》和中国加入的国际公约中都并未提及，所以因航班超售而产生的具体纠纷只能通过《民法典》的“总则编”“合同编”“侵权责任编”以及《消费者权益保护法》来调整。而目前仅有2007年中国民航局发布的《关于规范客票超售有关问题的通知》(以下简称《通知》)和2015年实施的行业标准《公共航空运输航班超售处置规范》(以下简称《处置规范》)对航班超售有所涉及，但并未对航班超售起到很好的规制作用。首先，这两部文件都仅停留于行业性规范层面，有建议性但缺乏强制执行力。其次，《通知》中虽然有优先登机规则的条款，但过于原则性，虽然借鉴了欧盟和美国的相关规定，但其实缺乏实际操作性；《处置规范》也仅仅列出几种参考性要素，不限制航空公司自由规定优先登机规则，没有起到很好的引导作用。再次，由于《通知》和《处置规范》缺乏强制执行力，在实践中航空公司执行力度也不高，如文章第二节提到，有不少航空公司并未公布其优先登机规则。中国民航局在2019年起草了《公共航空运输旅客服务管理规定(征求意见稿)》，如果以后通过将取代《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》。虽然目前还仅仅是征求意见稿，但其中已有不少进步内容，如将航班超售作为其中的一整章内容，使得航班超售有了部门规章层级的规定，效力大大高于以前的行业规范。规定航空公司在航班超售处置规范中必须制定并公布优先登机规则，但该征求意见稿所列举的要素也是建议性的，航空公司仍可以自由规定优先登机规则。

总之，法律层面对优先登机规则的规定的确留有空白，即使上述征求意见稿可以通过，也仅存在于部门规章层面，而航班超售是对旅客权益的一种限制，其相关的一系列问题需要有法律层面的规定作为基础，以制定更细化的规定。

(二)未经通知的优先登机规则欠缺法律效力

中国仅在行业规范性文件中有航班超售规定，《处置规范》中对于通知义务仅规定了承运人应将航班超座预定、超售实施办法在其网站、售票场所以及办理乘机手续的柜台等进行公布，其中超售实施办法应该包含优先登机规则。但是，《处置规范》本身就仅有建议性质，没有强制航空公司遵守的效力。目前，文章第二节提及的42家旅客运输航空公司中，有19家航空公司在其“航空运输总条件”中及各自官网上，都未公布优先登机规则的具体内容，仅提到航班超售时如果自愿者人数不够，将根据航空公司自己制定的优先登机规则拒载。笔者认为，对于航班超售的一系列问题，旅客作为消费者都应是享有知情权的[15]。

根据《消费者权益保护法》第20条及《民法典》第496条和第497条的规定，航空承运人有必要向旅客清楚说明其提供的运输服务真实、全面的信息；优先登机规则相关条款具有格式条款性质，并且是对旅客权益的限制。所以，航空公司具有告知义务，并且告知义务的标准是否清晰对旅客权益的维护也十分重要[16]。航空公司理应用清楚明白且能足够引起旅客注意的方式履行告知义务。航空公司未尽到对限制旅客权益的格式条款说明义务的，该格式条款应为无效,不能纳入航空运输合同。所以，航空公司通过足以引起旅客注意的方式并且清楚说明旅客被限制权益的，只要优先登机规则本身并不具有其他违法的内容，在航空公司和旅客之间就是有效格式条款，能够产生法律效力，反之则不然。

