网络空间国际规则博弈发展动向与态势探析

王 铮

(武汉大学 网络治理研究院， 武汉 430072)

近年来，国际局势风起云涌，网络空间大国博弈成为国家博弈中的重要战场，国家间规则博弈进入白热化状态，各国积极就各个平台推动网络空间的国际规则制定的进程以及就网络空间治理中的规则制定问题，如国际法，尤其是国际人权法和国际人道法的适用、负责任行为规范的制定、新技术发展背景下数字社会的挑战等方面发表演说及出台立场文件。继美国、法国、荷兰等国家之后，2021年3月德国通过了《国际法在网络空间的适用》，论述了德国在主权、禁止干涉原则、网络攻击的归因、反措施的使用等方面的立场。瑞士在2021年 5月发布《国际法在网络空间的适用》立场文件，除表达了瑞士的中立性立场延续于网络空间之外，强调了网络空间人权保护、和平解决国际争端等内容。随着2021年联合国信息安全政府专家组(UNGGE)、联合国信息安全开放式工作组(OEWG)双轨进程达成最终实质性报告，网络空间国际规则博弈进入新的阶段。

中国作为网络空间国际规则进程的重要参与者与推动者，历来支持以联合国为核心，充分发挥联合国作为“规范倡导者”和“组织性平台”的作用。近年来，联合国不断改革和推进网络空间国际规则的各项进程。2019年，联合国建立了OEWG，欢迎任何有意愿参与进程的成员国的加入，试图缓解UNGGE参与国家少、达成报告难等问题。2020年，经过新冠肺炎疫情的冲击，OEWG和UNGGE分别在2021年3月和5月达成了最终实质性报告。OEWG关于网络安全讨论的实质性报告由68个国家以协商一致的形式达成。这是自2015年UNGGE报告(UNGA Res/70/237)通过以来，首次在全球层面达成新的共识性报告，旨在建立有关网络空间规则的共识，促进国际和平、安全、合作和信任。OEWG达成了部分共识和一份“主席总结”(Chief Summary)。“主席总结”提到了许多此次OEWG专家的主要分歧点和未来重点议题。信息和通信技术促进和平基金会(ICT 4 Peace Foundation)指出，OEWG的这份最终报告并没能充分反映出2016—2017年UNGGE未能达成报告时出现的国家博弈与规则博弈。2021年5月28日，UNGGE就七个 部分探讨了网络空间国际规则，重申联合国宪章，尊重网络主权，并吸收了中国提出的《全球数据安全倡议》的一些重要主张，促进全球信息技术产品供应链的开放、完整、安全与稳定，倡导各国制定全面、透明、客观、公正的供应链安全风险评估机制并建立全球统一规则和标准等。

无论是双轨制平台还是区域组织的各项努力，其宗旨是通过三种主要途径影响网络空间国际规则的制定：一是现有国际法在网络空间的适用；二是网络空间负责任国家行为规范的发展；三是网络空间新条约的制定。

就国际法而言，除极少数国家之外，大多数国家支持国际法适用于网络空间。但是对国际法在网络空间的具体适用，仍无法达成普遍共识。2019年，UNGGE和OEWG在对现行国际法如何适用于网络空间的问题上，总结了八大重点议题：现行国际法是否适用于网络空间、《联合国宪章》如何适用于网络空间、在网络空间受到武力攻击的受害国是否有权“以所有可能方式”(by All Means)行使自卫权、应对网络攻击的方式限制、如何进行网络攻击的归因、什么样的网络行动侵犯一国的网络主权、审慎原则是否作为国家义务、网络空间国家责任如何落实。此次UNGGE和OEWG成立之后，以此八大重点议题为核心，覆盖相关问题展开了更为深入的讨论。

