PPP项目风险分配控制研究

王文书（高级会计师） （郑州市金水区直属机关事务管理局 河南郑州 455000）

PPP（Public–Private–Partnership）项目是指政府与社会资本、民间第三方机构间进行合作的项目。为科学规范推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，财政部先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》及其附件《PPP项目合同指南（试行）》（财金［2014］113号），对PPP项目相关内容进行了规范。但从目前我国PPP项目的实践来看，还存在一些误区和风险，本文主要针对PPP项目的项目分配风险进行了探讨。

一、PPP项目中风险分配的原则

PPP项目风险分配控制就是对PPP项目中涉及的主要风险，按照最优分配原则，在政府和社会资本间进行合理分配，以期达到控制风险并把风险因素降到最低的目标。

《PPP项目合同指南（试行）》将风险分配原则表述为：承担风险的一方具有风险控制力；承担风险的一方能够合理转移该风险（例如通过购买相应保险）；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险效率最高；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。根据现有PPP项目实践和通行做法，本文认为PPP项目风险分配还应遵循以下三项基本原则：一是坚持风险匹配最适宜者原则；二是坚持风险与回报对等原则；三是坚持风险适度可控原则。

二、PPP项目风险分配控制存在的问题及内在原因

（一）PPP项目风险分配控制存在的问题

不确定性风险是影响PPP项目落地或成功的关键因素，PPP风险分配框架只是明确了主要的风险类别，但缺乏系统的风险分配机制，由此导致风险分配的不公平、不合理、不适宜，本文归纳了当前PPP项目风险分配控制应用方面存在的误区和问题。

1.PPP项目选取不合理，主体责任不明晰。首先，PPP项目只能是社会公共项目，不能包含商业项目，但有些地方由于缺乏地方财政资金的支持，为了套取资金，把一些商业项目打包到PPP项目中。其次，对于PPP项目的合作期限来说，是政府和社会资本长期合作方式，但目前对“长期”未做出明确的量化规定。最后，由于PPP项目的评判标准不完善，造成项目不规范、不可行且程序不合规，缺乏合理科学的评价，以致无法对PPP项目的公共服务供给的效率及长期运营业绩进行绩效评价，导致PPP项目风险承担主体责任不明晰，无法实现项目提效降价、公平分担风险等目标，使本来应由政府财政直接支出（如前期投资建设阶段投入、运营补贴、配套投入等资金）不能及时到位而影响了项目的顺利进展。

2.风险识别不充分，风险评估不到位。当前很多项目的风险识别未着眼于项目全生命周期，其风险类别不能涵盖项目从启动到终止的所有阶段，且对各个风险类别的概念认识不清，直接引发风险因素识别不周全、分类不恰当等问题，某一风险类别中遗漏的风险因素将可能导致PPP项目在特定阶段的实施受阻，造成政府损失，甚至危害社会公共利益。PPP项目涉及的风险种类繁多，在PPP项目实际运行过程中往往由于不能充分地识别风险种类而没有分配给合理的承担方，以致当出现风险时，因无法找到风险承担方而造成损失扩大或工期延误，一定程度上影响了PPP项目的顺利完工，有的甚至引起法律纠纷；甚至有些参与方没有请专业的风险评估机构对风险进行量化评估就盲目参与项目从而导致业务风险和财务风险。

3.风险控制不成体系，应对措施操作性不强。PPP项目全生命周期风险管理是一个标准的项目管理过程，详细周到的项目风险应对措施是PPP项目风险分配机制的重要组成部分，PPP项目管理的风险分配体系应与PPP项目的风险管控体系相耦合，但实践中，缺少可操作性强的风险应对措施是多数项目普遍存在的问题，其风险分配机制出现短板，在项目实施过程中无法有针对性地管理项目风险，项目风险分配框架不合理，在风险处理上不具有连贯性及科学性，最终导致PPP项目难以顺利运行。

4.法律法规不健全，突破财政投资风险承受力。健康可持续的PPP模式的创新与发展，需要思想观念的转变，但更需要法律制度的完善，否则很容易导致PPP项目风险分配方式受传统观念的影响和官本位思想的羁绊。一般来说，PPP项目投资规模都很大，在投资估计阶段确定项目投资规模时，由于往往缺少详细的资料和财政承受能力的科学论证，会造成实际支出超出预判，项目实施期不断追加资金，投入规模超出政府财政的承受能力而不能及时到位资金，影响了工程进展。