综上所述，未经通知以及通知方式不足以引起旅客注意和未清楚交代限制权益内容的优先登机规则不能对旅客产生法律效力，尽到了通知义务的优先登机规则才对旅客有合同效力。

(三)优先登机规则的内容有失公平

1. 优先登机规则制定主体有利益倾向

优先登机规则由航空公司自主制定、自主实施，航空公司作为航空运输合同的一方，有着经营者不可避免的逐利性，其制定的优先登机规则具有利益倾向。航空产业不算垄断产业，航空公司需要在同样的航线上竞争，而航空公司将常旅客、VIP旅客以及购买了辅营产品旅客等对航空公司有着更多经济贡献的旅客放在优先登机规则的前端，从而忽视老弱病残等特殊旅客的客观需求。例如，四川航空公司将会员旅客，头等舱旅客，持川航贵宾卡、金熊猫金卡、蓝贵卡的旅客以及公务升舱单和商务升舱单的旅客都排在老弱病残等特殊旅客前列，并且没有考虑到执行国家公务和确有困难急需成行的旅客。航空公司自己制定的优先登机规则有着不可避免的逐利性，对自己公司的经济贡献更突出的旅客(如会员旅客等)有偏私，从而忽略特殊旅客和普通旅客的利益，有违公平原则和平等原则[17]。笔者认为，优先登机规则不应该由航空公司自主制定，应由权威主体制定或者权威主体对航空公司制定的规则进行审核及备案，再或者权威主体公布规则所须符合的标准，从而达到对航空公司逐利性的一定限制，维护旅客的权益。

2. 优先登机规则缺乏对弱势群体倾斜保护

中国有部分航空公司的优先登机规则并未切实地保护弱势群体，如有的航空公司“先到先得”规则单一的以时间作为优先登机的标准，缺乏对弱势群体的保护；有的航空公司优先登机规则虽然考虑到了老弱病残等特殊旅客，但其排位靠后，在实际的航班超售情况下并不能够切实地受到保护。《民用航空法》属于特别法，其对消费者保护的标准可以高于《消费者权益保护法》，但不能低于《消费者权益保护法》的最低标准，旅客作为消费者在民航领域也应受到同等保护。倾斜性保护社会弱势群体，是实现社会实质公平和法律实质正义的基本要求[18]。弱势群体中的弱者具有叠加效应，“旅客”叠加“未成年人”，“旅客”叠加“残疾人”等，可界定为弱势群体中的弱势群体，需要受到倾斜性保护。优先登机规则的内容必须考虑到弱势群体，尽可能地将弱势群体安排在优先登机规则的前列，保障弱势群体旅客的权益。

3. 优先登机规则剥夺旅客的自主选择权

航空旅客作为消费者的一种，理应享有消费者的基本权益之一——自主选择权[19]。旅客购买的是航空公司在约定时间内将旅客送达约定地点的服务，但由于航班超售问题的存在，旅客所购买的这一服务便有履行延迟甚至完全未履行的可能。航班超售时，旅客有被承运人根据优先登机规则所拒载的风险。旅客凭借自我意志，自主选择购票途径、航空公司、航班以及具体乘机时间等，看似完全是旅客自主选择的结果。但旅客既然购买这个服务，特别是在目的地有紧急事务需要处理时，会希望不被拒载。由于旅客与航空公司信息不对称，并不像作为经营者的航空公司那样了解航空运输的每一环节，旅客仅仅能通过价格、餐食以及托运服务等来对航班进行筛选，因而旅客具有弱势性[20]。然而，每个航空公司都有不同的优先登机规则，并且其中可能有与单次运输关联并不紧密的条件，如“购买辅营产品”，因此旅客没有能够对被拒载风险预估的能力，进而无法真正做出自主选择。所以，优先登机规则的具体顺序应该与此次运输有密切关联，各航空公司的优先登机规则应该有某种共同的价值导向以切实保障旅客的自主选择权。

五、完善中国优先登机规则适用的建议

如今，各航空公司的优先登机规则可谓是五花八门，既有“先到先得”规则，也有“综合衡量”规则，让旅客很难预估乘坐哪家航空公司的航班可以成功登机的概率更大，甚至部分航空公司未公布自己的优先登机规则，旅客可能需要实际被所乘航班超售后才会知道具体的优先登机规则，这显然不利于旅客权益被保护。文章第四节已经分析了中国优先登机规则现存的问题，笔者认为可以通过修订《民用航空法》，并结合《公共航空运输旅客服务管理规定(征求意见稿)》对中国优先登机规则适用相关问题进行改善。

