湿地城市建设管理单位财政项目绩效评价体系构建

张玉芳 东营市湿地城市建设推进中心

引言

近年来，我国城镇化进程发展急剧，但随着人口大量迁徙到大城市地区，使得城市湿地面积逐渐被各色理由分割占据，城镇土地硬化面积只增不减，造成严重的内陆水循环阻塞问题，而内陆水循环阻塞仅是一个表象，更深层次的隐患还在于日后城市的内涝灾害会频繁发生，就此问题如何破局是市政管理和规划部亟须解决的关键要义。部分学者和专业人士呼吁加快海绵城市的建设步伐，是一项破局应对之举。而海绵城市构建中，湿地生态系统再被重提，其既是城市规划中的必需构成，又是推动地区间社会、生态、经济持续发展的一枚助燃剂，因此，湿地城市管理单位需予以高度重视，在做好湿地建设的同时完善项目财政资金绩效评价管理，才能保障财政资金的投出效率与使用效益的双向提升。

一、湿地城市建设概述

湿地建设，无论是在城市，还是在农村，其生态建设优势地位一直都处于无人匹敌的领先水平。开展湿地工程建设是一项历史性创举，更将直接促进社会经济生态间的融合进步与创新。但就目前现状而言，湿地工程建设仍有较大进步空间，机遇与挑战共存并举。近年来，湿地城市资源屡遭严重破坏，虽已受到相关部门严厉制止，但湿地城市新建和恢复谈何容易，这不是短时促成之事，而需要长时间的累积才能实现恢复现状的主旨要义。另外，随着时代进步和人们观念日益变化，愈加发现城市对湿地的需求更为精进，并同时知晓湿地城市建设工程与社会经济发展间的相互关系，故重视程度和恢复呼声愈演愈烈，而湿地城市建设也将成为现代化城市建设进程中的主要标识。

二、绩效评价体系构建的相关概述

（一）综合概述

20世纪60年代，美、英、德等西方发达国家就开始了有关环境层面相关绩效的研究和评价工作。经多年发展，包括环境绩效及财务绩效的全面综合评价体系已发展成一个系统化的评价流程，进而实现一个周期性的评审和改进，也就是人们常说的著名“管理循环”，即PDCA模型。该方法通过定期评审，能够及时地发现企业运行管理中的各项薄弱环节，以针对性地寻找改善机遇，制定改善计划，进而实施落地程序后再进行评价审理，最终通过闭环发展过程，实现企业管理与财务绩效的不断升级。

（二）绩效指标

在绩效评价体系中，选定指标的维度多种多样。以效率指标为例，“效率”，顾名思义，专指投入量与有效成果的比率。在湿地城市建设管理单位中，财政支出是助力地方积极开展湿地城市生态、经济和社会各方职能的关键手段和资金保障，而绩效本身就是效率、效益、效果的综合统称，既囊括行为过程又包括结果导向，因此，构建绩效评价体系，衡量财政支出的使用效率，是对该项湿地城市建设管理单位运作活动的综合评定，也是对资源合理、有序配置的社会估值。

当然，除了财政支出等财务指标的绩效评定外，湿地城市建设也着重环境绩效评价、环境责任报告、企业社会责任等信息的披露。通过环境方针和环保政策的广泛宣贯，向社会大众呈现湿地建设取得的丰硕成果，既是对自然环境的贡献，也是人类谋求生态共存的初衷。同时，以绩效评价促进湿地城市建设管理单位关注效率、关注经济并关注生态效能，以助力湿地城市建设管理单位经济、社会责任的全面落实和职能体现。而无论研究何种绩效考评指标，其根本都会和经济绩效形成紧密联系，从社会长远发展视角出发，综合提高财政投入与产出效能比，可降低更多环保成本，营造更好营商环境，为区域内的经济增长助力。所以，以湿地城市建设管理单位开展的环境行为为出发点，以其经济结果绩效指标进行评定，将是一项积聚社会经济创造价值的有效作业管理。

