建设体育强国进程中运动项目协会去行政化研究

徐士韦

中共十九大引领我国经济社会发展进入新时代，也吹响了我国加快推进体育强国建设进程的集结号。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标》明确将建成体育强国列为目标。怎样建设体育强国成为中国体育面临的重大课题，研究以为一个重要方面就是要更新体育发展理念，理顺体育发展关系。2014 年中央巡视组向国家体育总局反馈巡视指导意见时指出，国家体育总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体，权力高度集中，干部兼职普遍等问题……，[1]这些问题凸显了变革时期体育治理和保障机制的缺失，至今仍未能得到很好地解决。其中我国的运动项目协会成立之初作为体育行政机关的附属机构存在，行政化管理模式抑制其发展空间，自主性、活力性、积极性缺失，而法律意义上的运动项目协会应是不与体育行政机关存在隶属关系、依法拥有自主权和充满活力的社会组织。当前，行政化的运动项目协会严重阻碍了体育事业的健康发展。在此情势下，运动项目协会去行政化已成体育改革的必然趋势。什么是运动项目协会去行政化？这些哪些内涵和特征？怎么去行政化？这些问题成为体育深化改革进程中必须思考的问题。

1 运动项目协会去行政化的内涵与特征

1.1 运动项目协会去行政化的内涵

行政具有治理、管理、执行公共事务的含义，指行政机关及其工作人员依法在职权范围内对国家政治、经济、文化等社会事务依法管理的活动过程。体育行政就是体育行政机关及其派出单位、宪法或法律赋予行政管理权的体育组织行使体育行政管理权对体育公共事务进行行政管理的过程。且在这一过程中行政主体必须依据宪法、法律的相关规定，不得行使超越法律法规规定的权力，做到依法行政。[2]从内涵范畴来看，狭义的行政指的是政府及其行政管理机关的行为，即公共行政。广义的行政指的是除了政府及其行政机关的行为之外，还包括所有社会组织的管理活动。[3]如体育行政机关依法对相关责任主体的处罚行为，又如运动项目协会依据协会章程对相关俱乐部实施的管理行为。通常情况下“行政化”是指行政机关过多的干预本来不该干预的事务，造成人、财、物难以功能整合，体现不出价值最大化，导致行政机构职能和效率低下、社会组织发展缓慢且虚化存在。[4]行政化更多的被用来批评非行政机关单位生搬硬套行政手段、制约法定职能等现象，如运动项目协会行政化、高校行政化等表述。运动项目协会的行政化主要表现在外部和内部两个方面:从外部环境来看，主要指的是来自体育行政机关的行政干预，造成运动项目协会缺乏独立性，成为行政机关的传话筒和扩音器，法律性质上属于民间组织却成了体育行政机关的后花园。内部行政化指的是运动项目协会的管理高度行政化、官僚化，处处弥漫着行政思维色彩，资源分配、项目评定、计划评估、职级评定等事务均按照行政机关的管理模式进行。

去行政化指的是弱化行政因素，避免行政泛化，突破行政干预，突出行业发展自主权。在全面深化改革的时代背景下，运动项目协会去行政化是我国行业协会、商会去行政化的应有内涵，应从内部和外部两个维度、并将其置于我国整个行政管理体制改革的背景下进行全方位的考察。内部来看主要是去“官本位”的思维模式和行为方式，去的是泛行政化的管理方式。外部来看主要是明晰体育行政机关与运动项目协会之间的关系及职责所在，凸显运动项目协会的自治权，规避体育行政机关的行政干预。研究以为运动项目协会去行政化不是简单的取消运动项目协会的行政级别，而是要通过制度重构、职能转换、保障构建等措施使运动项目协会解放出来，自主发展。2015 年7 月，中办、国办共同印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》发布，根据方案的部署安排，全国性的单项体育协会列入脱钩改革的范畴。2015 年8 月的足改工作会议上，刘鹏指出按照中央脱钩总体方案部署，足协与总局的脱钩只是一个突破口，未来单项体育协会不是改与不改的问题，只是早改晚改的问题，包括奥运项目在内的全国性单项体育协会都面临着大势所趋的“去行政化改革”。中国体育舞蹈联合会主席张怡2014年就曾经指出“实体化就是去行政化，协会与事业单位脱钩，成为独立的法人，按照规章开展工作，走向市场，有独立账号和办公地点等是未来发展趋势。”

1.2 运动项目协会去行政化的特征分析

研究以为运动项目协会“去行政化”的内涵特征主要体现在以下几个方面:

一是运动项目协会去行政化的过程是管理模式的转变过程。运动项目协会去行政化首先要求体育行政机关对运动项目协会的管理模式由管控型向服务型转变。遵循体育发展规律，不干涉运动项目协会日常事务性工作的开展，体育行政机关通过监督和向运动项目协会提供服务促进体育事业的健康发展。

