完善我国突发公共卫生事件应急管理机制的研究——以新冠肺炎疫情为例

文/王怡霏

在全国范围内，面对新冠肺炎疫情，形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控的局面。我国政府在疫情蔓延后采取的积极、有效防控措施初显成效。但是，在全国人民积极战“疫”过程中，也表现出我国公共卫生应急管理机制存在的一些问题。本文主要从应急事件的事前、事发、事中三个阶段进行对当前应急管理机制进行分析，讨论此次疫情暴露出的我国公共卫生应急管理机制的不足，并提出一些思考和建议，期待这些思考为建设切合实际的公共卫生应急管理机制提供参考。

一、我国突发公共卫生事件应急管理概述

我国应急管理正处于“建管并重”的推进阶段[1]。2003年抗击非典成功后，国家积极推进应急管理工作，逐渐形成基本完整的应急管理体系，其中包括应急预案和应急体制、机制、法制，应急管理机制是“一案三制”体系的关键。“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”是我国应急管理中机制运行的基本要求和规则。从此次疫情可以看出，虽然我国应急管理经过了十几年的建设，但仍处于摸索阶段，在实际探索和理论建设方面缺乏经验。因此，强化对应急管理机制的理论研究，不仅可以为应急管理机制的建设提供借鉴，对于完善应急管理体系也具有重要作用。

二、突发公共卫生事件应急管理机制的不足

（一）事前阶段：宣教培训演习机制落实不到位

宣教培训演习机制，顾名思义主要包括大众宣传与教育、定期干部培养训练以及演习三部分，通常在未发生公共卫生事件的情况下进行[2]。相对于国外较为完善的公众宣教工作，我国的危机教育仍停留在“形式化”阶段，公众的反应慢、认知度低，在本次疫情防控中出现不少问题。直至2020年1月20日，钟南山院士指出新型冠状病毒肺炎可以人传人后，公众对此次疫情的关注与重视才达到高峰。尽管此前国家层面提出了预防演练、安全教育等要求，但实施效果并不明显。

（二）事发阶段：监测研判预警机制尚有不足

1.应急情报监测收集缓慢。非典之后，为了加强我国突发公共卫生应急能力，政府投入近120亿元推进国家、省疾控中心的相关设施建设，形成了“横向到边、纵向到底”的传染病直报网络系统[3]。但传染病直报网络系统只适用于已知传染病，同时逐级审核的机制虽然能减少误报，但该流程效率低，对于此次疫情初期表现出的这样一种新型疾病，需要一定的时间评估、反复核实和确认，上报周期长，整个申报程序表现得比较缓慢。

2.发布警戒系统有待完善。虽然我国建立了传染病网络直报系统，但对于突发公共卫生事件的防范意识较弱，同时应对突发事件的能力也较低，甚至没有得到真正重视和有效落实[4]。同时我国《突发事件应对法》第43条规定：地方政府在突发事件“即将发生或者发生的可能性增大时”可以发布预警。但地方政府仅仅在发布台风预警时才行使这项权力，因此，在新冠肺炎疫情中风险预警也没有真正实施。这说明我国还未形成科学合理的公共卫生决策责任制度，存在着相当的随意性，难以起到应有的作用[5]。

（三）事中阶段：应急处置与救援机制有待完善

1.卫生机构“平战转换”不畅

此次新冠肺炎病毒具有易传染、潜伏期长以及在潜伏期内可传染的特点[6]。在救治过程中，全面隔离确诊与疑似病例、有效切断传播途径的行动显得力不从心，其原因主要在于床位不足以及缺少可以平战转换的感染病房。查阅资料得知，2018年我国综合医院、专科医院、中医医院内床位数合计650多万张，每千人口卫生医疗机构床位数6张。我国三级医院床位数已使用超过97%，当发生重大突发公共卫生事件时就会出现床位不够用的情况。

2.应急医疗物资储备不足

疫情暴发时，由于防护物资用品的消耗量激增，各医院的防护物资勉强维持救治工作的基本使用量。而在日常状态下，各医院医疗防护物资的库存普遍较少，在疫情暴发时无法满足应急时的大量需求。尽管各生产企业在春节期间响应号召，积极复产并加强生产力度，但短期内防护用品依旧不富足，医疗防护物资的供需矛盾给疫情防控工作带来很大困难。