(一)填补法律层面基础理论的缺失

优先登机规则作为航班超售规则项下的具体条款，航班超售目前在中国没有法律层面的规定，即使《公共航空运输旅客服务管理规定(征求意见稿)》能够通过，也仅存于部门规章层面，仍然缺乏上位法依据[21]，航班超售涉及对旅客权益的限制，有必要上升到法律层面，使航班超售发生时航空公司和旅客的权利义务更加清晰。所以笔者建议，在民航法律的基本法《民用航空法》中规定航班超售拒载的总规则，其中涉及优先登机规则。

具体的建议为：首先，规定超售的宗旨，即尽量保证最少的旅客被拒载；其次，规定承运人应该制定并公布航班超售处置规定，其中至少包括航班超售信息告知规定，征询自愿者程序，优先登机规则和被拒绝登机旅客补偿标准、方式及相关服务标准；最后，规定优先登机规则的适用条件、原则及参考要素[22]。优先登机规则需要在征询自愿者程序后才能适用，并且需遵循非歧视原则，公平对待所有旅客，具体内容的参考性要素包括但不限于值机时间、票价、后续航班衔接、常旅客身份、残疾人等特殊旅客的需求等。

通过对《民用航空法》增加航班超售专章[23]，其中包含优先登机规则，为优先登机规则的适用提供法律层面的基础理论支撑，进而通过《公共航空运输旅客服务管理规定(征求意见稿)》等规章对具体实施规则进行细化规定，使优先登机规则在航班超售拒载中的适用既有法律依据也有具体可操作性的规定。

(二)规定优先登机规则的通知义务

由于没有尽到通知义务的优先登机规则并无对外法律效力，《公共航空运输旅客服务管理规定(征求意见稿)》中规定了航空公司有公布航班超售相关信息的义务，但比较笼统。笔者建议，应该将航空公司关于优先登机规则通知义务的履行方式、履行途径和具体内容都进行细化规定。

首先，航空公司在航班超售发生前后都应该履行通知义务。航班超售前在各种购票途径，包括网络途径(航空公司官网、代理商APP、公众号)和航空公司的办公地点、机场等进行公告，保证旅客在购票前了解到优先登机规则的具体内容及适用条件等；航班超售后立刻通过广播、公告牌以及公众号等确保旅客能收到通知的方式履行其通知义务，并且还需对旅客出具书面的航班超售后权益告知书，其中应清楚说明优先登机规则的具体内容、适用条件以及旅客应享有的权益等。

其次，规定通知义务的履行程度。可以学习美国14 CFR part250中通知义务的规定，对优先登机规则相关重要信息的字体大小进行规定；规定公告的地点应该包括机场人流量密集地、办理登机手续必经地点等；规定广播通知的播报次数以及播报语言应该包括残疾人等特殊人群所能够知悉的语言；网络通知途径还应该设置提示弹窗或旅客购票前必须阅读的旅客须知以确保旅客清楚完整地了解到优先登机规则的适用相关问题。

最后，通知中需包含优先登机规则的具体内容及旅客被拒载后享有的权益。当自愿者人数不够时，旅客可能直接被航空公司通过该优先登机规则拒载，所以具体的优先登机顺序对于旅客而言是很重要的，直接关系到旅客的权益，旅客有权力知道优先登机规定具体内容和旅客自愿或非自愿被拒载后享有的权益。

