澳大利亚应急管理法律体系探究

文/代海军

澳大利亚由新南威尔士、昆士兰、南澳大利亚、塔斯马尼亚、维多利亚、西澳大利亚等6个州，以及首都地区和北部地区2个地区组成。由于所处地理位置与地质构造的特殊性，造成了澳大利亚比其他国家更富有特点的灾害，以及应对灾害的不同对策。对澳大利亚来说，主要灾害有4种，即风灾、森林火灾、洪水和地震。同国外多数发达国家一样，在应对灾害和进行危机管理的过程中，澳大利亚逐步建立了较为完善的法律体系。

澳大利亚应急管理立法

作为英美法系国家，澳大利亚基本沿袭英国的法律制度，建立了以普通法为基础的法律体系。目前,澳大利亚立法包括1990年制定的联邦宪法与州宪法、联邦和州议会制定的法律、法院的判例以及经过议会授权或法律授权各级政府制定的法规和条例。

受英国法的影响,澳大利亚应急管理立法包括直接立法、联合立法、授权立法和判例法。直接立法主要根据宪法授权,由联邦议会和州议会共享。联邦宪法第51条明确规定,联邦特有的立法权包括国防与外交、财政、人口政策、社会福利、家庭法、工商业的管理,以及联邦与州的相互关系。

从理论上讲,这些权力均为联邦与州共同享有。联合立法主要是各州之间为实现共同目的进行的立法,在应急管理领域，州联合立法并不多见。由于法律认定行政部门是法律执行机构,如首都地区应急管理服务局、维多利亚州紧急事务管理局等,它们不享有直接的立法权,因此需要法律授权进行立法。需要指出的是,尽管澳大利亚以英国法为基础构建其法律制度,但应急管理的法律规范更多地是以成为法的形式出现。

为保护国内民众免受敌方或灾难的危险，澳大利亚1949年签署了日内瓦公约的附属1997协议。从州层面看，1942年西澳大利亚州就出台了消防队法。但是，直到经历了维多利亚和澳大利亚南部的森林大火事件、悉尼火灾事件之后，澳大利亚才意识到危机管理的重要性，开始真正加强应急管理法制建设。

1993年1月1日，澳大利亚成立紧急事务管理局，总部设在首都堪培拉，其主要职责就是从事有关紧急事务管理的政策、计划、协调方面的工作，以及制定各州、地区援助计划。1996年9月25日，国家危机管理委员会决定发展国家灾难缓解战略计划。在联邦的协调和推动下，各州、地区加强了应急管理机构建设，纷纷加强了应急管理的相关立法。

澳大利亚应急管理法律体系

澳大利亚有关应急管理的法律分4个层级：宪法、法律、行政法规，以及各种计划、指南和标准，形成了金字塔形的法律体系，共同构成了澳大利亚危机管理和灾害防治的法律框架。其中宪法、法律和行政法规在其适用范围内是必须遵守的，计划、指南和标准是推荐性的。

宪法

澳大利亚现行宪法于1900年制定，并于1901年正式生效，该法规定了澳大利亚联邦体制以及立法、行政等重要内容。根据宪法规定，州与地区具有保护人民生命与财产安全的直接责任，州与地区必须维持一定的紧急事故处理能力以履行其责任。联邦政府居于国家突发公共事件管理的领导地位，通过发展政策来完成其责任，联邦政府必须支持州与地区政府发展其维持突发公共事件管理能力，并在突发公共事件的应急与灾后的复原阶段提供协助，为特别的危险提供警告与监控服务，协助完成国家的训练、群众意识、教育、信息管理与研究活动，联邦政府同时也提供其他突发公共事件管理的处置。