3.物资运输和配送有待规范

卫生机构在应对突发疫情时，防护物资的准确出库配送、快速接收还处在初步探索阶段，导致各类救治物资断链现象严重。第一，如何迅速、安全地完成“最后一公里”的物流配送是物资运输配送中的一项重要内容；第二，此次疫情治疗对物资要求严格，将不符合标准的物资转运到非疫区的过程中也要尽力减少传染风险，但目前我国还未就此作出规定。

4.急救医疗技能未完全释放

此次疫情暴发以来，由于病例数量的持续上升，疫情严重的武汉经常出现床位不足、核酸检测供不应求的情况。在初期，为确保检测质量以及生物安全，核酸检测只能在定点医院进行，导致疫区定点医院人满为患，很多私人医院即使符合资质要求也因规范化程度较低而失去救治病例的机会，最终导致疑似患者大规模积压，也给救援工作带来困难。

5.协调联动机制急需完善

党的十九大之后的机构改革，体现了国家对应急管理工作的关注，国务院组成部门设立了应急管理部。但是新问题也随之出现，由于应急管理部与其他部委属于平行关系，很难对其进行协调。与此同时，自然灾害事件和生产安全事件主要由应急管理部负责，而卫生健康委员会和政法委员会则主要负责公共卫生事件和社会安全事件。应急管理部在公共卫生和社会安全事件中的责任还未完全理清，作为专职的应急管理机构未在抗击疫情的过程中体现处最主要的作用。

三、完善我国公共卫生应急管理机制的建议

（一）重视事前预防与应急准备

提升公众应急防范意识是应对突发事件的首要任务。第一，可将应急防范教育纳入中小学日常文化教育的活动中。在课程设置方面，可开设应急防范知识专项课题教学、讲座等；第二，政府和相关组织可以通过电视宣传、广播、短信推送等方式，向社会大众宣传普及面对突发事件时的应急知识以及法律法规，可将相关内容印发成册免费向公众发放。

（二）完善事发时监测预警功能

1.完善传染病申报流程

目前我国传染病网络直报系统实际上设了三级审核流程，可改为直接由临床医师根据诊断结果上报，使预警关口前移，将上报权限下放给临床医护人员，建立网络指挥控制预警中心，并设立各地医院专家连线，同时可对重大疫情提供直接预警，提升直报系统效率。

2.完善问责机制

当修改现有的申报流程后上报者的责任被放大，很可能会使一线医务工作者不愿主动上报，造成漏报的后果。因此应完善问责机制，鼓励一线医务工作者上报。同时建立奖励机制，对报告有功的医务工作者给予奖励，尤其是对能提前预报类似此次新冠肺炎疫情的医生要给予重奖。

（三）提升事中运转与协调能力

1.改革优化医疗资源布局

我国应进一步优化医疗资源布局，使公共卫生事件发生时各医疗机构都有资质参与救治。加速建立具有研究与救治能力相结合的传染性疾病专科医院。同时在综合性医疗机构中设置传染性疾病专科，采用“平战结合”模式，使其在公共卫生事件发生时能够直接转变为救治“主战场”。正常时期各省、市、县疾病预防控制中心向国家报告不同疾病病例数量等信息。

2.优化应急物资储备方案

首先，可以建立以国家和省级储备为主体，各地区储备为辅的应急物资储备机制。在公共卫生事件发生时，各地区根据实际需求进行应急物资统一调度；其次，在必要时建立大型应急物资储备库进行集中调度；最后，全国医疗卫生行业的专家、团队可根据需要统一调动。建立国家、地方的药品储备平台信息交互系统，以便及时掌握应急物资的动态信息并适时做出调整。

3.规范应急物资运输过程

尽快出台和修订完善国家和地方应急物资管理的法规，明确相关部门职责。可由国务院及时修订新的符合我国实际情况的有关突发公共卫生事件的应急条例与应急预案，或者由全国人大常委会规划制定《国家突发事件应对法》。同时明确物资逆向运输的卫生检疫标准，可按照物资逆向运输目的地的疫情防控实际情况，设定不同的检疫标准。

4.完善部门沟通协调渠道

虽然目前我国现已建立了多部门合作机制，但也应在此基础上，深化围绕公共卫生安全的部门合作，实现资源快速协调、信息即时互通。公共卫生事件发生之前，各部门应明确自身的职责，当公共卫生事件发生后，各部门迅速明确其所负责以及与其他部门协作的具体形式，事后总结经验，建立一份能长期运行又能随实际调整的协同方案。