适应预算改革目标 加强预算绩效管理

裘方岚 浙江省计量科学研究院

引言

在中央财政政策的推动下，各地政府以预算改革目标为参考，不断探索管理改革方案，拓展绩效管理范围与层次，奠定预算绩效管理厚实基础并推动其纵深发展。不过，当下的预算绩效管理并不完善，执行随意、编制不合理、决策不透明等问题比比皆是，导致政府财政预算问题不断。对此，本文通过对相关问题的探索与研究，希望能为构建层级分明、内容明确的预算绩效管理机制提供保障，为适应预算改革目标，提高改革效率增添助力。

一、预算绩效管理的概念及模式

（一）预算绩效管理的概念

预算绩效管理，顾名思义，政府部门以支出结果为导向，通过对活动的有效管理来实现对资金预算的产出与结果衡量，确保其资金的使用能达到预期理想目标。这种管理模式以帮助管理者实现预算绩效目标为宗旨，以资源优化配置为手段，通过先进管理理念来完善预算制度，并将预算绩效目标有效渗透到预算执行当中，确保预算管理的实效性。预算绩效管理的最终目的是帮助政府提高服务水平和效率，使其实现政务公开透明化，促进政府单位稳健、持续发展。

（二）预算绩效管理的模式

1.单式预算模式

单式预算模式不关注政府财务的收支性质，只简单地将预算年度的所有收支都统一汇总到数据当中，进行整理汇报。其操作固然简单，但也无法对财政资源进行有效合理配置。

2.复式预算模式

复式预算模式要比前一种略显复杂，它以多个表格为基础，能够综合反映政府财政收支计划，是政府管理者、决策者了解预算资金动向、收支结构以及资金性质的重要途径。该模式的最大缺点在于缺乏足够完整性，难以为政府部门提供更高效的平衡能力。

3.分项排列模式

分项排列模式也是政府预算绩效管理中不可缺少的一种模式，该模式内容详细且罗列清楚，能让管理者一目了然地了解到每一项的支出动向、名称以及性质。不过，此模式在资金规模庞大的情况下管控力度有限，无法实现有效管理。

4.零基预算模式

零基预算模式主要参考的是预测收支项目，不对历史数据进行参考，故而能提升财政资金配置的合理性。但该模式的工作量大，资金配置以及评级等方面存在一定的缺陷性。

二、适应预算改革目标，加强预算绩效管理的意义

（一）有利于解决财政收入锐减困境

受疫情影响，全国各地财政收入与支出都发生巨大变化，特别是疫情叠加带来的持续影响更是造成很多省市公共预算收入呈现负增长趋势。对此，政府部门通过强化预算绩效管理不仅能有效解决政府财政收入降低等不利局面，更能优化支出结构，提高财政资金利用率，为地方经济发展提供有效助力。与此同时，强化预算绩效管理还促使政府必须要重视绩效评价，根据支出项目绩效目标来完成预算分配，这样不仅能实现公共产品供给的最优化，还能强化政府财政资金使用监管，为经济复苏提供有力保障。

（二）有利于确定重点扶持、优先级顺序发展项目

如今，除了“互联网+”行业发展势头迅猛之外，其他行业都或多或少出现一些问题，这些问题导致中小企业在发展中捉襟见肘，难以有效维持其持续运行。因而，政府对资金流向区分对待，既是应对市场发展困境的有效策略，也是解决突出矛盾，增强市场竞争力的有效手段。政府通过对预算目标绩效进行考核论证，以此为参考引入优先级评价依据，为财政支出决策提供参考。以教育领域为例，疫情前，教育主要以线下为主，疫情后，线上资源匮乏、相应设备分配不合理等问题不断涌现。每个学校都希望得到政府的扶持，争取更多的教育资源，但在财政资金有限的情况下，政府想要更好地解决这一矛盾点，必须要以绩效信息为参考，综合考虑公共效益产出与各领域需求。这样才能确保分配的公平公正性，才能确保每一个学校都能得到扶持与帮助，师生都能享受到最好的教育资源。

（三）有利于推动产业补足短板，为扶持“新贵”提供参考

企业发展是国家经济复苏的重要体现，企业发展得越好，国家财政收入越多。但在当前，受多方面因素的影响，我国企业发展方向与策略也发生极大的转变，特别是在新模式、新技术领域，各企业都有突出表现与发展，而政府作为后盾必须要加大资金扶持力度。这样才能让企业“新贵”在市场经济中大展身手，才能真正促进经济复苏，为国家GDP正增长奠定牢固基础。例如，众所周知的人工智能、云计算、区块链、远程教育与医疗等，这些新兴领域形成的大数据网络不仅有效推进了产业升级，也为新兴产业发展创造了契机，更为数字经济发展带来新优势，是政府财政部门资金预算支持的重点领域之一。

