论竞争中性的两面性

贾可卿

(中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732)

一、竞争中性的基本内容

竞争中性(Competitive Neutrality)或称竞争中立，是一个源于澳大利亚并被世界各国逐渐接受的经济概念。根据学界的普遍观点，其基本含义是指政府应维护不同所有制企业之间公平竞争的市场经济规则，不能因企业所有权差异而使其在市场竞争中处于有利或不利地位。其要义在于：政府采取的所有行动，对国企和其他企业之间市场竞争的影响都应该是中性的。[1]

政府和市场共同发挥作用是竞争中性存在的前提。在自由资本主义时期，市场的作用备受推崇，大多数政府奉行完全不干预的政策。但是，私有制和自由竞争导致部分私人资本的过度强大和分配结果不平等、社会两极分化、有效需求不足，导致经济危机甚至战争的爆发。在以凯恩斯主义为代表的国家资本主义思想的指导下，西方国家纷纷颁布了限制自由竞争权、倡导公平竞争权的法律，如《反不正当竞争法》《价格法》《反垄断法》等。政府通过制定、执行法律和制度维护市场公平，通过财政和货币政策实施宏观调控，调节收入差距，提供公共物品，以求达到物价稳定、充分就业、经济增长、国际收支平衡等目标，确保经济社会运转良好。当市场经济渗入了政府的作用之后，就会出现如何对待不同所有制企业的所谓竞争中性问题。

在早期的国际贸易投资协定中，虽然没有使用竞争中性这一说法，但其核心内容已经体现于相关条款。例如，1947年的《关税及贸易总协定》禁止缔约方在销售和购买方面优待国家所属企业，1992年《欧洲共同体条约》规定政府经营的企业不得限制和扭曲竞争。明确的竞争中性概念来自澳大利亚，1993年，澳大利亚政府发布《国家竞争政策》报告，提出竞争中性的概念和框架，以解决国有企业在与私营企业竞争中享有的不正当优势。之后，经济发展与合作组织(OECD)对竞争中立进行了全面和深入研究，并发布了《国有企业公司治理指引》《关于竞争中立的建议、指南和最佳实践纲要》等系列报告。美国在2008年经济危机后也开始大力推广竞争中性原则，试图由此重新塑造国际贸易与投资规则。2011年，美国副国务卿霍马茨在多个场合提出竞争中性原则，2012年美国双边投资协议范本提出防止国有企业利用政府权力获得不公平竞争优势。作为多边经贸规则的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)以及后来的《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》(CPTPP)专章规定缔约方对国有企业和指定垄断企业提供的非商业支持不得损害另一缔约方的利益。TPP/CPTPP以横向议题的方式对国有企业施加义务，体现了多边经贸规则对国企行为的全面约束。[2]

纵观中国自1978年以来国有企业改革的轨迹，从以“放权让利”为特征的承包经营责任制到以产权改革为核心的现代企业制度建设，再到以国企分类为基础的混合所有制改革，可以看出其中蕴含着向竞争中性趋近的制度变迁路径。1993年党的十四届三中全会就提出要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁。2017年国务院发布《“十三五”市场监管规划》，首次明确提出中国实行竞争中立制度。2018年，中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上指出：要以竞争中性原则对待国有企业。2019年3月5日，李克强总理的《政府工作报告》首次写入竞争中性原则，提出在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。2020年开始施行的《优化营商环境条例》是体现竞争中性原则的一个重要条例。中国政府还批准了多个自由贸易试验区，为引入包括竞争中性在内的国际新规则提供了试验平台。在长期探索中，我们已经开拓出了一条坚持竞争中性，推动“国民共进”，发展混合所有制经济的道路。[3]

按照经济发展与合作组织(OECD)的归纳和公认的内容，竞争中性包括如下一些方面：企业组织形式合理化、成本确认、平均商业回报率、公共服务合理补偿、税收中立、监管中立、债务中立、公共采购中立。这些内容又可从总体上归纳为程序中性、成本中性和收益中性。