第二，运动项目协会去行政化的过程是体育行政机关“还权”和“让利”的过程。这是运动项目协会去行政化的最核心的特征，去行政化就要求赋予运动项目协会充分的发展自主权[5]，需要明确的是这里的“自主权”是运动项目协会依法成立时固有的法定权利，来自于法律授权，从这点来看，也就不存在“放权”的逻辑说法。如《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)第39 条就授权全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织，这是运动项目协会开展项目管理工作的直接法律依据。

第三，运动项目协会去行政化的过程是思维模式改变的过程，运动项目协会准确定位自身的法律地位和性质，厘清法律授予权力与服务职责之间的辩证关系，思维方式上淡化由体制惯性遗留的“行政本位”“官本位”思维模式向“服务本位”的思维模式转变，规避官僚主义作风，避免行政泛化。

第四，运动项目协会去行政化的过程是政府体育部门职能转变的过程。运动项目协会去行政化，从外部来看并不是弱化各级体育行政机关的监管，而是从外部解除体育行政机关不必要的行政事务干预，回归制度的顶层设计和健全监督的职能本位，恢复运动项目协会的发展自主权，保障运动项目协会的办事效率。

第五，运动项目协会去行政化的过程是协会实体化运作的过程。去行政化的最终目的是使运动项目协会成为依法自治的实体，不受行政干预，成为法律意义上自我管理的实体化体育社会团体。按照体育市场的发展规律，在法律的框架下，保障体育行业组织的自治权和独立的法人资格，实现自主发展。

第六，运动项目协会去行政化的过程是协会本身健全制度的过程。健全法律法规，从制度上保障运动项目协会独立的社团法人资格，财政来源、人事安排和招聘等方面不受体育行政机关组织或个人的干预，依法享有体育决策、自主开展体育活动等权力。

第七，运动项目协会去行政化的过程是项目协会与体育行政机关理顺关系的过程。运动项目协会去行政化后，与体育行政机关之间是一种全新的关系模式，体育行政机关与运动项目协会均须重新进行职能定位，通过国家相关的法律法规，以及运动项目协会自身制定健全的行业治理规范等，建立新型的运动项目协会管理模式。

2 我国运动项目协会去行政化的政策演进及问题聚焦

2.1 我国运动项目协会去行政化的政策历程

2.1.1 起步发展期:改革开放至中共十四大之前

十一届三中全会后，作为我国社会主义事业的重要组成部分的中国体育也迎来了发展的重大机遇。自改革开放以来，体育社会化改革始终是我国体育改革的方向。1983 年国务院批转国家体委《关于进一步开创体育新局面的请示》中指出体育改革要激发社会资源的活力，调动社会资源办体育的积极性。有条件的行业应当恢复体协”。1984 年《国家体委关于加强县体育工作的意见》中指出“推进城乡体育社会化是改革体育体制的重要任务。体育协会要名副其实，做到组织、人员、活动、经费得以落实，充分发挥其作用。”1986年《国家体委关于体育体制改革的决定》中提出“恢复、发展各行业体育协会，充分发挥体育总会和各种体育协会的作用，推动体育运动发展”。

建国后很长一段时间，我国都处于西方国家政治孤立、经济封锁的艰难时期，新中国的体育事业也不例外。改革开放后这一局面有了很大转变，1979 年中国体育重返奥运大家庭并开始在国际体坛崭露头角。但是由于一系列原因我国缺席了1980 年莫斯科奥运会，参加了1984 年洛杉矶奥运会，这也成为我国重返奥运大家庭之后参加的第一届奥运会，并在本届奥运会上实现了奥运金牌“零”的突破，举国振奋[5]。1984 年《中共中央关于进一步发展体育运动的通知》中明确提出要在21 世纪前把我国建设成为体育强国的战略目标。但是1988 年“兵败汉城”给我们当头一棒，让我们看到了与世界体坛的差距，开始反思体育发展战略，而且还制定了促进竞技体育发展的《奥运争光计划发展纲要》。客观来讲，改革开放初期的中国需要通过某种途径实现对外展示国家形象、对内增强民族凝聚力，在国家基础薄弱的现实情势下，竞技体育能够带来的升国旗、奏国歌无疑是最合适的选择。且鉴于经济社会发展的现实，政府只能通过行政干预的方式强势推动竞技体育的超前发展。在“举国一盘棋，思想一条龙”的强大体制下，运动项目协会的社会化改革被弱化，甚至找不到生存的空间。[6]