三、现阶段单位预算绩效管理中存在的问题

（一）对预算绩效管理认知片面，意识淡薄

当前，重分配轻管理、重使用轻绩效的现象依然存在，很多政府部门对预算绩效管理的重要性意识不到位，导致其在落实过程中浅尝辄止，造成各部门无法真正实现合理分配资金以及创新调整绩效管理。不仅如此，单位领导过于强调自身领导与管理地位，对职工的价值视而不见，导致管理缺乏人性化；而职工因被过分管控导致其过度排斥预算管理模式，最终导致工作落实不到位。另外，预算管理机构间缺乏统一标准与规范化管理政策，在实际操作中随性而为，应付多于管理，甚至将绩效管理视为额外工作，因而工作中被动应付成分较多。

（二）内控体系不健全，绩效评价不完善

现阶段，政府部门虽然已经形成较为完善的内控体系，也取得不错的成效，但并未对其进行有效细化，因而存在一定的漏洞。这一漏洞导致预算绩效管理工作根基不稳，甚至失去有效开展的动力，导致其管理控制缺失目标，制定力度远远不足。另外，因内控体系的不健全，即使工作人员操作不规范也很难在第一时间发现并得到解决，预算绩效管理工作的正常开展自然就受到不利影响。不仅如此，缺乏完善的绩效评价也是当前管理中的一大难题，特别是评价环节的缺失更是导致员工失去监督和约束力，最终导致其工作态度不端正、工作效率和质量不佳，政府部门综合发展受到阻碍。

（三）预算编制不合理，风险控制不到位

预算编制是预算绩效管理的基础，其水平高低直接决定了政府财政部门发展效果，对市场经济发展也影响巨大。因此，强化预算绩效管理必须要加强对预算编制的管理和优化。而当前的预算编制管理并不合理，不仅内容繁杂且涉及部门较多，容易出现失误，再加上部分编制人员缺乏专业能力和相应的责任意识，导致预算编制风险进一步加大，严重影响内部控制管理与发展，对政府财政部门正常运行会产生极大的制约性。除了预算编制之外，风险控制也是一大重点、难点。当前，政府财政部门想要更好地控制经济活动，促进经济发展，完成对预算绩效目标的适应，就必须及时构建和调整风险评估机制，这样才能降低风险与经济损失，才能推动政府与市场经济的良性发展。不过，当前的预算绩效管理工作并未及时制定风险统筹，在风险控制方面也略显被动，自然就导致预算管理不合理，风险控制不到位。

四、适应预算改革目标，加强预算绩效管理的有效策略

（一）以适应预算改革目标为方向，整合预算编制流程

作为预算绩效管理的重要基础，预算编制的细化与目标确定极其重要，其不仅决定了预算绩效管理的最终效果，也对政府部门的发展影响极大。对此，政府部门必须全面优化、整合预算编制，以合理、科学手段来调整预算编制，使其能满足预算绩效管理发展的需求，为完成预算改革奠定良好基础。不仅如此，相关负责人员还要以“精打细算”“提质增效”为目标，不断深化预算管理体制改革，全面落实绩效导向的预算分配与管理模式，以此来助力财政回暖、推动社会稳健发展。在落实过程中，单位还要细化责任与工作内容，以责找人、以责定人，以此来确保相应工作人员能将工作落实到位，避免出现敷衍、阳奉阴违等现象。例如，某行政事业单位可以参考预算改革目标，即“标准科学、约束有力、全面绩效、规范透明”，以此来解决“钱从哪里来、到哪里去、如何去”问题。同时，该单位可以以零基预算理念为指引，结合历年编制预算方案与实际需求，按照“量入为出，量力而行、统筹协调”的原则创新编制方法，科学确定全新的预算绩效管理目标，以此来确保工作的良性运行与发展。

（二）增强职工对预算绩效管理的重视度，优化绩效管理制度体系

强化职工对预算绩效管理的重视度，更新其理念，是确保预算绩效管理良性发展的重要基础。管理者从根本上意识到预算绩效管理的重要性并将其付诸行动，以身作则，影响其他职工，端正职工对预算绩效管理的重视度，确保其在合法合规发展的同时提高其效益和效果。政府部门还可以通过内部培训、线上线下学习、知识竞赛等方式来强化全员管理意识，减少阻力因素，确保绩效编制的规范性和有效性。另外，政府部门可以将绩效目标、监控、评价以及效果应用等过程融入预算绩效管理的各个环节，有机实现其统一与发展，力求实现目标量化、合理可行的效果，为提升预算绩效管理质量奠定可靠基础。此外，政府部门还可以从全员参与角度不断提高职工对预算绩效管理的认知和重视，通过完善工作衔接、细化工作流程、明确分配定额等来制定相关标准；通过内部组织结构调整、优化信息沟通机制等来确保各部门的协同发展，为各部门执行预算计划提供可靠保障。例如，某行政事业单位可以通过微博、抖音短视频、微信公众号等来宣传预算绩效管理的重要性，并在潜移默化中影响职工的思想和意识，使其在不知不觉中强化对预算绩效管理的重视度，提高配合度，最终为工作有序进行奠定根基。

