新时代中国法治教育重构路径思考

王斌 郭浩地

〔摘要〕法治教育是法治后进型国家的重要事业，是将国家成文法推向社會的重要方式。目前中国法治教育主要是普法教育与思想政治教育两条线，但均因脱离了法学的视野与专业性而存在多重困境：学科体系上法治教育的重要性彰显不足;普法教育缺乏司法机关的领导和专业法治教育理论的指导;法治教育实效有待进一步提高等。新时代提升全民族法治素养，需要通过在法学一级学科下建立法治教育二级学科、建立司法机关主导的普法教育执行机制、开展“一体化分层式”法治教育等重构中国法治教育，助力中华民族伟大复兴中国梦。

〔关键词〕法治教育;法治文化;普法教育;“一体化分层式”

〔中图分类号〕DF044〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-0921（2021）04-0073-11

〔基金项目〕四川农业大学学科建设“双支计划”课题“中国特色社会主义法治文化研究”（03581688）

〔作者〕王斌，攀枝花学院党委书记、教授，四川农业大学硕士研究生导师，四川攀枝花617000

郭洁地，四川农业大学会民文化普及基地研究人员，四川雅安625014

党的十九大提出“提高全民族法治素养和道德素质”，“从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”，“法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。治理现代化的国家必然是工业化与信息化发达的国家，要求国民的交往习惯符合法治规范，这有赖于提高全民族法治素养，而全民族法治素养的提升需要通过法治教育来实现。改革开放以来，经过党和政府多年努力，中国法治教育取得了显著成效，但仍然存在一些内源性、初始性困境，需要系统思考中国特色社会主义法治道路上的法治教育问题，进行法治教育的整体重构。

一、改革开放以来中国法治教育概况

党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，也意味着中国法制建设重新启步。党的十一届三中全会提出“发展社会主义民主，加强社会主义法制”的基本方针，1979年邓小平明确指出，“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。”这充分表明党和国家高度重视、全力推动我国法制建设事业的开展。

应该指出，“中国法治建设无疑是‘超越式’的，需要在短短几十年间，走完其他国家数百年甚至更长时间走过的路程”，虽然这种方式能在短期内取得成效，但也导致国家立法与社会发展难以同步。这就要求以先进的法制（治）教育对社会进行“改造”，使全体国民的思维与行为符合先进法制度、法体系的设计与指引。

法制（治）教育事业的滞后性决定其开展的紧迫性。中国法制（治）教育的启动与法制（治）建设事业的开展几乎同步进行。改革开放之初，党和国家就意识到在全体国民中开展法制教育的重要意义。1980年邓小平提出：“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律和法制教育。”中国法制（治）教育主要从两方面展开，一方面是由司法部全国普法办领导的普法教育，主要从社会管理角度出发针对全体国民。普法教育包括广义与狭义两个方面：前者包括一切关涉法的普及与教育的活动，包括电视台的法制（治）宣传、人大及司法机关的相关普法活动等;后者特指司法部领导的、以五年为一个周期的政策性活动。另一方面是由教育部领导的思想政治教育，主要针对国民教育体系中的各层级在校学生。

在法制教育重启之初，在法学学科发育不足的情况下，法制教育的整体布局被初步囊括于思想政治教育及其相关范畴。1984年思想政治教育学科建立，法制教育被纳入思想政治教育学科。1985年11月5日，《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》颁布;同年11月22日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《全国人大常委会关于在公民中基本普及法律常识的决议》，由此拉开了当代中国全民普法教育的大幕。

1997年党的十五大提出“依法治国”，法制与法治出现理论分野，标志着国家治理的进一步深化。法制教育偏重于具体制度的普及;法治教育既关注法律的普及，更关注制度背后的精神理念。党的十五大报告提出，“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国”，“深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力”。

党的十五大后，高校思想政治教育先后出现“98方案”与“05方案”。“98方案”中《思想道德修养》与《法律基础》是两门课，“05方案”将其合并，课时也减少。但无论合并与否，法律基础与思想道德修养同属于思想政治教育体系不变。

新时代以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视法治教育。党的十八届四中全会提出，“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”，“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。国家决定“推动全社会树立法治意识”，“深入开展法治宣传教育”，“把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”。与此同时，《全国人民代表大会常务委员会关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》两个文件将“法制教育”改称“法治教育”。中共中央政法委机关报《法制日报》于2020年6月正式更名为《法治日报》。这意味着我们对法治教育的认识得到了极大提高，法治教育可能成为国民教育中一项独立的事业。但值得注意的是，作为中国法治教育事业的主要表现形式——普法教育与思想政治教育虽然在不断变革，但其内核与方式没有发生根本变化：法治教育从属于思想政治教育的地位没有变，由政府而非司法机关领导普法教育的架构仍没有变。

