地方政府债务形成及化解模式探讨分析

尚秋丽

（中共河南省直机关党校，郑州 450000）

1 地方政府债务现状

地方政府债务是指地方政府作为债务人，为满足地方建设发展需要举债或担保举债并因此承担的资金偿付义务。政府债务在积极发挥财政政策，保持地区经济健康、持续发展的同时，债务风险也在不断累积、提高，给地方政府的财政管理带来了极大的不确定性。防范化解重大风险是我国三大攻坚战之首，且伴随着我国外部环境不确定性因素增多，化解地方政府债务风险对促进经济健康平稳发展具有重要意义。

1.1 地方政府债务余额情况

2015 年起，我国开始实行债务限额管理，明确将债务率（地方政府融资平台总负债＋地方政府对外有息负债／地方公共财政预算收入）不超过100%作为中国地方政府债务的整体风险警戒线。但是，面对经济下行压力，为稳步增长甚至加速发展，地方政府举债需求仍然较大。2019 年我国地方政府债务余额为21.31 万亿元，截至2020 年10 月末，全国地方政府债务余额为25.81 万亿元，同比增长超过20%。

从各省市具体情况来看，截至2019 年末，有江苏、山东、浙江、广东等六省政府债务余额超过1 万亿元；贵州、辽宁、河北、云南、湖北等政府债务余额处于8 千亿元～1 万亿元之间；安徽、河南、内蒙古、福建等省份（自治区）政府债务余额超过7 千亿元；而海南、青海、宁夏、西藏等一些经济较不发达的地区政府债务余额不足3 千亿元，其中西藏仅有254.06 亿元。

1.2 地方政府举债主体、层次分析

从举债主体来看，由地方政府发起设立的地方政府融资平台是地方政府举借资金的主渠道，融资金额占地方债务总额的45.76%。其他渠道主要有政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业，分别占地方债务总额的32.13%、10.32%、9.44%。

按政府层级结构可把地方政府债务划分为省、市、县三级。由于城市建设等主要由市、县两级政府直接办理，省级政府更多负责宏观管理，因此地方政府债务主要集中在市、县两级。其中市级政府占比超过40%，县级政府占比30%以上。但是也存在一些例外情况，比如青海等一些西部不发达省份，省级政府在经济建设中占据主导地位，因此地方政府债务主要以省级债务为主（如青海省级债务占比超过60%）；而广东、江苏、浙江等较发达省份，县域、乡镇经济较为活跃，因此县级、乡级政府债务占比高于全国平均水平。

1.3 地方政府债务风险分析

债务率是衡量一个地区经济规模对所负债务的承担能力，数据越大，债务风险越高。从2019 年已公布的各省市地方政府债务率来看，我国部分省份债务风险形势严峻，存在收入、支出严重不对称现象；区域之间地方政府债务偿还能力较不平衡，部分经济不发达地区存在隐形债务规模较大的情况。

比如，贵州（148.48%）债务率近1.5 倍，债务风险较严重；债务率突破国际警戒线100%的还有青海（112.91%）、陕西（105.56%）两省；而天津（99.58%）、河北（94.7%）、四川（94.56%）、湖南（91.15%）、吉林（90.24%）五省市的政府债务率超过90%；而浙江、北京、上海、广东等这些经济较发达的省市的债务率处于40%～60%之间。

2 地方政府债务风险形成原因

2.1 财政因素

2.1.1 财权、事权不匹配

为了缓解中央财力虚空、控制力薄弱的困境，1994 年我国开始实行分税制改革，在财权和事权方面在中央和地方政府之间进行了重新划分，一定程度上造成财权层层上收、事权层层下移的情况。中央政府将大量事权下移给省级政府管理，同时又由于中国正处于转型期，地方政府还要承担基础性公益性建设、国企破产所产生的兜底成本等开支，因此使得地方政府财政支出压力激增，依靠举借政府债务、出让土地等渠道来获得发展资金。

2.1.2 预算软约束问题突出

在经济发展过程中，当地区的国有企业面临财务困境，当地政府不得不为国有企业兜底，使用财政补贴或者政府救助帮助国有企业继续生存的情况被称为预算软约束。学者们普遍认为预算软约束容易引发地方政府超规模财政支出及非理性过度举债。同时，中央政府对地方政府的大规模救助及转移支付等也一定程度上形成了中央政府为地方政府兜底的预期，如4万亿投资计划一定程度上助长了地方政府的过度投资和过度举债行为，强化了中央政府对地方政府的隐性债务担保，致使地方政府债务不断膨胀，加剧了地方政府债务风险。

2.1.3 债务管理制度不健全

我国地方政府性债务管理制度缺乏全局性、规范性的制度设计，且国家在法律层面未赋予地方政府举债权，地方政府为满足自身融资需要，对土地出让收入的依赖程度较高，加之一些地方法治意识不强，存在违规融资、违规使用债务资金问题等。虽然近年来国家出台了一些规定以加强地方债务监管，但在预算管理、规模控制、风险预警、应急处置等领域，地方政府债务管理约束能力仍显不足，存在制度落实不力、执行不到位的情况。