（三）完善绩效评价机制，构建有效风险控制体系

绩效评价机制在预算绩效管理工作的开展中有至关重要的作用，其不仅能推动工作的进一步完善，更能弥补漏洞，发挥其真正价值。政府部门在完善绩效评价机制过程中首先要注意其独立性，要确保其与预算绩效管理分隔开来，不能混为一谈。其次，政府部门要明确绩效评价机制的科学性，将其落到实处，对其进行科学监督与管理，以发现问题、解决问题来开展工作，完成相应目标。在风险控制方面，政府部门也要提高警惕，尽快树立风险管理意识，构建相应机制，强化风险识别、管控与处理，降低风险与损失，提高预算绩效管理的实效性。例如，某行政事业单位在实行预算绩效管理的过程中发现其中的风险因素，该单位之前对内部信息管理系统进行了强化，因而单位领导人员能在第一时间了解到问题并全面掌握实际情况。单位领导在数据信息系统的辅助下制定合理的应对措施，不仅降低风险且为单位预算绩效有序发展保驾护航，确保预算资金利用的合理性。不仅如此，政府部门还可以根据2020年预算项目库的更新数据来强化项目前、中、后三个阶段的规范管理，并根据轻重缓急来合理安排，及时修改补充，实现预算项目滚动有效管理。同时，在预算编制阶段以推动其精细化管理为主，在执行阶段，以实时监督为主，在终止阶段以完善绩效评价为主，以此来实现项目全周期管理，打造完善、可控的绩效管理体系。

（四）直面新兴技术挑战，培养复合型人才

预算绩效管理改革首先面对的就是新技术的挑战，特别是大数据、人工智能等新兴技术的更新换代更是为其带来思想和技术上的革新与发展。政府部门在强化预算绩效管理之时必须脱离小数据思维，以新兴技术来强化预算平台的实用性和互通性，为强化预算绩效管理提供技术支持。另外，政府部门还可以引进先进信息化管理系统，通过内部优化调整来促进各部门之间的信息共享与协同发展，保证职工工作效率与质量。例如，“预算云”系统，该系统已在2020年得到全面升级与完善，不仅编制效率高，且夯实预算管理基础，对预算明细类目、支出范围以及预算标准等都有规范化设置，大大提升了预算编制的科学合理性，是新时代政府部门发展预算绩效管理的有效助力。不仅如此，政府部门在合理利用信息化管理系统与技术的同时，还要进一步强化对复合型人才的培养与储备，大力引进并储备优秀人才，激活单位内部活力，促进新老职工积极上进，为预算绩效管理工作的有序开展提供人才保障。期间，单位还可以通过多种渠道来为职工提供学习、培训平台，不断提高职工的综合素质和意识，打造一支优秀、全面的复合型人才队伍。

（五）构建绩效问责落实制，完善预算绩效管理激励机制

为避免或减少“负激励”现象出现，政府部门要积极构建合理激励约束机制，以细化预算绩效评价指标、明确奖励机制层级来确保激励机制的实效性。同时，还要确保绩效问责制度落实到位，这样才能对各部门形成有效威慑，才能确保预算绩效管理的有效运转。对于不同的项目，相关负责人要明确分工与职责，要详细规划、避免朝令夕改，以此来规避遇事相互推诿现象发生。对于不合理项目，财政部门也要出台更加具体、更具可行性的解决方案；对预算绩效不理想的单位或个人则要公开追责处分，以达到以儆效尤的效果。为进一步深化预算绩效管理改革，强化其管理效果，政府部门还必须加强信息化管理进度，努力构建实时监控、动态监测的在线监督系统，还要构建全面数据库，以此来设置个性化指标，确保监管与评价效果。

结语

预算绩效管理是影响政府部门财政资金利用率、公共效益产出的重要因素，相关部门必须要全面综合考虑，以更科学、更全面的绩效考核来为单位预算绩效管理正常运行提供保障。同时，在强化过程中要树立以结果为导向的预算分配模式，通过深化预算绩效管理改革来完成更深层次的创新与融合，最终为全面预算绩效管理的实施夯实基础。