PPP项目财税优惠政策体系构建探析

孙红英 李鹏飞 中车环境科技有限公司

引言

PPP项目是指政府通过与社会民间资本合作，公共开发建设某一具体的区域公共服务基础设施或公共服务产品，通过资本合作让渡一部分政府责任给社会资本合作主体，减轻政府公共基础建设财政资金压力，通过财税政策控制社会资本的投资风险，共同推动社会资本与政府、公众三者之间的利益平衡、合作共赢。PPP模式下社会资本方承担资金风险和项目管理责任，政府方承担项目运作监管和政策支持，在国家政府政策支持和倡导下，PPP项目逐步从不完善的运行机制走向规范的标准化运作流程，整顿过去PPP项目的管理乱象和遗留问题。

一、PPP项目财税优惠政策体系构建的背景与意义

（一）政策背景

PPP模式在我国各行业中的公共基础设施项目开发建设中均有涉及，相较国外PPP模式的成熟应用，我国在PPP模式推广实施过程中仍需要针对已知的风险和问题加以完善相关法律法规，规范PPP项目的运行机制和财税政策体系在项目实施各阶段过程中得到有效落实。PPP模式帮助政府减轻财政资金压力并将资金风险转移至社会资本方，作为公共基础设施建设项目，PPP项目具有周期长、工艺复杂的特点，受不确定性因素影响较多，项目本身具有高风险性，极易出现资金风险，政府在引进社会资本来承担相应经济责任时有必要适度给予政策上的引导和支持。

（二）构建意义

构建健全的PPP项目的财税优惠政策体系有利于政府、社会资本以及第三方金融机构能够客观清晰地评估出PPP项目投资回报率，从而使社会资本方能够有效评估PPP项目整体资金风险等级和规模，充分考虑项目实施的政策环境、市场环境等因素来制定项目合作方案，政府能够合理引导社会资源的优化配置，有利于PPP项目开发建设及投入运营阶段的整体稳定性，对社会资本与政府在公共服务领域的合作模式深化创新起到推动作用。

二、PPP项目财税优惠政策体系构建的措施

我国在PPP模式财税政策制定和落实上仍处于探索起步阶段，当前，如何构建完善的PPP模式财税优惠政策体系来指导后续新PPP项目落地实施是现阶段需要重点关注和解决的问题。本文就PPP项目模式各阶段活动内容及财税政策制度依据进行梳理，探讨各阶段财税优惠政策体系构建的具体举措。

（一）财税优惠政策体系构建框架

1.制定基于项目主体的财税激励制度

PPP项目可参考借鉴的税收法律条文相对非系统化、统一化，主要以各类税收规范性文件形式加以公布，相较《公司法》《企业所得税法》等法律分量不够，在法律条文存在相互冲突时难以发挥扶持和支撑的激励作用，缺少统一的财税政策参考标准。同时，现行的税法条文当中针对PPP模式下的税收管理办法和制度相对较少。为此，我国针对PPP项目的财税优惠政策采取具有特殊性、区域性的激励政策方式来解决实际问题，稳定社会资本在PPP模式中的良性运作和健康发展。

2.逐步落实政府分税制

当前，我国处于营改增税制改革实施阶段，地方政府税源收入受到结构性限制，对于支持区域PPP项目的有效落地存在财力资源上的影响，要确保PPP项目能够顺利推进需要权衡好政府之间的税收方式，合理化地方政府的非税收入结构，以此鼓励地方政府积极引进和利用好社会资本力量，夯实地方公共服务基础设施建设。

（二）财税优惠政策体系构建措施

1.加大财税政策力度

PPP项目从组建到运营整体周期较长，期间涉税种类及税收要求不尽相同，针对不同阶段的财税政策可以有侧重的加以考量。在项目前期筹备组建阶段，为吸引社会资本参与到PPP项目当中，可以在社会资本方的持股比例、分红比例、纳税留存等方面进行约定，根据项目主体公司性质制定企业所得税、个人所得税等方面的税款减免激励政策。当项目进入到建设期阶段，由于PPP项目资金投入规模较大，其涉及的增值税税额也相对较高，为此，制定有针对性的财税优惠政策，减免阶段性公司增值税额以提高社会资本的投资稳定性、积极性。

2.拓展财税激励方式

项目不同阶段可以制定针对当前阶段的临时性税收政策，在该阶段结束前采取的临时性财税优惠政策。例如，PPP项目运行初期整体风险等级较高、风险类别复杂，政府可采取临时性或一次性的税收减免优惠政策来强化项目投入期的合作稳定性，降低风险因素对项目的干扰。针对特殊行业的PPP项目可以建立特殊性的财税优惠政策，适当延长项目亏损期的激励政策，待项目整体达到预期绩效且实现稳定收益时再适时恢复运营期的财税政策，为项目公司主体提供较长的缓冲期。