5.缺乏PPP专项管理机构，风险分配信息不对称。项目管理者的水平对PPP项目的成败起着决定性作用，我国没有设立专门的监管机构负责PPP项目的全过程管理，发改委、财政部各自从本部门职能考虑对PPP模式加以治理，从而造成实际运行过程中存在分散监管和多头管理甚至管理缺位的弊端，导致PPP项目问题频发，公共利益难以保证。另外由于信息不对称造成沟通不畅也对PPP项目风险合理分配造成冲击，相互不了解而风险分配不均和无法实现有效控制风险，使不少项目由于无法及时对接而迟迟悬而未决，增加了时间和决策成本。

（二）PPP项目风险分配问题内在的原因

PPP项目快速发展，呈现爆发式增长，但因未能合理分配控制风险而导致项目失败的问题不容忽视，追究问题产生的原因并进行深入分析是PPP项目健康可持续发展的必要条件，现对问题产生的背后原因做简要分析。

1.PPP项目准入门槛低，主体责任无清晰界定。我国在PPP模式发展初期，为了加快PPP项目的落地，吸引社会资本的积极参与，曾一度降低了PPP项目的准入门槛，导致有些PPP项目中标单位并非相关专业主体，一些参与主体假借PPP项目“明股实债”融取资金；还有的地方政府为了片面追求GDP增长，不断扩大PPP模式的范围，甚至将一些纯商业化项目硬套入PPP模式，缺乏财政承受能力论证，一定程度上影响了PPP项目的顺利开展。

2.风险度量不准确，数据资料不可靠，定量分析不充分。部分PPP项目的参与方在项目风险识别阶段没有考虑到不同行业的差距，缺乏合适的风险度量模型，没有根据项目本身的特征和所处行业市场环境具体设计分析，简单地照搬复制模板，项目分配简单粗略无实际操作价值。在实践中，有些评估者不能正确理解客观数据的可获取性，受主观因素影响以致评价结果缺乏客观真实性。部分项目在风险评价过程中由于数据不完整、资料不可靠的情况下做出评估结果，影响了风险评估的准确性。

3.风险分配框架不详细，配套机制体系不完善。尽管有PPP项目风险分配原则和方式指引，但风险分配框架表并不能涵盖所有的风险，且风险内容不详细，在项目风险分配和控制方面缺乏操作性和实际指导意义。另外，与风险分配相关的配套机制如风险分担机制、价格调节机制、收益分配机制等体系没有建立。所以，需要加大PPP项目法律法规建设，破除多头监管、政府信用等现实障碍，制定科学的PPP项目风险管理流程。

4.政府融资渠道窄，缺乏财务风险预警机制。目前，政府参与PPP项目建设的资金一般有财政预算划拨资金或申请银行贷款两个渠道，且这两个渠道的资金来源使用和管理方面都有不同限制。占用太多的财政资金会给地方政府带来巨大的压力，地方财政缺乏完善的PPP项目投资预算报表和预算审核机制，没有设置财务风险预警机制，在项目急需资金而无其他更好的融资方法时，就会突破预算，再加上财政预算刚性不足，PPP项目运营周期长、资金见效慢，大额的银行贷款会给政府带来巨大的负担，因此，有待建立财务风险预警机制。

5.PPP风控人才稀缺，无专业化团队指导。PPP项目风险分配与防控需要拥有特定的技能和金融、经济、法律、财务、管理等方面专家型人才甚至复合型人才，但由于PPP模式在我国开展、运行的时间短，尚处于探索阶段，一般由会计师事务所、律师事务所等中介机构来担当PPP方面的第三方咨询公司，而这些咨询人员专业水平良莠不齐，甚至有些人员对PPP也只是一知半解。另外，政府中懂得PPP风险分配原理和风险防控操作的专业人才也较少，导致没有专业人才支撑PPP项目风险管理，制定的项目风险分配方案往往脱离实际而缺乏操作性，这就导致对PPP项目风险识别不全面、评估不充分、分配框架不合理、风险防控落实难，最后致使PPP项目进展缓慢甚至难以进展。

