中小城市路内停车管理与实践——以泰州市海陵区为例

姜 毅，荣 静，尹锦明

(1.南京理工大学 泰州科技学院，泰州 225300；2.泰州市城市管理局,泰州 225300)

0 引言

近年来，在国家城镇化指导方针的指引下，我国中小城市发展迅速，截止2018年底，其直接影响和辐射的区域经济总到高达50.09万亿元，占全国经济总量的55.64%[1].经济的发展刺激了居民机动化出行的需求，中小城市的私人小汽车保有量增长迅速，城市的停车供需矛盾也日趋突出[2-4].

相较于大城市，中小城市在停车设施的建设相对滞后，为了尽快缓解停车的供需矛盾，投资小、见效快的路内停车便成了首选.但是，由于过分强调路内停车设施的规划与建设却缺乏行之有效的管理，路内停车的停车秩序混乱、违法停车现象普遍，已经严重影响了道路的通行能力与道路使用者的出行安全.本文以泰州市海陵区的路内停车管理实践为例，从制度建设、规划控制、智能管理、行政执法、差异化收费和退出机制6个方面分析其做法及取得的效果，以期望为同类城市的路内停车管理提供一定的借鉴与参考.

1 中小城市路内停车定位分析

1.1 中小城市范围界定

根据国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城市规模以城区常住人口为划分标准，50万以下的为小城市，其中20万以上50万以下的为Ⅰ型小城市，20万以下的为Ⅱ型小城市；50～100万的为中等城市[5].本文对中小城市的界定参照人口划分标准，不参照建制市的概念，常住人口在100万以下的建制市区、县级市以及中心城镇均认为是中小城市.

1.2 中小城市路内停车定位分析

作为停车系统的一部分，路内停车的最大优势是建设费用低，见效快，停车方便且可提供点到点的停车服务，但是其缺点也相当明显，对道路动态交通影响较大，降低了道路的通行能力，增加了道路的安全隐患，因寻找车位导致车辆的巡游还会造成道路交通的拥堵.因此，根据《城市停车规划规范》，城市停车位供给应以建筑物配建停车场提供的停车位为主体，以城市公共停车场提供的停车位为辅助，而路内停车则是机动车停车位供需矛盾突出的城市的临时措施，作为现有停车位供给的补充[6].

2 中小城市路内停车现状问题及原因分析

经济的发展带动居民购车消费的激增，中小城市机动车的保有量持续增长，但由于停车设施规划和建设的滞后，再加之对路内停车的缺乏行之有效的管理，停车矛盾突出，违停现象普遍，不仅影响了道路的通行能力，而且形成了较大的安全隐患.

2.1 中小城市路内停车的现状问题

2.1.1 机制不顺，路内停车管理混乱

目前，我国城市路内停车管理体制存在诸多的不合理，涉及的职能部门较多(主要有规划部门、交通部门、公安部门、城管部门)，造成职能交叉，权属不清，各个部门在日常的管理过程中，依据各自的套管理方式和工作流程，彼此之间缺乏有效的协调和沟通，在权属、职责上存在很多的不明，表面上各部门均加强了相关的管理，但实际上缺乏有效的合力，使得城市路内停车的治理问题较多[7].

2.1.2 设置过量，泊位规范性差

作为配建停车和公共停车场的有效补充，路内停车的功能定位决定了其能不划定泊位的道路尽量不施划，能少划定的道路尽量少施划[8-9]，但实际情况却不尽然.由于建设成本较低且效益回收较快，在中小城市中普遍存在大量施划路内停车泊位的情况.此外，在具体的施划中，路内停车泊位的设置往往只关注规范中禁止设置的情形，对设置路段的有效宽度、道路饱和度(V/C)缺乏有效的监督检查，导致泊位设置的随意性较大，有些甚至严重影响了道路交通的通行能力与安全，与其功能定位明显不符.

2.1.3 收费不合理，使用周转率低

路内停车收费是一种路内停车管理的有效手段，公平合理的停车费用设置，不仅能充分发挥现有停车资源的价值，还能引导人们合理有序地停车，更能降低道路交通压力，缓解交通拥堵[10].作为补充性的临时措施，路内停车泊位设置的目的就解决区域短时的停车需求，应为更多的出行者提供灵活的停车服务，保证停车泊位高效的周转性.但是，目前中小城市的大部分路内停车泊位没有实施实施收费管理，部分车位即使采用了收费管理，按次收费比重大以及按时收费费用低等问题也较为突出.由于其收费制度的不合理甚至不收费，导致在中小城市中，路内停车位的长时占用现象较为严重，车位的使用周转率普遍较低.