(一)程序中性

程序中性指的是在市场准入、市场竞争、市场退出过程中，政府对各企业的资格要求和监管程序是一致的，不因所有制不同而区别对待。市场准入中性是竞争中性政策的第一行为准则，它要求政府公平地向所有参与市场资源配置的经营者提供交易机会，对各类所有制企业适用一致的法律规则。其内容主要包括准入资格、注册程序、审批程序、申诉程序等的平等一致。当涉及政府采购时，要求在采购的开放对象、参与方式和评选机制上保持中立，不得设置与业务能力无关的门槛甚至企业所有制属性的隐性门槛。市场退出中性是指不同所有制企业在破产清算和退出市场时遵循的规则相同，退出的难易程度一致。只有建立有效的退出机制，改变国有企业依赖政府兜底的传统思维，才能在前端真正放宽市场准入并将重点转向事中和事后监管，才能破解“不愿退”“不敢退”“不能退”的僵尸企业难题。市场监管程序公正的前提是透明。通过统一的信息公开网络平台，将政府的政策制定与实施过程置于利益相关方和社会的监督之下，实现阳光行政，才能保证监管程序的公正。随着资本市场的发展壮大，包括大量国有企业在内的上市公司都要按照资本市场的法律法规接受公开监管和内外部审计，这些都有助于提升政府监管的透明度，进而实现竞争中性。

(二)成本中性

成本中性指的是政府公平处理各类市场主体的经营负担，包括税收、融资利率等企业支出项，消除国家所有权带来的成本优势或劣势。融资利率中性是指企业的融资利率应反映市场的风险和需求，不因企业所有制属性而不同。国有企业由于有政府的显性或隐性担保，在贷款方面的待遇明显优于民营企业。根据中国财政科学研究院的报告，中国国企的银行贷款利率普遍低于民企1.5个百分点。[4]部分国有企业甚至扮演影子银行的角色，将自己获得的低息资金转贷给民营的中小企业，赚取利差。取消政府公权力对国有企业贷款的担保，使公私企业凭借经营状况和信用程度公平竞争，有利于资源使用效率的提高和金融风险的降低。若政府需要为商业化国有企业做借款担保，可以借鉴澳大利亚的做法，要求国企向国家上缴部分利润，其数额等同于从市场融资所需的成本。国务院2019年发布的《优化营商环境条例》提出：商业银行等金融机构在授信中不得对民营企业、中小企业设置歧视性要求。这标志着中国在融资方面进一步趋向竞争中性。此外，土地和其他资源的获取也应当在不同所有制企业之间实现成本的平等。税收中性是指不同所有制企业的商业活动享有同等的税收待遇(包括出口退税、税收减免措施等)。如果某类所有制企业承担过重的税赋，必然导致其在竞争中处于劣势。社会保险缴费的性质、特征与税收类似。

(三)收益中性

收益中性指的是国有企业在商业经营中，应获得与同行企业基本等值的收益率，包括平均商业回报率要求、政府补贴等收入项。如果没有一定的商业回报率要求，那么国有企业可以依赖政府的显性和隐性支持，以降低利润率的方式压低价格，在市场上获得本不具有的竞争优势，破坏市场正常竞争秩序。此外，如果缺少平均回报率的指标压力，必然会助长国有企业在经营管理上的惰性，产生大量低效劳动和投资，拉低全社会的投资回报率。政府补贴中性是指政府对从事公共服务的企业的补贴不超过其履行社会义务的成本。一些企业特别是国企承担着一定的社会责任和非商业职能，比如水、电、煤、气和公共交通服务等。政府应对其服务予以补偿，包括转移支付、提供资本、事后报销、税收减免及政府援助或补贴。但这种补偿不应超过必要的限度，否则就会出现交叉补贴问题，即补贴超过了企业履行社会义务所需的成本，以至于延伸到商业活动中，使其获得不正当竞争优势。防止交叉补贴最理想的办法是实现强拆分，即分别建立专门履行公共服务职能的国企和专门从事商业活动的国企。但现实中，不少国有企业仍处于多产业、多功能的运作状态。在这种情况下，比较可行的办法是会计核算分离，企业就其公共服务与商业活动分别设立账户并独自核算，以识别国企非商业活动的成本，从而进行恰当的补贴。[5]