总体看来，改革开放以来，中国法治教育从无到有、从浅到深，正向着光明的方向持续发展，展现了中国共产党依法治国的历史担当。应当指出，中国法治教育事业的启动并不晚，全民化、政治化、国家主导的普法教育在世界上都是少有的，这也从侧面印证了中国法治教育事业的紧迫性与必要性：我们难以等待国民法治素养自发提高以适应现代化发展，只能通过积极主动的法治教育方式来实现优化。

二、当前中国法治教育的困境

从1986年开启“一五”普法至今，我国普法教育已开展35年，总体成效显著，但也存在覆盖不全、针对性不够、实效性不强等问题。司法行政部门也意识到如何满足人民群众的差异化法律需求还需要深入研究。现有普法活动中的法治宣传教育是初级的“大水漫灌式”，缺乏精准靶向、难以深入人心，法治教育的目标与成效之间存在一定程度的反差，现有法治教育理论、学科体系、话语体系等难以支撑其取得理想的结果。普法教育与思想政治教育学科下的法治教育存在诸多困境。

（一）从学科上看，法治教育的重要性彰显不足

当前法治教材体系难以真正提升学生法治素养，法治教育被明确归入2005年设立的思想政治教育二级学科，从属于道德、政治教育。青少年历来是普法的重点群体，从教材设置看，小学的《道德与法治》只有六年级上册涉及宪法与权利，其他11册均集中讲德育;中学的《思想政治一政治与法治》提到了依法治国;《思想政治一生活中的法律常识》所讲到的法律知识是整个国民教育体系中最完善的，包括合同法、劳动法、婚姻家庭法、民事诉讼与仲裁等，但其作为选修课不受重视且在学业中占比较小;按照“05方案”改版后的大学生教材《思想道德修养与法律基础》共八章，只有后三章讲中国特色社会主义法律体系与法治观念，不涉及任何部门法知识。这样的教材设计符合当下“法治教育从属于道德教育”的学科定位，但难以适应当下加快提升学生法治素养的要求。

从实际操作看，法治教育开展缺少统筹与抓手。普法活动由司法部负责，思想政治教育由教育部负责，双方资讯共享，但并不存在谁向谁负责的问题，没有构建机制以强化部门协同，客观上存在各自为阵的可能性。最重要的是，从学理根基看，法治教育隶属于思想政治教育的学科设置，导致法律职业共同体成员不用、不便关注法治教育，他们没有参与法治教育事业的利益动机，而由思想政治教育专业老师去开展政治化的简单普法，这些老师因专业差异而缺乏系统、专业的法学知识，普遍难以深刻理解、有效宣传法治精神及法治信仰，最终使法治教育缺乏法学的视野与专业性。让非专业教师群体去讲授专业的关于法和法治的知识，这是因学科设置不尽合理而导致的不同专业间的分工、学理逻辑矛盾。这种矛盾正是应当在法学一级学科下设立法治教育二级学科的学理根据。

（二）普法教育缺乏司法机关的领导和专业的法治教育理论的指导

普法教育是由司法行政机关推动的全民性活动，由司法部统一领导，科层落实，人大监督。普法教育“运动式治理”特点明显，通常以领导人讲话和各类会议、文件为指导，缺乏刚性立法文件的统筹，并易受“人治”思维影响。

就普法主体而言，普法教育在实践中表现为基层政府的宣传行为，国家制定的法律、法规和政策由政府告知公众。基层政府在缺乏法律专业人士的情况下，易将法律通过非规范语言传达给国民，导致国民所获得的法律知识缺乏系统性、规范性和专业性。

就普法对象而言，存在“一把抓”的弊病。普法对象是全体国民，分布在不同社会层级的各个群落中，存在年龄、职业、性别、文化程度等多方面差异，但普法教育没有充分考虑各阶层群众的差异，也没有顾及同一群体内部的不同关注点和接受力。

就普法评价而言，普法教育的评价考核标准由全国普法办统一制定，目前采取内部自评与上级抽查相结合的方式，地方政府没有普法教育绩效考核的行政压力，因而工作动力不足。

上述不足很大程度上是因为普法教育缺乏司法机关的领导，也没有形成专业的法治教育理论。2016-2020年的全国“七五”普法规划没有对2016年才提出的“法治教育”这一新词进行专门阐释，其工作部署和以往相比无明显变化。“没有理论指导的实践是盲目的实践”，中国特色社会主义进入新时代，我们要在习近平法治思想的指导下，进一步建构立足于法学的更专门化的法治教育理论来指导我国的法治教育。