三、湿地城市建设管理财政绩效评价不足原因与着力点分析

（一）湿地城市建设管理工作财政绩效评价不足的主要原因

1.受项目执行意识薄弱束缚

受传统观念束缚，截至目前，仍有很多人仅重视城市扩大化建设的大力投资，而忽视湿地维度的建设投入与管理，这样盲目操作的结果不仅会造成资金投入的不经济，还会造成水土流失，旱涝灾害等问题。而短时间将湿地作为一种产业或一项经济，忽略项目管理制度制定、建成后管护措施的持续跟进，更将影响湿地建设中的生态、经济、社会等均衡发展问题。因此，机构组织分工、招投标与监理制的建设程序的不完备，将直接加剧现阶段环境恶化和财政投入不经济问题。加之某些直属部门对现阶段的湿地城市建设资金投入缺少详细了解，在建设恢复期，缺乏详细计划，缺失前期准备，从而亦导致施工质量降低，施工进度受阻，工程差强人意。而要想彻底改进现有问题，就必须从根本着手，做好相关部门的资金分配观念建设和项目执行管理意识宣导，才能真正实现湿地城市建设财政支撑的持续发力。

2.受财政资金投入不足影响

湿地城市建设工程的开展是一项长期且繁杂的任务。在具体恢复与施工进程中，实地工作者需要完成的任务层层叠叠，非常之多，而为了保证每项递进式任务的高效完成，不言而喻的就是需要投入大量的成本以作为工作开展的资金支持。可后疫情时期，财政支出的重点性投入仍侧重于城市基础设施建设，主要涵盖能源、供电、排水、交通、邮电等各个方面，除此之外，财政支出只有在相对充裕的环境下，才会做其他项目的投入支出，故某些政府部门在湿地城市建设中投入资金不足，直接制约湿地城市建设的恢复与发展。

3.受绩效评价指标不完备制约

在现阶段湿地城市建设发展形势下，生态工程的恢复与建设仍缺乏全面详尽的补偿机制，同时缺少社会大众和单位内部高效的监督与管理。换言之，对管理单位的绩效考评有待升级，而这些都是直接制约湿地城市建设的发展关键主因。绩效评价指标作为湿地城市建设财政支出绩效评价的考核工具，需兼具科学、合理与实际操作性，但在产出、成本、社会、生态、可持续影响等指标中，部分指标难以量化，这令评价主体容易主观臆断，缺少信息收集过程，忽视绩效变化成因而诱发财政资金导向大有偏离。故评价主体在进行绩效评价时，忽略关键考核指标，相关性、时效性、精细化程度亦不足，权重分配也不尽合理，因此，在设置绩效评价指标前，没有进行科学、专项、独立的选取，会对绩效的判定起到很大制约。

（二）湿地城市建设管理工作开展的优化着力点分析

湿地城市建设管理工作的开展，从实质上讲，根本应从财政投入效益方面优先考虑，进而在人们物质生活水平持续提升的同时实现精神文化需求提升的优化创举。从事件属性来看，湿地恢复与湿地城市建设比较偏向公益事业，对短期经济效能推进效果不十分明显，但湿地保护和恢复是源于前期过度开发，过分公园化，同时，湿地保护与恢复是湿地城市建设的基础定位，所以，有序、有重点的维护和建设，是湿地城市建设管理单位开展工作的立足根基。

1.树立正确的认知观念

尊重湿地自然属性，开展保护优于绩效评定的思想宣贯。同时，随着人类对生态环境、经济发展和环保工作开展的相关认知加深，建立湿地城市建设项目的建设和维护的思想，并刮起全社会范围内的宣传热潮，促使财政项目绩效评价的社会应用与持续发展。并在湿地城市建设单位的工程开展中，深刻解读国家政策、生态发展及人类根本诉求的基础上，全面完备湿地恢复和建设方案，根据精准位置有的放矢地策划出科学且高效的施工方案，才能实现绩效评级中的全面效益。

2.寻求丰盈的资金投入

为了完善湿地城市建设的新时期发展，根本保障就是必须要持续性加大相关资金的有效投入，将湿地恢复与城市建设投资归到财政专项预算之中，并且最大限度主动发动社会大众的力量，适当开展资金募集，如创建相关基金会可以确保资金的来源充沛。最后，还可以发挥城市联动协作和行业联动发展，以获取其他单位或其他城市的宝贵意见抑或是相关资金的协作帮助，并学习城市中湿地维护、湿地建设的先进典型，注重极尽可能使投入资金发挥最大效率，实现资金社会效能和湿地城市建设的双向发展。

3.完备补偿及奖励机制

单靠湿地城市建设管理单位的单向投入将使得项目的开展较为势单力薄，而补偿机制和奖励机制的完备将有助于湿地城市项目更好地建设与推进。在补偿及奖励机制创建时，可择优选取多种补偿渠道和保障制度，力争在政府主导的基础上，实现省、市、县等多级地方性补偿机制，让更多受益者公正享受并具有资金支配权利。以资金的定时定向发放为执行方案，确保全社会、高密度地关注湿地工程建设，并主动投入其中，从环保小事做起，做好每个公民的生态贡献，将会使国家的生态环境直接受益，进而反作用于经济建设，拉动环境与经济效益协同发展，进而以效率为先，实现社会范围内对湿地城市建设管理单位的绩效监督与考核。