2.1.2 徘徊期:中共十四大市场经济体制的确立到中共十八大之前

中共十四大后，随着市场经济体制的确立，我国的体育改革也进入新的历史阶段。1993 年《国家体委关于深化体育改革的意见》中指出体育改革的总目标是“改变计划经济体制下依赖行政手段办体育的体制，建立与社会化、市场化相适应的、国家办与社会办相结合的体育体制”，并在《关于运动项目管理实施协会制的若干意见》中提出“逐步理顺各级体育行政部门与各类体育社会团体的关系”“加快运动项目协会实体化步伐，使运动项目协会成为权责统一的项目管理实体”。1995 年《体育法》通过完整的第五章对体育社会团体的发展做出明确规定。1997 年《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》中“国家体委将政府直接管理的各运动项目向外转移，陆续成立20 多个运动项目管理中心，与单项协会一个机构两块牌子。”项目管理中心设计初衷是成为单项协会的“孵化器”，由中心向协会过渡，逐步达成单项协会实体化改革目标。[7]遗憾的是当时的体育改革缺乏进一步深化推进的内外环境，运动项目中心的改革也没有孵化出实体化的单项体育协会。2000 年国家体育总局《2001-2010 年体育改革与发展纲要》提出“明确体育行政机关与体育总会、奥委会的职能定位，理清关系。逐步建立自主决策、自主管理、自我约束、自负盈亏的社团法人。”2002 年《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》明晰了体育行政部门和运动项目协会的职能划分，切实推进管办分离。逐步理清各级体育组织之间的关系，分期分批进行单项协会实体化改革。2006 年《体育事业发展“十一五”规划》、2011 年《体育事业发展“十二五”规划》均提出要“建立中国特色的体育社团管理体制和运行机制”。

市场经济体制的确立是这一时期体育协会实体化改革最大的社会背景。虽然运动项目中心的成立使运动项目协会去行政化改革迈出关键的一步，但是由于计划经济体制的惯性，体育市场化、职业化改革缺乏生存的内外部环境，运动项目协会的去行政化改革没有深入推进。2001 年北京获得奥运会举办权，中国体育2008 年之前的主要任务是筹办北京奥运会，举国体制也因此得以进一步强化，奥运会之后开始推进体育强国建设，但并未形成深化改革的环境和压力，运动项目协会去行政化再次成为口号。

2.1.3 快速发展期:中共十八大之后

2012 年中共十八大报告提出“改进政府公共服务方式，引导社会组织健康有序发展。”2013 年《国务院机构改革和职能转变方案》提出“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，积极探索一业多会。”2013 年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要充分激发社会组织活性，理顺政府和社会间的关系，实行“政社分开”，权责明确，依法自治。2014 年十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立健全社会组织参与社会事务的机制和制度。”2015 年中办《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》将全国性单项体育协会计划列入改革范围。2016 年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》指出“创新社会组织管理制度，有利于厘清政府—市场—社会三者之间的关系、改进公共服务供给方式和创新治理、激发社会积极性。”2019 年6 月国家十部委联合发文《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，国家体育总局88 个协会全面脱钩改革启动。意见指出要坚持“应脱尽脱”的改革原则，凡是符合条件并纳入改革范围的行业协会商会，都要与行政机关脱钩，加快成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织……。不难发现十八大以来，我国开启了加速社会组织建设的新征程。《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《中国足球改革发展总体方案》《中国足球协会调整改革方案》等促进体育社会组织改革的政策法规陆续出台。[8]《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》更是将运动项目协会去行政化带入全面冲刺阶段。

研究以为，中国体育发展中的很多问题看似由于管理不科学造成的，但是导致管理不科学的根源在于历次体育改革的不彻底、不充分。从而造成政府体育部门和社会体育组织之间关系模糊、管办不分、职能混乱，政社不分、该管的不管、不该管的乱管等现象。十八届三中全会吹响了新一轮全面深化改革的集结号，为体育行业协会去行政化、社会化改革提供了宏观保障和依据。[9-10]依据《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等政策文件，目前中国足球、篮球等市场化程度相对较高的协会已经完成脱钩工作，改革是否成功、效果如何还需要时间来检验。[11]

2.2 我国运动项目协会去行政化的问题聚焦

2.2.1 运动项目协会去行政化不能去监督管理

根据2019 年6 月颁布实施的《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》的总体要求，运动项目协会去行政化的最终目的是要实现独立的法人资格、规避行政事务干预、实现独立自治。国内外体育发展实践表明，常规管理范围之外的行政管理行为不符合体育运动的发展规律，更不符合法治体育的内涵要求。“去行政化”去的不是行政监督和管理，脱钩不能托管。去行政化后的运动项目协会自治的前提是法治框架下的自治，必须接受相关部门的监督和规范化管理，不受监督的“权力”必然走向腐败，这在我国有着沉痛的教训，绿茵赛场上爆发的假球、黑哨、赌球等行为，对这些越轨行为的治理仅仅依靠运动项目协会是不够的，必须接受相关部门的监管才能有效遏制类似行为现象。另一方面，政府体育部门切实推行职能转换，通过制定政策引导运动项目协会健康发展。同时依据职责，还要发挥组织协调的作用。如一场职业联赛要涉及到公安、交通、消防、安保、城管等部门的协同参与，仅依靠运动项目协会的力量很难动用这些部门的资源，必须借助政府体育部门从中协调。

