数字货币的核心挑战与治理应对

杨关生

(中国人民公安大学 涉外警务学院， 北京 100038)

一、数字货币治理的事实前提

寻找数字货币的治理路径，需要对数字货币的定义和分类进行一定的整理。这是数字货币治理的事实前提。

笔者所讨论的数字货币，泛指所有采用数字信号和计算机相关技术进行记录、不具备物理形态的货币。英国金融行为监管局发布的《数字资产指南》将数字货币分为：实用型数字货币(Utility Tokens)、证券型数字货币(Security Tokens)和交易型数字货币(Exchange Tokens)三种[1]。这种分类既对现存数字货币的三种形态进行了划分，也动态反映出数字货币性质不断改变的特点。

第一，实用型是数字货币具备的初始形态。在这一阶段，数字货币可兑换特定的商品或服务。

第二，证券型是数字货币演变的第二阶段。当商品或者服务具有一定的稀缺性，便会成为人们希望竞价拥有的投资物，此时数字货币开始具备“证券属性”。

第三，交易型是数字货币发展的第三阶段。获得经济市场的高度信任，演变成为一般等价物，是数字货币希望演变成为的最终形态。

目前，数字货币的资产、证券属性仍然大于货币属性。传统货币学认为，“一般等价物”必须具备三个功能：价值尺度、支付工具和财富储藏工具。受价值波动幅度大、支付速度慢等因素的影响，数字货币至今未能成为稳定的计价单位。

二、数字货币的浅层风险与核心挑战

数字货币形态复杂多变，治理路径不可一概而论。为实现有效治理，须对不同数字货币产生的风险和问题作详细检视。

(一)数字货币的浅层风险

数字货币去中心化的特性容易与传统金融风险问题产生新的聚合效应，影响金融系统的稳定。

其一，中心化交易平台的交易弊病。虽然数字货币以去中心化为特点，但是数字货币交易、投资过程须依赖中心化的交易平台。用户往往需要将私钥托管给交易所从而进行间接操作，从而导致相应的市场过浅、对手风险、交易风险、操作风险、隐私泄露风险以及逃避法律监管等问题[2]。

其二，数字货币本身容易成为犯罪工具。不经中介机构便可实现快速自由流通的优势使得数字货币成为了不法分子进行犯罪活动的首选工具，在洗钱、暗网交易、逃避制裁、电子勒索、交易欺诈、恐怖活动融资过程中经常可以看见数字货币的身影。

(二)数字货币的核心挑战

对新的事物是否应该提出新的治理理念和治理方法的判断标准是，该事物引发的风险是否已经累积到传统治理体系无法规制的程度。人们将数字货币与现行制度形成的根本冲突称为数字货币的核心挑战。

第一，争夺货币发行垄断权。铸造、发行以及管理货币是主权国家垄断的权力。而数字货币的发行为民众提供了另一个选择，而这种选择会让民众对国家的铸币权和货币政策制定权产生质疑，久而久之会对国家主权造成削弱。

第二，冲击层级化的社会管理模式。现代社会管理以层级制、代议制为特征，民众一般通过选出一定数量代表的方式间接参与国家的公共事务管理。从法理上讲，国家公共机构和国际组织管理权限的合法性源于共同同意。“共同同意”意味着需要征得社会成员的普遍认可。而区块链的诞生为快速获取社会中每个成员意见提供了技术上的可能。数字货币运动的精神内核是希望保证每个个体都可以平等、共同地参与到货币内部治理过程中，是对集中化社会管理模式不信任的表现。

三、数字货币的治理理念、原则与方向

(一)数字货币的治理理念：友好治理与区分治理

对创新应持包容、友好的态度，已成为世界普遍认可的理念。科技革命不断对以主权信用为基础的货币体系和社会治理方式造成冲击和挑战。是否允许数字货币发展，需要回到数字货币是否属于“创新”这一问题的讨论上。

如教师为创设一个情境占据课堂许多时间,而情境本身又没能给学生有价值的思考或起到激发学生学习兴趣的作用。再如,小组合作学习什么情况下使用,怎样调动不爱发表意见学生的积极性等,不能简单的问题学生也合作,看似轰轰烈烈,实则无效。问题的设计要有一定的思维力度。

笔者认为，数字货币基本符合“破坏式创新(Disruptive Innovation)”的要求。其一，数字货币发迹于较为低端且小众的市场，并通过区块链技术重构了社会信用和价值主张。其二，数字货币有利于降低转账成本、增加商业机会和提升社会福利水平[3]。其三，虽然会产生与其他金融产品类似的风险，但和其他金融产品相比，可溯源的数字货币在应对风险时防御能力更强。因此，对于数字货币，应该秉持友好治理的理念，将充分保障国家安全、促进数字货币合理发展作为治理政策的目标。