三、合理分配控制PPP项目风险的对策

（一）加强PPP可研论证，完善招投标程序

首先应提高PPP项目准入门槛，对所有拟采用PPP模式的项目，均必须开展可行性论证和财政承受能力审查，发改委和财政部门等相关监管机构应加强PPP项目立项监管，依法依规履行审批核准备案程序，PPP项目应从政府投资必要性、方式选择、项目全生命周期成本及预期收益、运营效率及风险管理等方面是否适用于PPP模式进行分析论证，未经依法依规履行审批、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，不得开工建设施工。对工程类PPP项目都应严格按照《招标投标法》或《政府采购法》的规定公开向社会招标，确保所有符合资质条件的社会资本方平等参与竞争，在PPP项目的招标过程中，政府作为业主方，应按PPP项目特点和规定设置企业资质、技术及配套设施、资金实力等招标资质审查条件，坚持“规范、公开、透明”的原则，择优选择合作方，避免“重企业资金实力、轻专业技术及管理经验”的倾向性选择。

（二）构建风险预警机制，谨防突破投资红线

只有构建合理有效的PPP模式系统性风险预警机制，充分发挥风险防控系统的管控能力，才能为提升PPP项目风险管理水平提供保障，保证PPP项目的资金投入规模不能超过政府财政承受能力10%的红线。在PPP项目投资估算过程中，进行科学严谨的财政承受能力论证是选取PPP项目时的必需程序，严格遵守地方政府全年所有PPP项目均需要从财政预算的一般公共预算中安排支出且占比不超过10%的底线，通过风险预警系统及时规避风险。其次，制约风险管理过程的首要障碍是缺乏有关风险的基础数据和有关风险来源的过往信息，由于相关风险及风险产生后果信息数据的不足，就会限制参与主体风险应对策略和风险管控的能力。未来，应建立PPP风险综合管理信息平台等工具，为定量评价风险管理夯实数据基础，从根本上提升PPP项目风险管理水平，谨防突破财政投资红线。

（三）强化PPP模式学习，加快人才队伍建设

首先，要将PPP人才队伍建设纳入社会发展规划。其次，要以学习教育为根本，创新PPP人才培养方式，开展形式多样的教育体系，例如在高校设置PPP专业课程，开展PPP学历学位教育，坚持“学用结合、学以致用”的教育理念。最后，要以教育机制改革为保障，加强资金扶持、政策支持，加大PPP人才培养力度，例如：成立PPP人才培训发展基金，建立PPP专业人才资格认证制度，形成稳定的人才队伍。政府作为PPP项目的主要参与主体，理应与时俱进，对PPP模式的内涵要有深入的认知，定期开展PPP培训，PPP相关人员要经常进行知识和技术更新，对发改委和财政部两部委发布的各类PPP相关文件资料加以自行学习，加快建立一批专业型复合型高水平的PPP人才队伍，为PPP项目全生命周期活动的开展、各项风险的规避奠定坚实的基础。

（四）构建共享信息平台，引入BIM技术动态管理

建立基于互联网的PPP项目信息监测服务平台。以PPP项目监管需求为出发点，充分利用信息平台的基本功能和拓展功能对PPP项目批准进程信息、招投标信息及工程进展情况等重要信息进行公开。加强PPP项目参与方主体行为动态监管，利用“信用中国”网站等平台及时向社会公示存在严重失信行为的地方政府和社会资本方。对PPP项目，关注政策环境的变动，运用BIM技术平台作为项目运维分析的工具，及时掌握政策信息，并应用BIM技术形成5D模型，形成一套基于BIM的PPP项目风险全生命周期监控平台，提高政府的监控效率，构建基于BIM技术的PPP项目风险管控总平台，最大程度上保障公众利益。

（五）完善PPP法律法规，规范风险分配机制

首先，加快出台PPP模式相应的法律法规，完善相关制度，规范市场管理，形成健全的监管制度，建立有效的利益保障和争议解决机制。其次，从国家层面入手，积极推进风险分担竞争机制。按照“最优风险分配原则”，设计合理的收益与风险承担机制，这是PPP项目相关主体进入的必要条件，对项目风险在各参与方进行合理分配，使社会投资主体获得与承担风险相对等的收益，这也是PPP项目能获得持久健康发展的首要因素。最后，应控制PPP项目规模，完善各项合同，规范标准，坚持原则，合理分配风险，建立长效风险管理机制。

随着PPP模式的不断创新和发展，很多伴生风险会不断暴露，也会出现一些需要解决的问题，这就需要公私双方正确、积极面对，加强和完善PPP项目的管理和约束，科学、合理地签订和履行合同，推进PPP项目更好的发展，使PPP项目在我国公共事业发展方面发挥更大的作用。