（三）法治教育取得实效有待提高

在我国法治教育过程中，国家希望直接将法律条文灌输到国民头脑中，却难以取得理想效果。国民习法的动因通常出于利益考虑，守法的动因则往往源于在社群交往中对于已经知法的人的行为的模仿以及实现解决纠纷的效率选择，本质上是一种行为惯性与心理惰性。因此，国民可以选择安静守法，但不会主动习法。“法律是使人类服从于规则之治的事業”，知法的目的不全在于守法，而是规范、引导人民群众按照现代化的立法模式所指引的道路进行生产生活。中国法治建设这场伟大的事业是国家与社会的共谋共进、共建共享，要“更加重视社会组织和公众等多元社会主体的参与作用”，否则难以取得理想的效果。

综上所述，目前中国的法治教育有两条脉络：规模宏大的普法教育与思想政治教育的一小部分。两条脉络既彼此独立又相互影响，比如思想政治教育中法治教育的开展多少受普法教育文件的左右;缺乏统一的理论归口与领导部署，法治教育对思想政治教育的从属地位从未改变。此外，法治教育困境还包括法治教育事业的非成文法化等困境。③中国特色社会主义进入新时代，中国法治教育必须解决现有困境，才能有效提高全民族法治素养，助推中华民族复兴之大业。

三、中国法治教育重构路径

新时代法治教育可定义为：以法律职业共同体为主导，以提高全民族法治素养为目的，覆盖全体民众的、围绕国家实定法的法教义学普及活动。法治教育要取得理想的效果，需要逐步从“运动式治理”过渡到制度化和学科化，重构学科体系，教育模式要从“一把抓”转向“一体化分层式”，从“点对点”的单向度灌输变为“浸润与场域化”。

（一）设立独立的法治教育学科

法治教育附属于思想政治教育学科的地位要有质的改变"学位点的设置直接或间接地影响着学科的生存与发展，学科专业目录是项目申报、科研经费申请、职称评定的法定依据，影响着学术资源的流动。思想政治教育学科是一个完备的学科体系，包括并不仅限于11门课程及方向，其中政治教育居首位，法治教育仅是其中一项内容。法治教育被放置于思想政治教育序列长达40余年，曾有学者质疑其合理性，但没有给出根本性解决方案。法治教育的学科定位，一方面导致其作用发挥有限，不适应法治建设需求，另一方面也导致专业法学圈与人民群众的脱离。但应然的法治教育的内容与目标却是宏远的，在内容上应体现较为完整的法教义学体系。法学专业人士开展法治教育本来是水到渠成之事，符合知识划分的规律与教育序列的整体优化。因此，需要提升法治教育定位，使其能够完整地包容法治教育应有的内容与目标。可以将其从二级学科下的一个方向（课程）提升到二级学科，并将其纳入到法学序列中去，以解决法治教育紧迫的实践与发展问题。

从理论和实践来看，在法学一级学科之下设立法治教育二级学科是可行的、科学的。首先，从分类标准看，法治教育成为单独学科的资质日渐成熟。国家标准《学科分类与代码》（1992）指出，一门学科主要应当具备五个条件：一是专门的理论和专门的方法;二是相应的科学家群体;三是一定数量的研究机构和教学单位;四是学术团体;五是专著和出版物问世。近年来，一批学者兼采法理学、教育学、社会学之长，以强烈的使命感推进法治教育的研究和实践，越来越多的学术团体与平台日渐活跃;教育部在中国政法大学共建教师法治教育中心，浙江省法治教育研究中心落户杭州师范大学，华东师范大学、华东政法大学等共建的教育部青少年法治教育协同创新中心出版了一套三册的《法治教育教师读本》，《法制教育的人文价值研究》《大学生法治教育》等专著相继问世，人民教育出版社在“七五”普法的指引下已出齐中小学各年级社会主义法治教育丛书，教育部、司法部、全国普法办在《青少年法治教育大纲》的指引下出齐《中小学法治教育读本》。

其次，从图书馆情报学层面看，法治教育有着独特的现实需求。学科的划分要以知识为基点、问题为导向。随着人类对客观世界认识的加深，人类从不同角度对知识进行了分类。法治教育不可能无涉部门法教义学而单独开展，其独立既是要引导法学人士参与法治教育事业，又能使其在本体论与方法论得以深化。设立法治教育二级学科是为了融入整个法学学科体系，既要推动法学知识向社会流动，完成中国特色社会主义法治道路上各阶段的法治教育目标，又要将社会意志上升到理论层面，反哺并深化各部门法发展，实现良性沟通。