在友好治理基础上，还需要遵循区分治理理念。不同类型的数字货币特点各异，对传统行业的影响也各不相同，应该根据其所属行业特点确定相应的治理重点和治理节奏。此外，针对服务提供商、平台经营者、钱包拥有者等不同参与主体，也应该制定不同的治理规则，实现差异化治理。除根据数字货币类型不同、行业不同、参与主体不同提出差异化治理规则外，还需要强调区分不同阶段进行治理。如前所述，目前数字货币的发展的确出现了削弱国家主权、危害国家安全的风险，就此采取严格监管甚至严厉禁止的政策具有充分理据，这也是切实维护国家安全的必要举措。

(二)数字货币的治理原则：科技治理与共同治理

1. 科技治理原则

应对数字货币挑战最好的方法是利用区块链技术实现法律形态的革新[4]。国家需要利用区块链技术实现法律规则代码化、自动化，从而提升科技治理能力。

2. 共同治理原则

一是各国政府间的合作。数字货币的引入将使全球金融系统在支付清算、资本流动等方面发生变化。与此相应，全球货币治理体系也需要进行调整，主要包括调整跨境流动资本风险防范机制、改善国际宏观经济政策协调机制等。二是国家与私人等利益相关方的合作。国家可以采取各种激励措施，汇聚和利用民众的智慧，改进国家货币政策，以回应社会民众对货币改革的需求。三是政府和市场的合作。开源互通、共同参与是现代社会治理文化中的重要理念。人们需要将该理念落实到货币治理体系中，尽快完成从“为市场提供货币”到“让政府和市场共同创造货币”的转变。

(三)数字货币的治理方向：建设国际公共产品

信息报告、营业限制、行为监管、监管沙盒等方式基本上可以有效应对数字货币“财产”和“证券”两种属性所带来的浅层风险。而面对数字货币的核心挑战，除严厉禁止外，可以从国际公共产品的角度做进一步分析。

首先，数字货币可以满足国际货币去主权化的需要。正如人们在2008年全球金融危机中所看到的，一国主权货币作为国际货币所带来的教训是深刻的。国际货币体系难以摆脱“特里芬难题”的困扰。创造一种与主权脱钩并能保持币值稳定的国际货币，是解决主权国家内部货币政策与世界货币需求冲突的关键。

其次，数字货币为改变美元霸权地位带来可能。经济较为落后国家将会成为推动数字货币发展的中坚力量。因为法定货币币值的不稳定，很多发展中国家为避免受货币滥发和通货膨胀的影响，会对数字货币采取积极开放的态度。与此同时，菲律宾、越南等发展中国家外出务工人员较多，数字货币的出现有利于跨境转账成本的降低，使得这些国家对数字货币也产生巨大的需求。这些都是中国需要并且可以用来改变美元霸权地位的重要国际力量。

数字货币发展成国际公共产品的路径主要有以下四种：

第一，将较为成熟的数字货币纳入法定货币体系，促进其流通。目前已经有部分国家或地区将比特币等数字货币作为储备资产。第二，主权国家开发数字货币。应该看到，各国主持开发的数字货币大部分依然属于主权货币。主权货币国际化的“特里芬难题”并没有得到有效解决。从这个角度看，中央银行数字货币是否可以实现与主权脱钩，是其能否成为国际公共产品的关键。第三，私人开发币值稳定的数字货币。多家科技巨头共同推出的Libra在打造商业化超主权货币方向进行了尝试。一方面，对于每一个Libra数字货币，在Libra储备中都有相对应价值的“一篮子”银行存款和短期政府债券，以此建立人们对其内在价值的信任。另一方面，Libra的治理是先通过代表广泛的非营利组织确定规则，然后让其在互联网上自动运行，有利于形成共同治理的生态环境。第四，国家与私人合作开发数字货币。从Libra发布的2.0白皮书来看，其数字货币技术架构的搭建、在国际间的流通、与法定货币之间的兑换等活动依然需要获得各货币当局的许可。因此，由国家和私人合作开发数字货币更加符合共同治理原则的要求。

当前，世界正经历百年未有之大变局，新的科技革命正加速演进，随着信息技术的不断进步，数字货币应用领域的不断拓宽。现阶段，中国人民银行数字货币发展在全球处于相对领先位置，这对进一步提升人民币国际化地位具有重要意义。在此基础上，需要以保障国家安全为前提，努力改变中国科技公司数字货币治理的缺位状态，并不断探索行之有效的数字货币国际治理机制。