2.2 中小城市路内停车问题原因分析

2.2.1 停车需求增大，停车泊位缺口大

随着国家对中小城市建设的不断重视，其在城镇化过程中的地位持续提升，逐渐成为了推动国民经济发展的重要力量.经济的增长带来停车的需求激增，但相应的停车设施配到建设却比较滞后，停车资源供给矛盾退出，停车位的缺口较大.

2.2.2 关注动态交通治理，路内停车违法治理不足

作为机动车停车管理的重要参与者，中小城市公安交管部门理应加强机动车违法停车的严格执法和严格管理.但是，长期以来，在日常的交通秩序整治中，公安交管部门往往集中在动态交通违法行为——闯红灯、超速及酒后驾车等，忽视对违法停车查处，导致违停现象严重.其次，在中小城市中，由于交通安全设施(如配备高清摄像头的电子警察系统)的投入不足，导致交管执法部门在执法中缺乏相应的信息技术手段的支持，只能依靠人员执法，执法难度大、取证困难、治理形式单一.

2.2.3 居民守法意识淡薄，停车违法成本低

目前，在中小城市中，社会公众的现代交通意识和守法意识普遍薄弱，驾车出行主观上有必须要在目的地门前停车的思想，即所谓的门到门服务，不考虑有无停车条件，都要随意停放车辆[11].同时，对于商家而言，为了招揽生意，不管周边有无设置停车泊位的道路条件，也主动地为客户停车创造条件，即便可能是违法停车.社会公众在停车过程中往往也只考虑就近原则，不会考虑到其违法停车行为对道路交通造成的负面影响，守法停车的意识普遍缺失.此外，在中小城市中违法停车的成本过低，一般路段违法停车的罚金仅为50元，低廉的违法成本，让路内违法停车现象在中小城市中更为普遍.

3 泰州市海陵区的路内停车管理与实践

3.1 泰州市海陵区概况

海陵区为原县级泰州市，1996年组建地级泰州市时改称海陵区，现为泰州市主城区，下辖城东、城南、城西、城北、城中、京泰路6个街道，九龙、苏陈、罡杨、华港4个镇，4个省级园区，总面积约370 km2，如图1所示，2018年末户籍总人口429 188人[12].

图1 泰州市海陵区行政区域及用地规划图

3.2 泰州市海陵区的路内停车管理策略

3.2.1 明确责任主体，完善规章制度

停车治理问题表面上看起来不复杂，但其涉及的政府职能部门却不少，比如规划、交通、住建和公安，加之部门间的权责交叉、信息壁垒等问题，路内停车治理的难度就不言而喻了.为此，泰州市政府牵头成立市区公共停车场建设领导小组和文明交通提升工程领导小组，市领导担任组长，市各相关职能部门为成员，建立定期会商和工作协调联动机制，整体作战、联动审批、现场办公，凝聚起高位协调、联合推进的强大合力.明确责任主体之后，便是保障制度的建设工作.2014年底，先后出台《泰州市市区机动车停车场服务收费管理办法》和《泰州市市区机动车停车场管理暂行办法》，加强对市区停车场服务收费管理，规范停车服务秩序及其收费行为，明晰各部门职责，推进扎口管理，让停车设施的建设管理有章可循、有法可依.2015年，以规划局牵头，下发《泰州市建筑物配建停车设施设置标准与准则》，建立建筑物配建停车的市级标准，缓解市区停车压力，改善静态停车的交通环境.2017年1月，下发《泰州市市区住宅区地下停车位管理办法》，进一步规范居民小区的停车管理；同年4月，施行《泰州市城市治理办法》，明确泰州市公共停车场和道路停车泊位规划建设与管理的标准，坚持适应城市发展水平，以适度超前、科学规划、合理配置和方便出行为基本原则.2019年11月，市城市管理局牵头起草《泰州市停车场管理办法》，旨在强化停车场的规划、建设、使用和管理，促进市区交通协调发展，目前已经完成了社会征求意见和职能部门的立法调研工作.