二、竞争中性的价值

竞争中性既是当代国际贸易规则的要求，也是中国自身改革发展的要求。这种外力和内力共同发挥作用，促成了中国经济体制沿着竞争中性的逻辑不断变迁。正确认识和对待竞争中性原则，构建包括竞争中性在内的公平竞争制度，对于进一步推动改革开放、促进经济社会持续发展，具有重要意义。

(一)理论维度的考量

改革开放以来，中国经济体制在大趋势、大方向上逐步向竞争中性收敛。但民营企业在要素获取、准入许可、经营运行、税费负担、融资条件、公共服务等方面仍然面临一些政策歧视，所谓的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”等问题时常出现。这种不平等对待挫伤了民营企业参与市场竞争的信心和积极性。[6]社会上对“国进民退”的担忧与质疑一度盛行，甚至出现了“民营经济离场”的消极舆论。要消除人们的这些思想疑虑，就要使竞争中性真正成为市场经济必须遵守的法则，就要在理论上破除对民营经济的偏见。

生产力决定生产关系，因而也就决定着生产关系的所有制内容。从表面上看，一个社会在一定时期采用某种所有制似乎是人们主观选择的结果，但在主观意志的背后始终是生产力在发挥决定性作用。一些人脱离生产力的客观需要，形而上学地划定所有制的优劣，简单地认为凡是私有制都是不好的东西；私营经济成分增加是走向资本主义的表现；发展私营经济只是一种权宜之计，等等。实际上，某种所有制形式的存续根本上取决于社会经济发展的要求，而非取决于主观愿望和政治规定。只要有助于生产力的发展和物质财富的创造，有助于满足人民群众的物质文化等利益需求，有助于增强国家的整体实力，有助于实现社会主义的本质和目的，那么这种所有制结构就是与社会主义的方向相一致的。以生产力发展为根本依据，所有制形式应当宜公则公，宜私则私，或者二者兼有。在当前历史时期，在公有资源和公有经济占主导地位的前提下，充分发挥其他经济成分的积极性，既符合生产力发展的要求，也体现了中国人“执两用中”的传统智慧。进入改革开放的新时代，有必要在根本理论上与时俱进，进一步明确各种所有制的平等地位和平等保护，明确多种所有制不是某个阶段的权宜之计，而是与社会主义市场经济的发展进程相始终。无论是民营企业或国有企业，都是国家和民族的企业，都是社会主义市场经济的重要组成部分，最终都会有益于社会和人民，都应当毫不动摇地坚持和发展。只有从生产力发展的终极视角来考察所有制，才不至于被一些细枝末节和僵化的教条所困扰。

实际上，所谓国有企业与民营企业并不存在根本对立的关系：前者是按所有制形式分类，后者是按经营方式分类。民营企业或私营企业是一种经营方式，是与国营相区别的，而不能说成是从根本上与国有相区别。[7]社会主义国家的一切资源、财富的终极所有权从根本上说属于全体人民。但出于生产效率的要求，生产资料的具体持有和经营可以有不同的形式。全民的终极所有权主要体现为通过财政税收、转移支付等方式分享资产的最终收益，而不是体现为全民对社会资产的直接持有和使用。资本和企业的管理有很高的能力和技术方面的要求，并不是每个人都具备的。人人参与管理的经济民主未必利于企业效益的提高，也未必利于最终分享企业收益的所有人。“全民所有+个别持有”的模式既能体现终极所有权的公有性质，又能激发资源持有和使用主体的主动性和创造性。全体成员共同拥有全部生产资源的终极所有权，这是社会主义社会与历史上的私有制社会的根本不同之处。同时，每个个体作为社会成员的一分子，其合法的持有权以及使用权、收益权、处置权不容侵犯。[8]民营经济之所以长期不能得到根本性认同，就在于传统理论思维将贫富差距与剥削和民营经济捆绑在一起。要真正把民营经济当作中国特色社会主义的内在要素，就必须对马克思主义的财富理论及各生产要素持有者按照贡献进行分配的内在正义性有深刻的认识。实际上，剥削的核心特征是“强占”，而非必然内嵌于特定的所有制形式。对于那些依靠经济权力强占他人劳动和财富的剥削行为，必须依靠法治的手段予以禁止和消除。对于并非由于剥削引起的贫富分化现象，则应通过财政税收和转移支付等政策去缓解，将贫富差距控制在民众公认合理的范围之内。厘清民营经济与剥削的关系，有助于从根本上改变将非公经济作为发展的手段和工具加以利用，而终有一天要予以打击甚至消灭的错误思想。让民营经济与社会主义国家的命运同节拍，才能从根本上稳定发展预期。