(三)规定优先登机规则的具体内容

优先登机规则内容由航空公司自主制定，航空公司作为市场主体有趋利性，会忽略对弱势群体以及普通旅客的保护，优先登机规则的内容可能有失公平，并且各不相同的优先登机规则让旅客面临的被拒载的风险也不一致。笔者建议，通过立法统一优先登机规则的内容，而不仅是提供建议性要素，但也并非机械性的使所有航空公司都执行立法所规定的优先登机规则，毕竟不同的航空公司由于公司运营问题，有着不同的会员等级。笔者还建议，在《公共航空运输旅客服务管理规定(征求意见稿)》中增加优先登机规则内容的具体规定为：①紧急公务、抢险救灾人员；②无人陪伴的未成年人；③残疾人及其抚养人、服务动物或情感抚养动物人员(如有)、老年人；④先前由于同一旅程被拒载的旅客；⑤航空公平根据客观情况判断，旅客确有困难急需成行的；⑥与 家人同行的旅客，团体旅客；⑦到达站转机衔接时间短的联程旅客；⑧重要旅客及其随行人员；⑨头等舱旅客；⑩航空公司的会员卡用户；其他旅客按照票面价格由高到低的顺序，同等舱位则先到的旅客优先。其中，①～⑦的规则必须按照本条款执行，之后的顺位可由航空公司自行规定。

通过立法来规避航空公司的趋利性，保护旅客权益，将客观情况更需要优先登机的旅客顺位排在了前列，如紧急公务、抢险救灾人员、老弱病残等特殊旅客以及已经被同一行程拒载的旅客，体现了公平原则和平等原则。笔者拟定的优先登机规则本身并不一定完全公平，但是优先登机规则通过立法的统一制定，从而确定和传递正义、公平的价值取向，谋求一种矫正的公平，所有旅客包括老弱病残等特殊旅客，能够在各航空公司面前得到公平对待。

六、结语

航班超售作为国际惯例已经被国际社会所广泛认可，但目前仍无专门调整的国际法文件，由各国国内法进行调整，发达国家有着较为成熟的相关法律制度，而中国航班超售相关立法仍有欠缺，优先登机规则更甚。优先登机规则容易遭到忽视，但航班超售时，如果没有征集到足够的自愿者，航空公司便会适用该规则筛选旅客，决定旅客是否会被拒载，如文章引言部分提到的2020年4月4日的某航空公司航班超售事件。此次航班超售事件重新将航班超售问题拉回公众视野，让公众了解到优先登机规则适用的重要性。所以，笔者希望能够通过立法完善优先登机规则在航班超售拒载中的适用，在合法合理地维护航班超售登机秩序的同时，也保护好旅客的合法权益。

注释：

① 具体包括：金鹏航空公司、长安航空公司、西藏航空公司、海南航空公司、河北航空公司、大新华航空公司、中国联合航空公司、西部航空公司、九元航空公司、春秋航空公司和厦门航空公司。

② 具体包括：多彩贵州航空公司、天津航空公司、福州航空公司、四川航空公司、中国国际航空公司、深圳航空公司、瑞丽航空公司、成都航空公司、大连航空公司、中国国际航空内蒙古有限公司、云南祥鹏航空公司和广西北部湾航空公司。

③ 具体包括：龙江航空公司、幸福航空公司、奥凯航空公司、北京首都航空公司、江西航空公司、浙江长龙航空公司、中国东方航空公司、上海航空公司、云南红土航空公司、南方航空公司、重庆航空公司、上海吉祥航空公司、东海航空公司、山东航空公司、青岛航空公司、昆明航空公司、华夏航空公司、乌鲁木齐航空公司和桂林航空公司。

④ 具体包括：广西北部湾航空公司、天津航空公司、金鹏航空公司、长安航空公司、福州航空公司、海南航空公司、厦门航空公司、河北航空公司和大新华航空公司。

⑤ 具体包括：多彩贵州航空公司、西藏航空公司、四川航空公司、中国国际航空公司、深圳航空公司、瑞丽航空公司、成都航空公司、大连航空公司、中国国际航空内蒙古公司、云南祥鹏航空公司、中国联合航空公司、西部航空公司、九元航空公司和春秋航空公司。

⑥ Code of Federal Regulations, Title 4. Aeronautics and Space, Chapter Ⅱ. Office of the Secretary, Pepartment of Transportation, Subchapter A. Economic Regulations, Part 250-Oversales。

⑦ Air Pasenger Protection Regulations (SOR/2019-150)。