再次，法学、法治教育相关学科的调整经验可资借鉴。2005年，国家决定增设马克思主义理论一级学科及所属二级学科。此前，马克思主义理论只是政治学之下的一个二级学科，现下辖的八个二级学科已相继建立起硕士点与博士点。其中思想政治教育专业也经历了四次调整。1984年学科初创之后的21年间在中国知网上能够查询到的思想政治教育论文仅78篇;转折点出现在2005年，其被列为马克思主义理论下辖的二级学科，明确规定了其学科性质、地位、归属、要求、任务等重大问题之后，研究论文数量长足增长，研究内容在马克思主义理论指引下进一步深化。思想政治教育二级学科的设立使得专家学者具有了开展教学科研的利益动机与职业资质，学科得以逐步完善。目前，法治教育的学科演进与调整前的思想政治教育学科具有相似性，法治教育已经具备了改变学科归属的条件。一方面，由于国家宏观政策的指引以及法治中国建设的长远需要，法治教育的研究成果越来越多、越来越深入。另一方面，法治教育研究的深度与广度已超越思想政治教育的范畴，且法治教育终将要从法学视角切入作更进一步的长久的专业研究。2020年7月全国研究生教育会议强调优化学科专业布局，建立了交叉学科新门类;同年8月，教育部公布了449所高校的4917个自设二级学科和549个交叉学科名单，体现了时代需要下学科设置的灵活性;中国政法大学、四川大学等高校自设了“法治文化”“社会主义法治理念”等二级学科，也佐证了法治教育的学科改革符合时代趋势和政策导向。

最后，从变革方式看，法治教育可采取“论证——试点——推广”的方式，在部分地区、部分学校将思想政治教育与法治教育剥离开来，形成两套人马、两套课程，合理调整思想政治教育与法治教育的课时安排。教学内容贯穿社会主义核心价值观，以建立在客观解释立场上的简化版法教义学为主，全面提升国民法治素养。要对这种试点建立严谨的考核评价指标，采取科学的社会调查与考核手段测评其成效，在取得成功经验之后，向全国推广。

综上，从理论和实践看，在法学一级学科之下设立法治教育二级学科是完全可行的、科学的，这也是法治教育的理论重建。

（二）建立司法机关主导普法教育机制

前文提及，狭义普法教育是指司法行政部门主导的每五年一期的惯例性活动。针对前文分析的普法教育的境况，应将普法教育依托于司法机关、司法行为，逐步建立法院、检察院主导普法教育的执行机制。具体而言，可以在最高人民法院设立全国普法办公室，或由最高检察院与最高法院设立联合普法部门，再在各级法院、检察院分设普法部门。为了更好利用现有资源、避免机构臃肿，普法部门可以在法院、检察院现有的政治处的基础上进行扩充或者与其联合设立*普法的资金、人员与政策应向司法机关倾斜，人、事、财权由司法机关主导，在改革方式上同样可以采取“论证——试点——推广”的渐进方式。

司法机关主导普法教育优于司法行政机关的原因在于：首先，在人员构成上，法检人员全部通过了国家法律职业资格考试，经历了系统的法教义学训练;而司法行政人员的构成则较为繁杂。其次，在工作内容上，法检人员的工作是直接适用成文法，对于法体系的融贯性了解较好，而司法行政人员的工作主要是人事与管理，较少法应用的成分。再次，从执行能力看，普法教育目前依托于政府的行政工作，执行方式主要是法律条文的直接宣传。如果将普法教育依托于司法，普法的工作将会依托于审判工作，逐步使其具备“场景化”的能力。事實上，裁判文书上网制度、庭审公开制度本质上就是良好的普法活动，司法活动是实际操作化的普法活动。就一线机关来讲，目前普法教育主要由基层街道办、乡镇政府承担，改革后将由各基层法院与派出法庭承担。法院能够将普法的内容结合不同时期、不同地区的审判工作实际，施行更为形象化、有针对性的普法工作，而非现在简单的“法条宣教”和“局部反复”。

（三）开展“一体化分层式”法治教育体系

法治教育独立之后，将是从主体、客体到内容的全方位变革，但还需解决过去“一把抓”的不足。正如习近平强调“在大中小学循序渐进、螺旋上升地开设思政课非常必要0①一样，法治教育也应递进式地提高国民法治素养。在具体方法上，可以从人的生命历程入手，把法治素养初步划分为四个等级，考量每一个人的实时法治素养水准，达到哪个水准就从那个水准开始提供教材、活动等多元法治教育产品，以提升其法治素养，从而实现从幼童等学业人到就业后社会人的全链条、不间断法治教育。法治教育从“点对点”的灌输式走向“场域化”，受教育的主体要能够浸润于“法治教育”的场域之中。