OEWG和UNGGE均重视国际法在网络空间国际规则的重要作用，就国际法具体适用于网络空间和是否及如何制定新国际法等方面展开了交流。在2021年的最终报告中，OEWG在有关国际法的内容中重申了包括《联合国宪章》在内的国际法规则适用于网络空间，但有关国家主权原则的具体适用以及国际人道法的适用问题仍缺乏共识。UNGGE则在报告中同样认为包括《联合国宪章》在内的国际法规则适用于网络空间，并强调和平解决争端、主权原则适用于网络空间。并重申了2015年UNGGE报告，表示国际人道法仅在战争时期适用于网络空间。此外，OEWG首次在联合国内引入了欧盟提出的“技术中立”的概念。

就负责任国家行为规范而言，2020年3月OEWG 就如何完善负责任行为规范提供了多项举措建议，并试图确定负责任行为规范进一步发展的三种主要路径：一是就现有规范的各条款中补充解释性条文；二是对现有规范的条款原文进行修改；三是在传统规范无法满足时制定新的规范。负责任国家行为规范本质上属于一种“国际软法”。联合国框架下的UNGGE只是联合国大会第一委员会设立的一个专家机构，OEWG也属于联合国大会所创设的推进网络空间规则制定进程的平台，都不具有真正的“造法”功能。另外，在2013年、2015年UNGGE报告，以及2021年OEWG和 UNGGE两份报告中，这类规范都被明确界定为“自愿、非约束性”的规范，不具有直接、明确的法律约束力，且在OEWG和UNGGE出台的两份最终报告中，大量使用了“应该”而非“必须”来阐述国家的有关义务。但往往国际法的形成是漫长而曲折的，软法规则的“试水”对国家间共识的达成有着十分重要的作用。2020年4月， 澳大利亚和印度尼西亚等国就2015年UNGGE的11条负责任国家行为规范的国家立场和实施情况向联合国提交了联合提案。为了更为充分地了解各国对网络空间负责任行为规范的基本立场，OEWG在2020年上半年发布了各国关于负责任国家行为规范的汇编。

网络空间的特殊性引发各国是否建立新的网络空间条约的广泛争论。巴西、菲律宾、马来西亚等国在OEWG会上表示希望出台更为有强制力的新条约规制网络空间。打击网络犯罪一直是网络空间规则制定的重点所在，此前业已存在的与网络犯罪密切相关的国际条约主要有：联合国在1966年通过的两份人权公约(《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》)、2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、1989年《儿童权利公约》、2001年《儿童权利公约选择性议定书》，以及欧盟主导制定的2001年《网络犯罪公约》、2003年《关于通过网络系统犯下的种族主义或仇外性行为定为犯罪的网络犯罪公约附加议定书》、2007年《保护儿童免遭性剥削和性虐待公约》等。

联合国大会在2019年末批准了对打击网络犯罪制定新的国际条约的决议，并将在2022年展开讨论。该决议提议设立“不限成员名额的”“能代表全球各区域”的政府间专家委员会，通力合作，拟定一项全面的国际公约，以打击“将信息和通信技术用于犯罪目的”的网络行为。网络犯罪新国际条约的提议既是对2001年以欧洲为中心、少数国家参与制定的《网络犯罪公约》的不满与补充，也体现了新兴国家对网络空间规则制定权的重视。2021年5月27日，第75届联合国大会通过关于启动《联合国打击网络犯罪公约》谈判的决议，确定将于2022年1月 正式启动公约谈判。这是继联合国大会审议通过第74/247号决议决定在联合国大会框架下成立特设政府间专家委员会的努力上取得的又一实质性进展。此次决议确定了谈判的组织机构、时间、地点、参与对象、议事规则等具体内容，昭示谈判将进入实质性阶段。但这份起初饱受欧洲、美国等反对的新条约在谈判过程中是否能顺利开展仍然需要进一步观察。

笔者认为，就网络空间国际规则而言，仍然奉行以国际法为主线，加强软法和新条约制定共同推进；重视提升网络空间核心科技竞争能力，争取规则制定权力，完善信任机制，开展全球与区域合作并举，统筹推进国内法治与国外法治；倡导和平使用电信技术，提倡网络空间的去武器化，在中美世纪博弈的背景下，抢占网络空间话语权高地；跨境数据流动深度全球化，数字安全与规则设立成为网络空间规则博弈新战场，应积极追踪当前国际规则制定焦点，多维度考量应对建议。