综上，竞争中性原则虽然并不宏大，却具有十分重要的理论象征意义。竞争中性的确立既是为参与全球市场竞争的国有企业正名，也是为参与国内市场竞争的民营企业正名。它有助于人们深入理解唯物史观和生产力标准，深化对社会主义本质的认识，革除那些形而上学的意识形态标签，摆脱两极对立的斗争思维，进而创造有利于经济发展的良好社会秩序。

(二)效率维度的考量

竞争中性原则的确立将大大增强民营经济的效率。如果不考虑社会效益而单论经济效率，由于民营企业的运行机制通常较为灵活，民营企业家往往敢于创新、冒险，在效率和活力上更具优势，因而民营企业的资本回报率总体上高于国有企业。改革开放以来民营企业的快速发展并非得益于特殊的优惠，而是在相关法律和政策允许的空间内发育成长的结果。在今天，民营企业贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量，已经成为推动经济发展不可或缺的重要力量。[9]随着竞争中性原则的确立，随着在要素获取、准入许可、税费负担、融资成本等方面对各类所有制企业平等对待的落实，民营企业的优势无疑会得到更大程度的发挥。当然，民营企业自身机制的不足也会阻碍企业发展。民营企业应以建立现代企业制度为目标，优化组织结构，完善内部激励约束机制。

竞争中性的实施对于国有企业的发展也是有利的。改革开放以来中国经济的发展，很大程度上是由于不断改革国有制企业，从而释放了经济活力，提高了经济效率。经验证据显示，国有经济和民营部门相比，其经济效率总体偏低。尽管在下游竞争性行业表现了较高效率，但主要是因为挤占了私营部门的投资空间。[10]只要在方式、节奏上掌控得当，引入竞争中性原则将发挥良性的倒逼作用，推动国有企业进一步深化改革。从另一方面看，以往的竞争非中性为国企提供了一些方面的优势，但也造成了额外的负担。主要表现在：国有企业往往承担着较多的公共义务，国有企业的干部任命、薪水报酬、机构设置、任务目标等由政府决定，非业务性的学习、开会等事项占用了企业的大量时间和精力，妨碍了企业效率的提升。竞争中性原则的引入既能够剥离国有企业的额外竞争优势，也会剥离其额外竞争劣势，国有企业得以轻装上阵参与竞争。在混合所有制改革的基础上，奉行竞争中性原则是商业性国有企业参加市场竞争的需要，有助于加快推进和深化国有企业改革，不断发展、壮大国有资本，更好地实现经济发展目标。

