石油企业公共卫生管理问题与对策

睢罡，刘林立，彭卫芳

[中海油（广东）安全健康科技有限责任公司 ，广东 湛江，524057]

0 引言

企业作为社会和经济的重要载体，在预防和应对公共卫生事件中起着至关重要的作用。笔者长期在石油企业从事健康安全管理，面对突发公共卫生事件，石油企业目前的公共卫生管理体系值得分析和思考。

1 历史与现状

1.1 石油企业自建公共卫生系统的历史

在计划经济体制的历史背景下（1953—1978年，即第一个五年计划到1978年改革开放时期），我国石油企业自建的医疗卫生机构主要包括防疫站、职业病防治所、医院、卫生所、疗养院等，专业服务包括专科门诊、职业体检、职业病危害监测与防治、预防接种、消毒杀虫、传染病监测、食品卫生监督、检验鉴定、培训与科研、学校保健等。防疫站和职业病防治所承担着企业主要的公共卫生技术服务工作，为保护广大职工和家属身体健康，确保企业健康发展作出了不可磨灭的贡献。

从2002年开始，伴随着国有企业改革和医疗卫生体制改革的进程，企业办医疗卫生机构进入社会转型期。承担健康体检和医疗救治的医院成为改革的重点，改革模式多样，如移交地方政府、成立企业医疗集团或股份合资医院、转型为社区卫生服务中心等[1]。作为公共卫生服务主体的防疫站，则大部分以取消或者转让地方政府的方式而不再承担相关职责；少部分在2003年后变更为疾病预防控制中心，接受地方政府行政管理，但产权仍属于企业，如中石化胜利油田疾病预防控制中心、中海油海洋疾病预防控制中心等，其功能因人员和规模的限制而相应减弱，主要是预防接种、传染病监测、公共场所检测检验等，且不再有卫生监督执法职能。

《职业病防治法》规定了企业在职业病防治中的主体责任，故企业自办的职业病防治机构大多数仍然保留在企业内部，承担职业病危害检测评价、职业健康管理等职能，其发展和服务也趋于社会化。以全国92家职业卫生甲级资质机构为例，属于国有企业性质的便有20家，其中石油行业的企业为7家。

2018年国务院机构改革，组建国家卫生健康委员会和应急管理部，形成了部委、省、市、县四级卫生和应急行政主管机构。目前，各石油企业按照属地管理原则，其公共卫生服务和卫生应急资源均依托当地政府。

1.2 企业健康安全环境管理体系现状

石油企业属于高危行业，建立现代化的健康安全环境管理体系，是企业的必然选择。

通常，石油企业以三级文件（管理手册、程序文件、标准指南记录）框架结构形成的HSE管理体系，将“人、机、物、料、环”等因素和各环节中的健康卫生问题纳入管理之中，且以绩效考核、合规性评估等措施得以执行落实。此外，为应对突发事件，在各层级公司制定综合、专项应急预案和现场应急处置方案，并定期开展各类应急演练，以便检验和改进其应急能力，其中涉及的公共卫生管理和应急内容包括传染病防控、食品卫生和饮用水、职业中毒、放射防护等。诸如DNV（DET NORSKE VERITAS 挪威船级社）等第三方机构认证、审核，国内主管部门开展的各类监督检查、执法等行政措施，都是保持HSE管理体系持续改进和管理提升的有效手段。

在国内的大型石油企业中，企业自建的卫生医疗体系改革后，职业病防治机构得以保留，在企业中继续发挥职业健康管理、职业中毒防控等作用。少数大型油田石油企业还依托保留的疾病控制中心，开展公共卫生服务和技术支持，为企业公共卫生和健康管理提供支撑作用。

2 石油企业公共卫生管理主要问题

2.1 企业防控体系与行政主管机构联动不足

首先，由于地方财政投入不足，基本公共卫生资源有限，服务和支持范围往往更倾向于属地中小微企业。对于四大国有企业而言（中石油、中石化、中海油、中化），因地方政府公共卫生资源不足，往往存在“管不到和不想管”现象。其次，近年来事业单位施行“收支两条线”政策，事业单位不再对公共卫生服务收费，导致其技术服务主动性和积极性大大下降。以职业卫生检测评价服务为例，疾病预防控制中心、职业病防治机构等事业单位具有较强的技术能力，但受上述政策影响，近年来逐渐减少了社会化检测评价业务，而主要完成国家重点职业病危害因素监测项目，企业也不再能享受优质低价的公共卫生服务。三是近年来“重医疗轻预防”现象，导致公共卫生人才大量流失，政府提供主动服务的人员基础显然不足。