2.2 政治体制因素

2.2.1 以GDP 为导向进行政绩考核

发展是我国第一要务，且GDP 指标相对绿色发展、社会保障等而言更为显性，更易测量。因此，GDP 成为影响地方政府官员晋升的主要考核指标。这种考核方式一定程度上提升了地方政府官员促进地区经济发展的能动性，但也导致一些领导干部政绩观错位，“唯GDP 论成败”，通过过度举债扩大投资搞“大工程、大建设”，以此来提高经济增长速度。

2.2.2 管理、问责机制不完善

一方面，对地方政府领导干部考核机制缺乏债务管理约束，未把政府债务情况纳入领导干部的考核任用依据；另一方面，地方政府官员任期短且变动频繁，在缺乏有效的违规举债问责机制下，如何在短期内做出政绩成为一些急功近利的干部为自己积攒升迁资本主要考虑的问题。在未强调有权必有责、有责必担当、失责必追究时，一些官员重短期利益、轻长远发展，只考虑政绩而不计偿债责任，造成一任“政绩”几代“包袱”的情况时有发生。

2.3 宏观政策影响

2.3.1 城镇化进程加快

城镇化是社会主义现代化建设的必由之路，而城镇化必然伴随着大量基础设施建设（如交通、医疗、市政建设等）的增加。自改革开放以来，我国城镇化率从最先的17.92%增长到2019年末的60.6%。城镇化的高速发展亟须更完善的社会公共服务、基础设施建设等，然而由于社会公共设施类建设投资周期长、回报率低等特点，难以得到社会资本的青睐，更多的是依靠地方政府作为投资主体，这也成为地方政府债务规模快速扩张的原因。

2.3.4 万亿政策影响

2008 年为了应对经济危机，国家出台了4 万亿投资计划，其中近70%由地方政府自行筹措解决。在地方政府财力有限的情况下，加之当时融资成本降低，地方政府积极筹建地方融资平台，以融资平台的名义向商业银行进行大规模的借贷获得资金，从而使地方政府债务规模进一步膨胀。

3 防范化解地方政府债务风险对策建议

3.1 合理划分中央和地方政府财权事权，厘清权责关系

针对我国中央和地方政府存在的财权和事权划分不清晰、不合理等情况，应进一步理顺中央和地方之间的财权事权关系，并以立法的形式进行明确。在此基础上，依据各地区发展情况不同，科学探索地方政府债务限额约束，比如在经济较发达、财务透明度较高、市场化程度较高的地区，可适当放开地方政府债务限额，建立收支平衡的财政制度。同时，应加快地方税收体系建设，探索培育地方新型税种，推进房地产税改革，建立规范、稳定、独立的地方税收体系，确保地方政府有稳定的收入来履行其财政职能。

3.2 优化地方政府官员考核标准，树立正确政绩观

一方面，应转变过往主要“以GDP 论英雄”的考核机制，将官员任期内举债情况（如债务规模、资产负债率等指标）纳入考核体系中，建立债务追偿制度和完善问责制度，使地方政府的高风险债务能够追溯到责任源头，从而使地方政府官员对举债做到科学审慎；另一方面，优化政绩考核标准，建立更综合、更完善的考核机制，把民生改善、生态效益、科技创新等指标纳入考核体系中，从而避免盲目举债、追求数字增长的现象发生，由管理型政府向服务型政府转变。

3.3 健全地方政府债务监督管理制度，提高资金使用效益

应组建独立的地方政府债务管理部门，完善地方政府债务风险防控体系，从而对地方政府债务进行科学、规范、有效的监督和管理。一方面，建立严格的地方政府举债审查监督制度，对重大投资项目进行严格、审慎、科学的评估，对项目立项的可行性、方案的科学性、投资的效益性、融资的合规高效性等进行充分论证调查；另一方面，对于债务的偿还方式和期限，以及不能及时偿还的追责问题，建立明确的管理制度，构建地方政府债务风险指标，形成完善的监督管理体系。同时，应健全地方政府债务信息披露机制，定期更新相关数据和信息，提高财政透明度，增强社会各界对政府财政监管的作用，进一步促进政府财政管理的规范化。

3.4 完善地方政府融资机制，拓宽融资渠道

融资平台是地方政府最主要的举债主体，因此化解地方政府债务风险就必须加强对融资平台风险的管理与防范，推动融资平台转型发展。一方面，应妥善处理融资平台的存量债务，摸清地方政府隐性债务规模，依靠经营性收入、资产盘活、引进社会资本等方式进行处理。另一方面，应厘清政府和市场的关系，落实政企分开，推动融资平台进行混合所有制改革，完善法人治理结构，由行政管理向规范化的企业管理转变。同时，应创新、拓宽地方政府融资渠道，通过创立产业基金、引入民营资本、发行地方债等引入社会资本的方式参与地方基础设施建设及经济的发展。