引入竞争中性原则也是适应经济全球化新趋势、适应国际贸易与投资规则新变化的客观要求。在过去几十年中，以中国为代表的新兴经济体迅猛发展，国有企业在世界经济舞台上展现出了强大的竞争能力，对西方发达国家造成了很大冲击。在近年来《财富》杂志公布的世界500强企业中，来自中国的约120～130家绝大部分是国有企业[11]，并且数量仍在持续增长，更引起了国际社会的关注。美欧等一些国家认为，中国的国有企业能够在国际市场上获得国家支持，具有相对于私营企业的不正当竞争优势，从而对全球经济贸易体系构成挑战。出于对跨国竞争行为进行规制的需求,一些发达国家将竞争中性政策贯彻到国际贸易关系中。国际经济交往规则是中国企业参与国际市场竞争的必要前提，也是中国治理能力现代化必须面对的重要内容。中国接受并实施竞争中性原则，有助于国际社会对中国经济发展模式的了解，有助于在国际上缩小分歧，增加互信，有助于中国的国有企业获得国际市场准入的认可，推动中国融入世界经济新秩序。

三、竞争中性诉求的偏失

竞争中性作为市场公平竞争的内在要求，已成为当代多数国家的共识。但以历史的、辩证的方法加以审察，就会发现国际社会的竞争中立诉求有着多重意味及其潜在问题。

(一)竞争中性的历史性

竞争中性原则要求国有企业不能因为政府偏爱而获取市场竞争优势。但从历史上看，绝大多数发达国家都曾采用过国有企业模式发展经济，其政府也始终没有停止干预经济的措施。例如，面对1929—1933年的世界经济危机，美国的罗斯福政府实行国家干预新政，建立了一大批国有企业。面对美国跨国企业在市场上的优势，不少欧洲国家通过建立国有企业与其竞争。日本的经济起飞也普遍借助了产业政策。20世纪80年代后，西方国家由于国有企业效率低下等问题出现了私有化热潮，但国有企业或国有股份依然存在于石油、电力、电信、航运等重要的产业部门中。2008年国际金融危机爆发，美国推出了大规模金融救援计划和财政刺激计划，包括出资拯救通用汽车公司，美国联邦获得60%的股份，将其变为国有控股企业。[12]特朗普政府上台之后更是频频实行贸易保护、产业回流等国家干预主义政策。欧美等国滥用补贴的情况也非常严重。2004美国向WTO提起诉讼，指责欧盟国家向空客公司提供补贴。欧盟也反诉美国政府对波音飞机提供非法补贴。可见，国家运用产业政策来支持本国企业发展——即所谓国家资本主义模式——并不是一种新现象或特殊现象。

国有企业的发展反映了经济全球化过程中的阶段性趋势，不能超越生产力的发展阶段和一个国家的具体实际，形而上学地讨论竞争中性问题。当前，欧美主要国家处于相对成熟的市场经济阶段，而包括中国在内的很多发展中国家仍处于市场经济转型期，各国经济发展程度和产业发展水平不同，政治、法律和社会环境也不同。在这种情况下，要求在国际范围内制定并实施同等的竞争中性规则不具有充足的合理性，也超出了发展中国家的现实承受能力。纵观发达国家的改革历程，其竞争中性也是逐步推进而非一蹴而就的。例如，美国邮政服务一直在《邮政重组法案》的保护下享有反垄断豁免等特权，而且还从联邦银行获得低息贷款，这些特殊优待直到2007年该法案修订才得以终止。[13]然而在一些国际经贸谈判中，美国不顾各国经济发展阶段的不同，强行推进竞争中性诉求，侵害了新兴经济体对外贸易和投资利益，因而遭到了强烈反对。中国是一个社会主义性质的发展中国家，政府政策对于经济具有尤为重要的作用。在引导产业布局、发展新兴产业、扶持民族产业等方面，很难不出现与竞争中性要求不一致的情况。对此，中国在明确接受并引入竞争中性原则的同时，也应当从自身经济发展阶段和产业发展现状出发，借鉴发达国家逐步、适当引入竞争中性规则的经验，在国际贸易和投资谈判中维护自身的合理利益。