四、湿地城市建设管理单位财政支出绩效评价体系构建

兼顾战略与战术、长期与短期、财务和非财务、滞后和前置、外部与内部等绩效考核，可形成一个完整的指标体系，从而通过总体目标层层分解，助力各项目标顺利施行。现阶段，政府部门也尽最大可能试图实现对湿地城市建设项目资金投入的几何式增长，但随之而来，资金使用用途、效率等也成为公众关注的热点话题。

（一）以法律法规制度建设为指引

为提高湿地城市建设财政资金使用效率，改善城市维度下公共服务的建设质量，相关管理单位要切实打破传统思想牢笼，转变思想观念，牢固树立全员绩效评价意识，自上而下落实绩效评价工作。并在相关法律法规制度建设的专项领域，深耕专研，以强有力的法定规制约束工作人员，使每位员工都深刻意识财政支出绩效评价的重要意义。并通过培训学习方式，培养绩效管理意识，结合奖惩制度制定，树立绩效评价的独立性与权威性，督促工作人员自觉开展绩效评定工作，做到花钱必问效，无效必问责的效率优先原则，以此助力绩效评价工作的落实贯彻。

（二）以绩效评价组织机构为核心

为保证绩效评价结果的效率性跟进与落实，需引入独立机构进行日常测评。这里的独立机构可以是单位内部的组织绩效评价小组，也可借助三方评价机构或开展社会群众评价监督等方式加强外部监督。同时，始终坚持在绩效评价组织中保持评价人员独立与专业性，使其不受相关利益影响，从而避免利益冲突。在实际操作中，可采用轮岗制的工作机制和定期培训学习的专业化管理，结合财政投入支出结构合理性、支出效率性等内容展开自评工作，找出差异，追究原因，进而实现双向促进。另外，针对效率指标的绩效评价考核，可借助相关部门大力开通举报渠道，提高群众参与程度，以共同监督资金支出的社会效益。

（三）以完善建立相关评价指标为起点

评价指标是衡量湿地城市建设管理单位绩效评价考核的有力工具，指标制定得是否得当将直接关系绩效评价的结果导向，因此，多维度、多视角地完善以效率为前提的相关绩效评价指标，对提高管理单位经济、生态、社会效益具有重要意义。在指标选取时，可采用平衡积分卡的思路将财务与非财务指标进行多元化选取，并结合定性与定量相结合方式，将可量化的指标全部量化。同时，充分考虑绩效目标特殊性与差异，重视战略目标导向，并根据各单位长短期绩效目标对指标进行附权重管理。另外，对绩效指标的制定，要遵循客观环境变化，对评价方法、指标等进行及时优化修订，如有必要，考核单位亦可根据实情将指标进行多级细化分解，最终实现绩效评价的指标制定。

（四）以强化绩效评价结果的应用为目的

绩效评价的流程化管理最终仍需达到其评价结果可应用的目的，如果评价结果应用不充分，将对优化单位资金结构等无益。因此，部门间的绩效评价要与前期预算挂钩，通过结果决定型预算机制的应用构建，优先保障使用效率，对低效无效湿地改善做好原因剖析与前景预测，大力削减问题支出，并通过不同地域间的湿地恢复与建设投入的差异分析和整改、补救，为日后每项湿地建设起到借鉴意义。同时，对于各部门负责的具体区域，亦可通过竞争机制的建立，形成内部奖惩氛围，同时将效率指标与职务晋升挂钩，提高资金使用效率，构建一个环境、经济、社会协调发展的城市愿景。

结语

湿地城市建设管理工作的开展势在必行。但由于在项目配套资金分配中，存在项目管理意识薄弱、财政资金投入不足、绩效指标制定不完备等因素，相关管理部门需逐一加强核心着力点分析。树立正确认知观念、寻求丰盈资金投入、完备补偿奖励机制，同时以法律法规制度为指引，以绩效评价为核心，以完善指标为起点，以强化应用为目的，兼顾科学合理、规范有序，又要着重使用规范，不虚列、不截留、不挤占，从而在分工明确的湿地城市建设中，关注资金效率的同时，关注生态和社会效益，为社会大众展现一个资金良性用度、社会环境美化的综合发展前景。