石油企业因对地方公共卫生服务政策和内容不清，且石油企业主要以央企、国企或大型私企（如安东、宏华、百勤等，主要以石油勘探、钻井和其他技术支持）为主。当石油企业发生卫生事件时，由于考虑社会负面效应等多方面原因，其求助地方政府事业单位支持的动力不足。以群体性腹泻为例，如果是轻症的情况，企业往往自行开展调查和处理，通常不会寻求疾病预防控制中心等专业机构进行食物、病人排泄物病原学检查，因缺少专业检测和对关键问题的判断而不能有效避免此类事故再次发生。

2.2 企业公共卫生管理缺少专业性

目前，石油企业对健康管理的现状，与“健康中国、健康企业”的要求仍然有较大差距，健康与公共卫生管理未能得到多数企业的重视。从企业HSE考核指标和经费两个维度看，其占比往往是最低的。

受专业和公司性质影响，绝大多数石油企业的专职、兼职健康管理人员主要以安全和工程专业为主，公共卫生或医学专业人员极少。企业重点关注职业病防控，基本没有形成“大健康、大卫生”的健康理念和管理能力。

HSE管理体系和应急预案的编制，也是由安全评价咨询机构完成，其中涉及的公共卫生管理和应急内容、体系内容评估评审、现场演练均缺少医学相关专业人员参与和指导，其操作性和实效性有待改进。从内容来看，更偏重于事后的“补救”措施，而“治未病”的理念和防控措施显然不足。

2.3 特殊场所的公共卫生管理存在薄弱环节

众所周知，石油企业的油气田往往地处偏远，国内的海上钻井和生产设施、陆地沙漠油田井场等特殊场所，因远离城市、交通不便等原因，在依托属地公共卫生资源时其效率和效果大打折扣。在海外，石油企业的油田主要分布在非洲、中东、南美洲等国家，当地卫生资源缺乏、诊治水平较低，社会依托差。目前，中国三大石油公司在海外油田的日常医疗和医疗转运，主要依靠国际SOS和改制后社会化的“职工医院”，但公共卫生管理则缺少更专业的支持。

根据某机构的调查，48%的海外企业未对员工的派遣地点进行健康风险评估，出国工作的十大威胁项中有4项与健康相关。即使是大型国有石油企业，有限的管理人员和资源，往往也难以应对“大健康”管理的需求，而对于私企或中小型企业，健康管理资源缺失或不足问题更为突出。以某大型石油企业在非洲的工程建设项目为例，因疟疾等传染性疾病、心理精神疾病、突发心血管疾病等发生死亡或紧急医疗转运回国治疗事件时有发生，现场就诊人次大于员工人数，其海外项目员工健康问题的累计损失已经超过了安全事故的损失[2]。

3 对策与建议

3.1 依托公共卫生技术服务支撑机构，建立健全健康管理人才队伍

面对“大健康、大卫生”的各类健康问题和公共卫生应急，有条件的石油企业应建立或依托专业技术支撑机构。其作用可定位于石油企业HSE战略决策的参谋部、技术研究中心、信息中心或技术服务中心。一是衔接地方公共卫生服务资源，增强企业公共卫生服务和疾病防控能力，为企业节省资金，降低风险；二是重点开展职业病防治技术服务，解决石油企业尘毒、噪声等重点危害，杜绝职业病的发生；三是研究和推广良好实践经验，为企业提供健康管理咨询和技术支持，重在预防突发公共卫生事件，保障突发事件危害降到最低。作为一线生产企业和政府公共卫生事业单位的桥梁，其优势在于长期服务企业，熟悉并能切实有效解决企业需求。

要有效发挥技术支撑机构的作用，首先，在企业内主要层级的公司设置专职健康管理岗位，由于健康管理涉及的医学专业性很强，引进医学专业尤其是预防医学、公共卫生管理等专业人才是最关键最基础的举措。随着“健康中国”战略和“健康企业建设”试点开展，对健康管理人员的专业素养和能力要求越来越高，除了职业病防控外，心理健康、环境卫生、食品卫生、传染病防控、健康促进与慢病管理等要求也逐步提升。从投入产出角度分析，少而专的健康管理人才对企业健康管理效益显然是有利的，尤其是在高层级的公司内。

其次，对于大型石油企业而言，可依托企业内部现有的职业病防治机构、疾病预防控制中心或医院等机构，逐步拓展其技术服务能力来满足企业管理需求。《国家卫生健康委关于加强职业病防治技术支撑体系建设的指导意见》（国卫职健发〔2020〕5号）中明确提出：支持条件较好的企业依托现有技术力量设立职业病防治技术支撑机构，提供有特色、多样化的技术支撑。