(二)竞争中性的政治性

欧美等一些成熟经济体将竞争中性当作限制新兴经济体发展的工具。当然，对竞争中性的这种政治性运用是以隐蔽的方式进行的，因为这与美国公开宣扬的自由市场理念大相径庭。中国和其他新兴国家运用产业政策不过是对发达国家成功实现经济现代化的效仿，但一些欧美发达国家却排斥、敌视他国的国有企业，显然有双重标准之嫌。对此，德国学者李斯特用“抽梯子”的说法作了形象地说明：“任何国家，如果靠了保护关税与海运限制政策，在工业与海运事业上达到了这样的高度发展，因此在自由竞争下已经再没有别的国家能同它相抗，当这个时候，代它设想，最聪明的办法莫过于把它爬上高枝时所用的梯子扔掉，然后向别的国家苦口宣传自由贸易的好处”[14]。

西方国家之所以在这一问题上持双重标准，绝不是由于对历史的无知，而是因为以中国为代表的一些发展中国家通过产业政策和国有企业的发展日益强大，对西方发达国家的地位构成了挑战。特别是在近几次经济危机中，中国模式都展现了巨大优势。西方发达国家开始关注以国家主导产业政策为核心的发展模式，并将中国作为推行竞争中立性政策的重要对象。2010年，全球最大的政治风险咨询公司欧亚集团总裁布雷默出版了《自由市场的终结：政府与公司谁将获胜？》，宣称国家资本主义正在崛起，对自由市场制度造成了严重威胁。2011年，美国副国务卿霍马茨发表《竞争中立：确保全球竞争的合理基础》一文，认为中国的国家资本主义模式对美国竞争力和全球体系构成挑战。2012年，英国《经济学家》杂志刊登了《国家资本主义的兴起》的封面文章，批评以中国为代表的新兴市场国家破坏了全球公平贸易体系，呼吁警惕国家资本主义的崛起。美中经济与安全审议委员会发布的《中国国有企业和国家资本主义研究》报告指责中国的国有企业存在大量的政府税收优惠和低息贷款行为，以及在国家工程招标、政府采购等方面的优先等。美国还多次指责中国国有企业并非纯粹的商业实体，而是被政府控制用于实施产业计划、窃取外国技术、进行海外扩张等战略的行为体。

美国联手其他一些国家批评所谓国家资本主义模式，倡导竞争中性原则，是中西方在政治经济制度以及国家治理模式等方面分歧和冲突的表现。尽管竞争中性是全球化发展到今天必然衍生出来的制度规则，中国经济中也确实存在一些相关的问题，但美国借机限制中国模式的竞争力和影响力，争夺全球经贸规则主导权的意图亦隐含其中。

(三)竞争中性的偏狭性

在美国主导的相关国际规则的制定中，国有企业仅限于一个国家的中央政府或联邦政府投资或控制的企业，并未包括地方政府所管控的企业。然而，美国国有企业大多数恰恰属于地方州立的范畴。以国家层面上的国有企业为规范对象，可以保护美国各州设置的国有企业免受冲击。这鲜明地体现出了美国竞争中立主张的投机之处。由于这种偏狭的界定，在美国与其他一些国家的双边自由贸易协定(FTA)中，有关国有企业条款对各方的约束力是不对称的。与美国相比而言，一些亚洲国家如马来西亚、越南、新加坡以及中国的国有企业大量设置在国家层面上，因此受到该条款的冲击较强。这很容易让人感到有关竞争中性的国企界定并不公正，这种所谓的竞争中性恰恰有“非中性”之嫌。因此，谈判各方对国有企业条款的争议很大。各国纷纷建立了符合自身利益的各种例外规则，要求特定类型的企业不适用或仅适用部分竞争中性规则，比如公共利益例外、低层级国企例外和企业规模例外等。[15]

此外，基于所有制形式的平等对待只是公平竞争的一个方面，而不是公平竞争的全部。问题的关键在于政府对经济施与了何种干预，而不是所有制性质。从全球来看,国有企业并不是普遍存在的企业形态，而政府直接或间接干预造成的不公平竞争问题，却几乎是所有市场经济国家都面临的问题。对国有企业性质的过度强调，可能导致人们忽视对国际市场具有更普遍意义的政府干预问题。也正由于竞争中性的这种偏狭性，一些国家对这一规则的推行持消极态度。许多贸易和投资协定仅把竞争中性界定为促进经济效率的宏观目标和原则，没有明文规定如何对国有企业进行规范。虽然TPP协定引入了国有企业条款及相应标准，但仍然缺乏配套的争端解决机制。又加上2017年美国退出TPP，马来西亚、新加坡等国纷纷提出国有企业的豁免请求，竞争中性条款的影响力已大为削弱。