应急管理法律

澳大利亚是一个联邦制国家，根据澳大利亚宪法，联邦和各州均有立法权。需要指出的是，在澳大利亚联邦层面，并未制定统一的应急管理方面的法律，目前主要是各州、地区依据各地实际制定的应急管理法律。如首都地区《1999年应急管理法》，该法详细规定了应急状态的宣布、相关部门及人员的职责和权力，以及损害补偿和救济等内容,为应急管理提供了法律依据。该法第19条、第20条分别规定了其适用范围和紧急状态的宣布,并规定满足以下条件时,首席部长可以书面形式宣布进入紧急状态:一是危机以及发生、正在发生或可能发生；二是危机正处于或将处于一定的规模状态中,包括构成首都地区人民健康或安全、财产或者环境的重要威胁，引起首都地区必须服务的严重中断。昆士兰州《2003年灾害管理法》中明确，“灾害”是指由于某事件的影响而导致的严重破坏,要求州和其他机构高度反应、协调合作，帮助社区从破坏中恢复。此外，其他各州也制定了相应的应急管理法律。如维多利亚州《2013年应急管理法》、西澳大利亚州《2005年应急管理法》等。

值得一提的是，在法律正式颁布前，形成了大量法律草案。大多数草案涉及公共事务的管理，主要由相关负责部长的提出。但是，议会成员亦有权提出个人法律草案，并应符合众议院规则。

应急管理条例

条例是对法律的进一步细化，使之更具操作性。如澳大利亚首都地区《2004年应急条例》、澳大利亚北部地区2011年《防火和应急条例》。以后者为例，该条例于2011年11月1日生效，包括4部分共20条。第一部分是总则，包括对澳大利亚标准、建筑规范等术语的解释；第二部分是一般要求，包括防火、易燃物的堆积、烟道、焊接设备，以及对某些建筑物应急计划的相关要求等；第三部分是违法行为通知、处罚及其撤销；第四部分是附则。

应急管理规范、标准和指南等

规范、标准和指南等是公开发布的文件，主要为如何遵守法律提供指引，其中规定了旨在确保材料、产品、方法或服务符合其目的，并始终按照预期方式执行的规范和程序，其规定的步骤不是强制性的。如澳大利亚建筑规范、森林防火风险管理计划、国家紧急风险评估指南等，即属于此类。迄今为止，澳大利亚标准局已就各种问题制定了近7 000份标准和相关文件。值得注意的是，澳大利亚的法律制度是在英国法影响下以普通法、衡平法为基础的法律体系，国家标准和规范一旦在法律或某个司法判决中被引用，则今后即具有法定强制力。如历史上，澳大利亚建筑和管道通过单独的立法和行政安排进行管理。自1994年以来,建筑物安全一直受到州和地区政府的监管，其中澳大利亚建筑规范是所有州和地区建筑法案和法规中引用的主要技术规范。如西澳大利亚州《2012年建筑条例》要求所有住宅的所有者必须安装符合澳大利亚建筑规范要求的烟雾报警器。

澳大利亚代表性的应急管理法律

澳大利亚具有代表性的应急管理法律，体现在3个地区，分别是首都地区、西澳大利亚州和维多利亚州。

首都地区应急管理法律是以2004年应急管理法为统领，以2004年应急管理条例为基础，以各类规范、指南为补充的法律体系。2004年，应急管理法整合了首都地区以往颁布的所有应急管理相关法律规范(最主要的是《1999年应急管理法》)，规定在紧急情况或即将发生的紧急情况下的不同声明，并大幅改写了1936年森林防火法的相关规定，包括将首都地区森林防火委员会向警察局长和紧急服务局提供咨询建议。

西澳大利亚州自然灾害主要是受气候和环境影响造成的，例如森林大火、风暴、洪水和飓风。其他危害则是由人造成的，包括石油或化学品泄漏，采矿或工业爆炸，带来生命危险以及对财产、农业和环境造成损害的威胁。目前，西澳大利亚州规范应急管理的法律主要有5部:1998年西澳大利亚州消防和紧急服务局法案、1942年消防队法、1954年森林防火法、2002年紧急服务征费法，以及2005年应急管理法。

目前，规范维多利亚州应急管理的最基础、最重要的法律是维多利亚州2013年《应急管理法》，依据该法，建立了维多利亚州紧急事务管理局，任命若干紧急事务管理局专员，负责协调对重大紧急事件的响应(包括确保适当的控制安排)，并在1级和2级紧急情况下有效运行。该法还规定了建立州危机和恢复委员会，负责向维多利亚州政府提供应急管理政策和战略建议，并对州应急响应计划以及州紧急恢复计划的制定及其内容，也作了详细规定。