第一，法治教育的初级目标应当以启迪国民意识为主，其对象是小学生群体及与其文化程度相当者。国民意识包含国民的政治意识、自我意识、价值观念、社会交往准则、最普遍的个性素质、心理特征等，是推动社会主义民主发展的观念基础，是培育先进法律文化的基石。小学生的认知水平不足以理解国家成文法的内容及其背后的制度原理，但此时却是启迪国民意识的绝好阶段。理论教学对于小学生群体注定是走马观花，反而游戏化、直观化与体验式的教学方式能够较好地被其吸收。在国民年龄尚小、世界观尚未形成的时期，通过启蒙的方式种下法治精神、法治理念的种子，在未来会逐步开花结果。

第二，法治教育的中级目标应当以立足于客观解释立场的法教义学普及为主，其对象是中学生及与其文化程度相当者，使其能够树立国民的守法观念，能够依照国家实定法所指引的行为模式与交往规范进行交往、生活。在“将法治教育纳入国民教育体系”方针的指导下尝试将法治教育纳入升学体系考核，譬如开设法治教育必修课，发挥应试的资源整合作用。由于外部环境刺激与人性中的竞争本能，青少年犯罪已出现严重暴力化、低龄化的倾向。法治教育应侧重刑事领域，既要起到教化作用，还要发挥好震慑作用。内容应当以简化版法教义学为主，包括宪法观、犯罪论、诉讼理论、侵权责任论等。青少年时期法知识的启蒙相当于种下一颗种子，即使其处于叛逆期，也会在成年后的回归期成长为参天大树。

第三，法治教育的较高级目标对应大学生及其文化程度相当者，应当能构建起法治认同与法治能力。所谓法治认同，即能够明白实定法背后的法理品格与人性基础，接纳社会主义法治的价值理念，能够在理性认知的基础上做到对于国家实定法的真诚拥护与信任。所谓法治能力是指人民群众能够运用法学“三段论”思维预判自己的行为、评价法律现象，并能通过合法的程序维护自己权利。在现代法治社会中，通过合法程序实现自我的权利是现代国民法治能力的基本要义。近几年，不少中国大学生由于不知法而售卖他人身份证与银行卡信息而被纳入惩戒名单，前途尽毁。这种由于完全不知法而犯法的情形，在思想政治教育主导的现有法治教育体系下难以完全避免。

第四，法治教育的更高级目标是树立法治信仰。法治信仰是社会主体对法产生真诚的认同感与归依感。法律职业共同体应当带头树立法治信仰。自然科学的研究者与其研究的对象是纯粹的二元割立的姿态，被研究的对象是静态的，研究者不需要参与到对象的运作之中，是纯粹的观察者视角。但法律不同，研究者既是法律现象的研究者，更是法律活动的参与者，其二元融合的姿态注定需要法律职业共同体树立法治信仰。除此以外，法治信仰还包含对超越实定法时代桎梏的价值的求索，超越法律并回望法律，对人类命运保持悲悯的关切。“真正能阻止犯罪的乃是守法的传统，这种传统又植根于一种深切而热烈的信念之中，那就是，法律不只是世俗政策的工具，它也是终极目的和生活意义的一部分。”因此，法治信仰是法律职业共同体成员应有的道德使命，他们是制度的捍卫者、正义的追问者、命运的关切者。如果法律职业共同体丧失了信仰，整个法治体系将会自上而下地朽化，民众将会丧失对权力的信任和对权利的信心。由于我国法治进路自上而下的特点，普通民众可以只是达到法律认同或法律信任，但法律职业共同体必须树立法治信仰。否则，无论制度是如何的精巧，正義的缺失将在所难免。

社会主义市场经济本质上是法治经济，以法治为特征的现代化文明国家是党和人民的共同奋斗目标。从法治教育到提高全民族法治素养，再到中华民族的伟大复兴，这是循序渐进又环环相扣的过程。复兴的中国是在经济、政治、科技、文化、民生等领域都高度发达的现代化国家，治理现代化呼吁高度发达的法治能力，要求全体国民在思想与行为方面能够契合国家实定法的指引与现代法治的精神。在进化秩序难以在短时期内完成的情况下，法治教育是提高全民族法治素养的关键举措。向人民阐释伟大复兴宏图下的法治进程，是党和政府的权利与义务，这就是法治教育的使命与荣光。

（责任编辑肖雪莲）