四、基本立场与应对

国际社会的竞争中性诉求具有积极和消极的两面性，而积极方面又是主要的。因此，应在总体上顺应这一国际市场竞争的趋势和要求，不断推进国内经济体制改革。同时，也要在国际范围内积极参与竞争中性规则的制定，使其内容在最大程度上符合本国人民的利益。

(一)竞争中性服从于整体公平竞争的要求

原有竞争中性规则的约束对象过于偏狭，应将其予以扩充才更具合理性。首先，竞争中性应针对一切政府控制、经营的企业的超市场优势。地方和中央层面国有企业的不同只是表现在所属政府的级别不同，其享有的优惠待遇等并无实质差别。因此，在国际投资和贸易中，国有企业所属政府级别的差别并不能成为豁免的正当理由。其次，设定竞争中性规则的初衷本是政府不得优待与自身利益一致的企业，把约束对象仅仅界定为国有企业并不恰当。中国接受并引入竞争中性规则，但可以要求各国政府不得优待与其自身利益一致的企业——包括特定私企、跨国公司等，而不仅仅是国有企业。实际上美国也承认：除了国有企业以外，任何由政府授予垄断权的企业，都需遵守竞争中立规则[16]，但其斗争矛头却过多地指向我国的国有企业。跨国公司大多在国际市场中处于垄断地位，它们与国有企业相比，除了形式上的所有权属性之外，其他方面并没有明显差异。而且，由于对跨国公司更加缺乏有效的监督管理，其对国际市场公平竞争造成的扭曲可能更为严重。因此，发达国家对国有企业的担忧同样适用于跨国公司。将国有企业概念替换为“与政府利益一致的企业”[17]，可以使竞争中性规则更为公平和对等，避免在相关国际贸易谈判中处于单方面受限制的被动状态。

还可以进一步提出：在国际竞争中，制度和规则应在不同国家之间保持实质性中立的问题。某一国际规则深入主权国家内部，追究其企业所有制形式与政府政策的关系，似乎超越了国际规则应有的界限。任何一个国家都有权根据本国经济发展的实际，采取国营或民营的不同经济组织形式。政府如何制定有关不同所有制企业的政策，也是一个国家主权范围内的事宜，应由本国人民根据本国实际决定，他国无权干涉。况且，从总体上看，所有制的不同形式以及竞争中性的履行程度对于国家之间的竞争并无根本影响。一个国家对本国国有企业予以政策性偏袒，确实可能使其在所从事行业的国际竞争中具有优势。但是从理论上讲，其他国家也同样可以这样做。既然每个国家都可以对本国的企业进行政策性资助，那么这种竞争就是机会平等的，并无不公平可言。特别是：如果一个国家的政策性力量用于资助某个行业或某个企业，那么，用于其他行业和领域的力量必然就会相应减少。因此，无论该国政府对于国内企业是否采取竞争中性立场，在国际市场中有所得的同时必定有所失，总体上对于其他国家并不会产生额外优势。