澳大利亚应急管理法制特点

应急管理法制化程度高

尽管受英国法的传统影响深远，但澳大利亚应急管理法律大多为成文法，法律中明确了应急管理机构政府组织的设置、职能以及相关职权，同时规定了民间组织和人员，如志愿者活动的依据，确保在发生重大灾害时应急资源得到充分利用，使得各部门各负其责、尽快投入到相关工作中。

以首都地区2004年《应急管理法》为例，该法详细规定了应急管理的全过程，包括应急管理机构和人员的设置、应急计划、应急合作等内容，如救护车服务局、消防救援局、农村消防局局长的任命，国家应急服务中心等相关部门的职责，专业消防队伍和志愿者队伍，以及首都地区与其他州以及国外之间的合作关系等，为依法进行应急管理提供了法律支撑。

没有统一的联邦立法

就职业安全与健康管理来说，2011年11月，澳大利亚议会通过了一项新法案，即《2011年工作健康与安全法》，历史上首次将联邦、州、地区等职业健康与安全立法进行统一。需要说明的是，尽管在联邦特定立法权中，有一部分为联邦议会专有立法权，但澳大利亚保护生命与财产的主要责任在州与地区政府，因此，迄今为止，针对灾害应急管理工作，澳大利亚联邦尚未出台一部统一的法律进行规制，更多地体现为一种政策引导与协助，应急管理立法主要由各州按照立法权限实施。由于每个州情况不一，导致其法律法规存在差异，各州针对不同突发事件，所对应负责的主管机关名称也有所不同，但整体看来，功能是类似的。

法律制度形成互为衔接的体系

经过多年的努力，澳大利亚应急管理立法已形成宪法、法律、法规、标准(计划、指南等)4个层级，国家级、州级法律制度相互衔接补充的体系。其中标准(计划、指南等)等占据绝大部分数量，形成了应急管理的基础。

如澳大利亚应急管理中心组织一批学者专家和有经验的灾害管理者编写了澳大利亚应急管理系列手册，并不断地充实、修订和扩展系列手册的内容。目前，该应急手册共分为5个系列:第一个系列是基本原理，内容涉及灾害应急管理的概念、原则、安排、词汇和术语；第二个系列是应急管理方法，内容涉及灾害风险管理、减灾规划和应急方案的实施；第三个系列是应急管理实践，内容涉及灾害救助、灾害恢复、灾害医疗和心理服务、社区应急规划、社区服务、社区开发等；第四个系列是应急服务的技术，内容涉及应急组织领导、操作管理、搜寻、营救、通信、地图等；第五个系列为培训管理。这些技术手册内容丰富全面，既有理论，又有实践；既有方法，又有操作技能，针对性强。国家将这些手册分发到各州应急管理机构、社区组织、机关的政府部门以及学校，对各州灾害管理有很强的指导性，也对提高全社会灾害意识有重要意义。

启示与借鉴

自2018年机构改革以来，我国应急管理体系在调整中不断加强，面临完善应急管理法律体系、提升应急管理法治化水平的重要任务。习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。

总体上看，我国现行应急管理法律体系虽发展迅速，但并不完善，制定于不同时期的法律规范、立法目的和调整对象各异，彼此之间衔接性较差，尤其是《突发事件应对法》未发挥应急管理“龙头法”作用。当前，《突发事件应对法》修订已列入全国人大立法工作计划。在修法过程中，有必要借鉴澳大利亚应急法制建设经验，一方面，对标国际通行的做法，将法名修改为“应急管理法”；另一面，明确“应急管理法”作为应急管理基本法的地位，以此为“龙头”统领各应急管理单行法，搭建符合我国国情、分工明确、梯次衔接的应急管理法规标准体系框架。

此外，澳大利亚加强应急管理法制建设的其他做法也可圈可点，如依托社区志愿者建立相应的基层应急救援队伍，通过教育、培训和志愿服务，弥补了专业应急力量的不足。基层应急力量薄弱，尤其是社会参与不足，一直是我国应急管理治理体系建设的短板，也是防控新冠肺炎疫情暴露出的主要问题之一。有必要借鉴国外经验，通过完善相关法律制度，鼓励和引导社会力量有序参与应急管理，明确相关权利和义务，最大限度发挥各级各类应急管理组织和人员的能力及水平。