3.完善财税激励制度

政府可以适当考虑拓宽PPP项目财税激励范围并制定完善的财税激励制度，对公共服务行业类别进行减免税额的区间划分，形成PPP行业项目财税优惠政策体系的参考借鉴，拓展土地使用税、房产税、企业所得税等税种的激励政策，并且适度扩大公共服务行业的覆盖范围，为教育、环保、医疗、康养、垃圾处理等服务行业提供适当的财税优惠政策，逐步建立并完善公共服务领域标准化、规范化的财税激励制度指引。

三、PPP项目财税优惠政策体系构建的效果

（一）项目政策出台

近几年政府对PPP项目模式运行机制、政策指南等具体内容发布了规范性文件，以指导PPP项目整体运行机制的规范，从项目设计、项目筹备、项目组建、项目执行、项目交付等环节的实施路径进行约束，为地方政府落地PPP项目财税优惠政策提供具体的参考依据。同时就PPP项目运作模式、操作规范也进一步给出管理意见，强化政府针对PPP项目的政策引导力度。

（二）管理办法落实

在国家大力倡导PPP项目模式的推广应用的同时，各地在选择和识别PPP项目时要重视项目资金风险的整体评估，需经过翔实充分的项目可行性论证后开展项目筹备组建工作。在项目周期、项目操作流程等方面国家又相继出台具体的管理办法以强化PPP模式的实践标准，从激励政策制度、管理办法落实等角度对PPP项目具体操作运行形成标准化管理，不断规范PPP项目在公共服务领域中的深入推进与资本合作模式优化。

（三）项目数量及质量良性发展

在政策制度和管理办法的双重保障下，PPP项目数量及质量都得到提升和发展，PPP项目信息管理平台已实现成熟运行，项目管理标准及项目评估论证标准得到巩固和完善，PPP项目模式在市政、交通、环保等领域的运用已初显成效，项目投资总额逐年攀升。针对具体行业的PPP项目政府已初步形成相对规范的财税优惠政策和优惠方式，实现政府方与社会资本方相互认同且合理的政策体系框架。

四、PPP项目财税优惠政策体系构建的未来发展的建议

（一）健全完善的财税优惠政策体系

根据PPP项目实践经验政府可建立健全的财税优惠政策体系，整合针对PPP项目实施的具体财税优惠政策和管理办法，形成系统化、体系化的政策指引体系以规范PPP项目财税政策问题的处理解决。当前，我国PPP项目财税优惠政策的覆盖范围、激励方式还相对单一固化，在财税优惠方式上还需进一步改革创新，激发社会资本活力，这种政策环境对于PPP模式延展性、适用性造成了一定的限制，对于地方开发区域经济基础设施建设、完善公共服务基础还有可提升的空间。

（二）进一步提高财税政策优惠力度

1.拓宽政策覆盖范围

当前，我国PPP项目财税优惠政策在行业范围、具体优惠税种上仍有一定的约束范围，这对于一些新兴的公共服务领域PPP项目财税政策争取上仍缺少相关法律法规制度的保障。同时，政府针对特殊性公共服务领域可以适当延长政策周期以缓解社会资本的运行资金压力，一些行业的PPP项目投资回报周期较长且存在着较高的不确定性，政府可以适当延长项目主体的优惠政策期限。

2.完善临时性政策应用

正如上文所提到的具有特殊性的PPP项目或项目所处的特殊阶段，项目主体存在阶段性收益与纳税成本不平衡的情况，政府可以给予适当的临时性减免政策，以减少社会资本投资PPP项目的顾虑。一些公益性质强的公共服务项目采取PPP模式引入社会资本方，其投资回报率较低的情况下政府可以适当让渡运营红利或分红比例或采取项目补助的方式对项目给予政策扶持，实现项目整体运行周期平稳过渡。

（三）进一步完善针对PPP项目财税机制

PPP项目受其周期长、资金规模大等模式特征影响，实务中仍存在增值税进项税额不能得到及时抵扣的情形。这种因PPP模式自身特性无法充分发挥财税优惠政策效果的问题推动政府进一步完善财税机制改革，减少地方政府在财力投入或政策减免上的力度不足，理顺以增值税为主的税制链条并在PPP模式中的顺利开展。

结语

PPP模式作为社会公共服务建设的创新开发模式为地方经济发展和公共服务建设提供资本合力运作的优势和机会，加快地方基础性公共服务的转型升级。财税优惠政策体系作为PPP项目运行管理的重要依托需要在未来的PPP模式优化中发挥积极的引领作用，在发展中不断完善PPP模式在公共服务领域中的健康发展和价值贡献。