(二)竞争中性服从于生产力发展的要求

无论是市场的一般性公平竞争规则，还是更为具体的国有企业与私营企业之间的竞争规则，都需要更高层次的价值判断和利益权衡，而不能仅仅停留于形式化、碎片化的条文规定。竞争中性所追求的根本目标是生产力的发展。对于各种所有制主体，无论优惠还是负担，当竞争中性规则与经济社会发展目标相一致时，一视同仁的要求就是必要的。当竞争中性规则与经济社会发展目标不相一致时，完全同等的对待是不切实际的。比如：扶持弱势企业以遏制行业内的垄断；在经济下行时给予小微企业额外关照；内外资适用不同的负面清单；优先采购本国产品和残疾人生产的产品，等等。又如，由于东中西部地域发展的不平衡性，国家在政策层面存在着对不同地区不同企业的差别待遇。从表面上看，这违背了区域间的竞争中性，但从生产力发展的根本目标来看，这种对竞争中性的违背又有其历史必然性和重要战略意义。围绕发展生产力和国民经济的根本目标，竞争政策、财政政策、产业政策等可以同时存在。中国之所以能取得举世瞩目的经济成就，包括产业政策在内的宏观政策功不可没。当然，随着市场机制逐渐发育完备，就要更加依赖市场而非政府在资源配置中的决定作用，推动国家经济政策由产业政策为主转向以竞争政策为主。

总之，一个国家的政府是否实行及如何实行竞争中性，根本上取决于是否有利于生产力的发展和物质财富的增加，是否有利于人民生活水平的提高。如果对不同所有制企业进行不平等对待的结果违背了生产力标准，则政府必然会加以改变并引入竞争中性原则。反之，竞争中立则可能遭到冷遇和搁浅。在国际市场上，由于各国发展阶段和国情不同，发展中国家很难与发达国家实现真正意义上的公平竞争，形式上的竞争中性反而可能会阻碍落后国家的发展。因此，以企业所有制性质为指向的竞争中性更宜作为国内改革措施，而未必适合直接拿来作为国际规则。没有哪个国家内部的税率和利率是其他国家必须照搬的。在这里，是否有利于生产力发展才是决定包括竞争中性在内的经济政策的根本标准。

(三)推进混合所有制改革

当前，竞争中性已经成为国际社会普遍认同的公平竞争规则的重要内容。面对这种现实态势，理智的做法是在阐释中国立场和观点的同时，总体上接受竞争中性并与本国实际逐步结合，争取国际社会的理解与认同，为中国企业参与国际竞争创造良好条件。有的学者认为：“竞争中性已然或将要成为影响国有企业改革的显性化变量甚至关键变量”[18]。

实行竞争中性需要明确的前提是：竞争中性的适用范围是存在竞争的市场领域，而不是一切经济领域。对于既有的国有企业而言，首先必须实现分类管理，即划分为非竞争性国企和商业竞争性国企，并明确只有后者才适用竞争中性原则。[19]2015年中央通过《关于深化国有企业改革的指导意见》，已经对国有企业类型作出了划分。在国家战略性、公益性领域如供水、供电、供热、供气以及国防等行业，由特定企业垄断性经营更为合理。这部分企业实际上属于政府的公共部门而非严格的国有企业。公益和战略性国企不以追求利润为目标，可以接受国家财政补贴、享受税收优惠、监管豁免。将公益和战略性企业排除在竞争领域之外，可以在很大程度上减少竞争中性规则的冲击。这一做法在世界各国普遍存在。

商业类国企主要指主业可实行充分竞争的营利性行业和领域的国有企业。除极少数公益和战略垄断性企业外,其他行业和领域大都可以完全放开竞争。在这些领域，作为政府管理机构的国资委从“管人、管事、管资产、管企业”转向管资本，即不再具体管辖一个个国有企业，而主要是组建并管理国有资本运营公司，通过资本市场实现国有资本的合理流动和优化配置，实现国有资产的保值增值。混改的目标，就是完善治理、强化激励、突出主业、提高效率[20]。国有资本运营公司作为企业股东发挥决策权而不以企业管理为目标，也不要求控股地位。国家投资的企业拥有独立的法人财产权，依法自主经营、自负盈亏，它们与国有资本运营公司之间是企业法人与出资人的关系，不存在行政隶属关系。国有资本在企业中的占股比例根据其对企业经营状况的判断不断变化，或增加或减少甚至退出，因而也就很少有固定的、纯粹的民企和国企，二元产权结构由静态变为动态。在这种混合所有制的经济形态中，以国企为指向的竞争中性条款的压力将会大为缓解。