3.2.2 立足定位，合理规划，总量控制

城市的停车位供给主要来源于3个方面，首先是建筑物配建停车场，其次是城市公共停车场，最后才是路内停车场.因此，从定位上来说，缓解城市停车供需压力的主要来源于前面两者，而路内停车场仅是临时的供给补充.为此，泰州市推行了《市区停车便利化工程三年行动计划(2018—2020)》，推进市区的配建停车、公共停车场和路内停车泊位之间的协调建设，确保各司其职，功能明确.在配建停车方面，海陵区政府严格按照《泰州市建筑物配建停车设施设置标准与准则》中的标准配建各类停车泊位；在公共停车设施建设方面，海陵区积极参与编制《泰州市中心城区停车场规划》，统筹停车政策和规划建设管理等内容，满足刚性需求，为应对城市规模扩张和机动车迅速增长又及时编制《主城区公共停车场布局规划(2017—2020)》，着力构建规模适当、布局科学、动静交通平衡的停车设施体系，2018年以来，新建智能化立体停车场2座(如图2所示)，新增公共停车泊位700余个，利用闲置土地改建五一路、洧水市场、南山寺路、暮春街等停车场20处，增加停车泊位800个；在路内停车泊位建设方面，主要针对海陵区的商业街区、政府公共服务机构、学校及医院等停车供需矛盾较大的提供，以满足居民短时的临时停车需求.截至2018年底，泰州市海陵区停车泊位合计102 788个，其中配建停车泊位89 543个，公共停车泊位3 377个，路内停车泊位9 868个，路内停车泊位比重控制在9.6%；2019年，泰州市海陵区新增停车泊位6 892个，其中配建停车泊位6 044个，公共停车泊位808个，路内停车泊位40个，路内停车泊位新增比重控制在0.6%；2020年计划新增停车泊位5 718个，其中配建停车泊位5 000个，公共停车泊位718个，路内停车泊位0个.从数据上来看，泰州市海陵区近3 a的停车泊位供给总体上以配建停车为主，公共停车泊位为辅助，路内临时停车泊位比重控制在总量的10%以内(如图3所示)，实现了配建停车泊位和公共停车泊位供给稳步增长，路内停车泊位的有限供给和收缩控制(如图4所示).

图2 泰州市海陵区的智能化停车场

图3 泰州市海陵区2018—2020年累计停车泊位比重对比图

图4 泰州市海陵区2018—2020年累计停车泊位数量变化趋势图

3.2.3 停车管理智能化，提高便利化水平

科学技术的发展在停车管理方式转变的过程中扮演者重要的角色.智能化的停车设备一方面能支持移动支付技术，实现无感支付，停车人可即停即走，提高停车的便利性；另一方面，可实时地检测停车位占有率，实现可用车位的实时显示与诱导，减少车辆寻找车位的巡游行为，降低其对城市交通环境的影响.

在停车智能化管理方面，海陵区政府积极对接泰州市的“泰州好停车”APP、公众号和微信小程序，实现线上停车缴费、停车导航和反向寻车功能，如图5所示.为实现无感支付、即停即走，制定统一的数据标准和技术规范，利用地磁设备，实时精确采集停车数据(如图6所示)，构建基于无线网络技术的路侧智能停车系统(如图7所示)，计时准确率达到99%.目前，“泰州好停车”系统现已接入路内泊位近5 000个，接入封闭停车场50个，停车诱导屏50多个，注册会员数25万，日均停车2万次以上，日均收费超6万元，泰州市的智慧停车管理平台成功入选智慧江苏优秀成果和案例.

图5 泰州好停车APP及其功能

图6 停车数据采集系统

图7 基于无线网络技术的路侧智能停车系统示意图

3.2.4 加强执法管理，提高违法停车成本

在路内停车的治理中，行政的执法是健全停车治理的基础.对路内停车的主管部门而言，希望通过执法活动和行政处罚，一方面使得出行者的停车行为规范，另一方面以便路内停车系统可按照规划的预期实现其功能.停车执法不应过于严厉或过于宽松，应该建立一致和客观的标准，以确保为路内停车系统所建立的关键绩效指标(停车时长、周转率等)得到满足[13].停车执法应该促进停车者遵守停车规则，最大限度地提高公共停车的效率与安全.

传统的执法方式主要有开罚单、拖车和锁车.但在中小城市，执法还是以罚单为主，一般只处罚金或扣分与罚金并处，整体而言处罚明显过于宽松，路内违法停车的成本偏低.因此，要想从根本上解决违法停车的问题，必须提供停车者对违法停车的重视程度，并增加其违法的成本.为此，泰州市海陵区组建公安、城管联合执法整治组，对违停车辆常态化监管，划设严管路段(如图8所示)，对违停车辆予以拖离，逐步培养市民停车入位、停车收费、违停罚款的习惯.2018年以来海陵区加装视频监控113处，违停抓拍球115处，设置严管路段82条，查处违停182 164起，拖离违停机动车14 123辆、非机动车6 846辆.此外，海陵区政府还将停车缴费纳入个人征信体系，把欠费、逃费等不按规定缴纳停车费的车主信息，提交给泰州征信系统，连续欠缴20次或累计欠费达500元以上的车主将会进入一般失信人名单，对停车欠费数额较大的提起公诉，并于2018年4月判决了江苏省第1例停车欠费追缴案件.