最后，对于规模较小的石油行业企业，可依托社会化的职业卫生技术服务机构或事业单位，签订长期战略协议，形成稳定而持续的技术支撑，也是最便捷、经济、有效的模式。

3.2 加快从“被动处置”向“主动预防”理念转变

石油企业应急体系相对完善，但主要的资源和管理集中在职业健康方面。目前，《国务院关于实施健康中国行动的意见》（国发〔2019〕13号）和《健康中国行动（2019—2030年）》，仅在政策层面对企业提出了相关要求，一是需要进一步在法律法规层面完善企业的责任；二是完善相应的技术标准和规范，从而形成有法可依、有标准可执行的体系；三是将健康相关指标纳入到各层级政府和企业考核体系中进行定期监督落实。届时，企业则必须按照法规和标准要求，逐步完善、提升其他健康管理和公共卫生事件的风险评估和应急能力，并对公共卫生管理和应急开展医学等多专业人员评估，确立“预防—主动”型的应急响应体系，采用“平战结合”模式，演练时加强与卫生、应急多部门协同的联防联控预警、监测和防控。

石油企业采取“主动预防”模式，重点依托的资源和能力依然是政府的公共卫生资源，但企业自身或依托专业机构开展公共卫生风险识别、评估、监控、演练和持续改进，不断提升相关人员的应急技能，是最为有效的措施。便于在事件发生的第一时间作出妥善处置，并能有效衔接政府公共卫生资源，将危害降低到最小甚至消灭在萌芽状态。

3.3 加强海外企业等特殊场所的政策和技术支持

政府一般起到监督和服务的双重功能，但对于海外石油企业等特殊场所，其服务性功能更加重要。政府主要发挥预警和保障职能，为“走出去”的企业建立健康和公共卫生技术服务中心，提供各类培训或咨询服务，提升企业应对“大健康”的技术水平和管理能力。例如，在新冠肺炎疫情全球肆虐、疫情防控形势依然严峻的大背景下，由国务院国资委于2020年7月成立运营的国内首家以中国企业海外员工健康安全为核心业务的平台——中央企业远程医疗平台，已开发完成了员工健康监测、疫情预警、远程门诊、心理辅导、防疫培训及指导等多项服务产品，初步形成了监测、预警和诊治相结合的“三位一体”综合能力。

企业层面，在有政府成立的支撑机构或平台基础上，必须建立专职的专业技术人才库，并大力利用信息化手段，提升海外特殊场所的健康和公共卫生管理水平。根据属地的法律要求和健康风险，开展健康风险评估，因地制宜地制定防控策略，配备相应医疗资源。政府与企业层面的链接，也可通过海外当地的协会或第三方专业服务机构等组织，试行类似于“会员制”或“买保险”的少投多保商业方式，一是便于资源共享，节省各企业应对公共卫生事件的资金与资源；二是能够及时调动专业机构“主动预防”积极性，提供专业的技术指导与服务，从而避免公共卫生事件的重复发生；三是会逐步提升海外所在地公共卫生应急技能。例如，可依托目前服务范围较为广泛的国际SOS，通过增加预防医学和公共卫生专业人员来补充传染病防控、卫生应急和其他健康管理等服务；在海外油气田或海外项目中，各中方企业可依托总包方的医疗技术服务机构，通过共同付费、增加各类医疗人员和技术服务而实现最优化资源共享。

此外，应急管理信息化尤为重要。信息化管理不仅避免了大量的重复投入，提高工作人员的专业服务质量，更重要的是将更加快速、及时地实施管控措施，从而提升突发公共卫生事件应急能力，尤其在传染病监测防控、心理健康监测、慢性病健康管理等方面效果显著。

4 结论

综上所述，为了有效提升石油企业的公共卫生管理水平和能力，可从以下4个方面重点落实：

1）政府层面，建议优化公共卫生技术服务机构支撑体系，提升其社会服务主动性和效益。应将石油企业自建医疗卫生机构纳入到政府的公共卫生技术服务支撑体系中，给予适当的政策支持外，更应从政策和制度上鼓励事业单位性质的公共卫生服务机构提供社会化服务，既避免公共卫生资源浪费，又避免事业单位公共卫生人才流失，从而最大程度地发挥其效益。

2）企业层面，建议树立“大健康、大卫生”和“主动预防”理念，并将其纳入到公司健康安全环境管理体系之中。依据国家层面的健康中国战略、健康中国行动要求，对标健康企业建设规范，逐步建立、完善管理体系中健康管理和公共卫生管理要素和内容，同时注重企业的健康管理和公共卫生人才队伍建设，起到事半功倍的效果。

3）公共卫生技术服务机构层面，建议发挥政府和企业的桥梁作用。利用好公共卫生服务支撑体系资源和政策，积极开展政府和企业的社会化服务，发挥市场灵活性特点，在技术服务和公共卫生人才队伍建设方面发挥优势，从而提供全方位的技术服务。

4）政企联动统筹资源和需求，逐步建立具有国际化服务能力的公共卫生服务体系。在新冠肺炎疫情的背景下，政府层面统筹资源建立的“中央企业远程医疗平台”服务模式，对于海外企业医疗和公共卫生服务起到重要的支持作用。但最终建立由企业和市场主导、具有国际化服务能力的公共卫生服务企业和体系，才能更加持久有效地为“一带一路”保驾护航。