图8 泰州市海陵区府南街停车严管路段

3.2.5 差异化停车收费，抑制停车需求

停车收费是指政府或者停车设施的运营管理者通过对停车设施使用者征收一定的费用以达到控制交通需求、调节出行方式等作用的停车管理措施[14].停车收费的本意是利用经济杠杆原理来有效地对某些地区的交通出行需求进行控制，从而缓解该区域的交通压力，减少交通拥堵，改善出行环境.但是，在大多数的中小城市，普遍存在免费停车泊位比重大，计次收费停车泊位较计时收费多的问题，导致其停车需求抑制的功能基本缺失，而且由于路内停车泊位按次收费导致长时间被占用，周转使用率极低，明显不符合其规划的初衷.

为避免产生以上问题，依据《泰州市市区机动车停车场服务收费管理办法》，海陵区对路内停车泊位实行政府定价、政府指导价和市场调节价并行，按照“中心高于外围、商圈中心高于行政区域”的收费标准，实行“中心区域高于非中心区域、道路高于非道路、白天高于夜间、地上高于地下”的“四高四低”的差别定价政策，停车服务收费按区域划分为1级、2级和3级(如表1所示)，统一采用计时收费的方式，引导城区的停车供需平衡[15].目前，海陵区停车供需矛盾较为突出区域的次干路与支路上(不含人行道、城市广场及景区周边道路)的临时泊位共3 620个，实现收费管理的有3 262个，收费率达到90%以上.

表1 泰州市路内停车泊位收费标准及区域划分 元/辆

3.2.6 制定有效的退出机制，鼓励公共交通出行

路内停车泊位的设置虽然在一定程度上缓解了城市的停车压力，但其本质上仍然是鼓励了私人小汽车的出行，不符合交通的可持续发展.同时，路内停车泊位的设置弊端也不少.首先，由于占用了道路资源，降低了其有效宽度，会直接导致道路车流速度以及道路通行能力的降低.其次，由于道路交通流中车位巡游的比重增大，不光加重了道路的交通拥堵程度，也增加了尾气的排放，增加了车位的负效应.最后，频繁的出入停车位会造成更为复杂的情况，严重影响了道路使用者的安全.因此，路内停车泊位仅能作为在停车供需矛盾突出背景下的临时措施，对于中小城市应重点提高配建停车及公共停车规模，在其满足城市停车需求的情况下对路内停车制定有效的退出机制，还通行权于道路.此外，对通过路内停车收费得来的收入，可用于加强城市的公共交通设施建设[16-18]，改善公共交通的出行便利性，合理引导居民出行方式从私人小汽车转向大容量的城市公共交通，抑制停车需求，保证退出机制的顺利实现.

为此，海陵区政府一方面加强对路内停车的严格管理，对交通拥堵严重的路段上路内停车泊位实行退出机制.以泰州市坡子街商业街区为例，自2016年以来，海陵区政府在新民街、老东河试行顺时针单向通行，东进路、人民路路段增设中央分隔400 m，清除施划标线3 200 m2，调整清理占道临时停车泊位180个，启动地下人防工程，增加300个停车泊位，增设严管路段，拖移违停车辆620余辆，现场查处违法禁令标志交通违法行为6 000余次，拍摄违停行为40 100余起.另一方面，积极优化公共出行替代资源，发展公共交通，平衡停车需求.在常规公交方面，海陵区政府积极推进公交优先发展战略，完善城市公共交通财政补贴补偿机制，加强公交场站配置，优化出行线网布局，提高公交服务质量.2019年，市区新增新能源公交车202辆，新辟优化公交线路6条，新建城东公交枢纽站1座，市区公交运营线路达84条，公交运营线路总里程达1 656 km，万人公交车拥有量15标台.在公共自行车方面，自2014年以来，泰州市市区共建设公共自行车停靠站点200个(如图9所示)，设置5 400个锁车柱，总计投入4 500辆自行车，与常规公交站点密切配合，提高公交分担率，解决公共交通出行的最后1 km问题.在共享单车方面，根据总量控制、科学布点、逐步投放的原则，2019年7月起在市区范围内首批试点投放5 000辆，在公交站台、大型商业区、医院、旅游景区、居住区、企事业单位等场所共设置了450处固定借还点(如图10所示)，采用固定桩+电子围栏的借还方式，实现对共享单车出行的有序管理，避免乱停乱放、扰乱交通秩序.

图9 泰州市公共自行车系统

图10 泰州市共享单车系统

4 结束语

作为缓解停车供需矛盾的临时性措施，路内停车的管理应得到更多的重视.对于中小城市而言，从短期的视角而言，应从对路内违法停车行为的治理和提高路内停车泊位的周转使用率入手，充分实现其价值；从长期角度而言，应明确其功能定位，在加大配建停车与公共停车建设的同时，逐步建立退出机制，将道路的使用权还于非机动车与行人，避免其对道路交通能力和交通安全的负面影响.