2.2.2 运动项目协会去行政化后运动项目管理中心将何去何从

研究以为运动项目管理中心是先前中国体育改革不彻底的产物(随着体育改革进程的推进，中国足球运动管理中心已经撤销)。在国家体育总局、运动项目管理中心、运动项目协会三者的关系中，运动项目管理中心是国家体育总局的直属事业单位，同时又是运动项目协会的办事机构，运动项目管理中心在国家体育总局与运动项目协会之间起到了承上启下的作用。然而根据中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发的《行业协会、商会与行政机关脱钩总体方案》及近期国务院十部委《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，如果说运动项目协会去行政化要实现项目协会与总局的脱钩，那么协会与管理中心之间又是一种什么关系？按照脱钩方案及全面脱钩的总体要求，去行政化后运动项目协会将实现自治，那么运动项目管理中心又是一种怎样的存在？功能和价值又体现在何处？是否还有存在的必要？

2.2.3 行政化因素干预社会化平台的规避制度不能缺位

随着中国体育深化改革整体进程的推进，运动项目协会与体育行政机关的脱钩改革工作也迎来了全面推进的冲刺阶段，一批退役运动员担任运动项目协会的主要领导岗位，专业人做专业的事的改革理念和改革效果凸显。研究以为，运动项目协会的去行政化改革，仅有形式上符合去行政化要求的人员架构的调整是不够的，还需要健全的配套制度来保障改革的成效。2017 年中国篮球协会第九届全国代表大会上姚明全票当选新一届的中国篮协主席，可谓众望所归。姚明当选中国篮协主席标志着中国篮协在去行政化改革的道路上迈出了坚实的一步。根据最新的《中国篮协章程》，中国篮球协会实行主席办公会议制度，这也预示着中国篮协主席对整个中国篮协具有绝对的领导权、决策权、人事任命权等权力，社会舆论也一片叫好。然而有意思的是网传姚明曾当选篮协主席后关于中国篮球改革的一些提案难逃被否的厄运，给人留下了无限的遐想空间。这中间是否有行政化因素的影响，我们不得而知，也不能排除。但可以肯定的是运动项目协会是主席说了算还是管理中心说了算，又或是体育行政部门说了算，研究以为可以通过制度设计进行规避。

2.2.4 警惕“扶上马、送一程”异化为另类形式的行政干预

运动项目协会的去行政化改革必然会冲击现有的利益格局，带来改革阻力。基于此，对运动项目协会的改革既不能持有“畏难论”，也不能持有“速胜论”，科学稳妥的运动项目协会改革必将是有序的稳步推进。为此，国家体育总局在2015 年全国体育局长会议上强调，运动项目协会的去行政化改革要坚持“扶上马、送一程”的改革原则。这一改革原则对于运动项目协会去行政化改革方案的稳步推进和落实到位具有重要的现实价值。但同时我们也要对运动项目协会“扶上马、送一程”的改革原则可能产生另类形式的行政干预有清醒的认识。回顾20 世纪末期的体育改革，当时成立一大批运动项目管理中心的初衷和宗旨是为运动项目协会的实体化改革发挥“孵化器”的功能，遗憾的是不仅运动项目协会“孵化器”的功能没有发挥，反而成为新的行政干预形式的来源。研究以为运动项目协会去行政化改革推进工作中的“送一程”是很模糊的概念表述，“送”到什么程度为止？以什么形式“送”，有没有必要送？等问题在中国体育一揽子改革文件中并没有对此予以明确。正因如此容易异化出新的行政干预风险。

2.2.5 运动项目协会去行政化后内部结构分工的合理性有待提高

根据《体育法》对运动项目协会的相关规定，国家级的运动项目协会在性质上是全国性的群众体育组织，代表的是某一运动项目在全国范围内的最高社会团体组织，并且也是代表中国参加这一项目活动和相应国际运动组织的唯一的、合法的组织，有的运动项目协会还是运动项目管理中心的常设办公机构。以中国足协为例，尽管中国足协与国家体育总局已经完成了脱钩，形式上实现了管办分离，但正如有人指出足协的改革并不彻底，依然表现的有点不伦不类之惑。国内外职业体育发展的实践表明，作为真正意义上的足协组织，不应该触碰中国职业足球联赛的运营与管理，而应该全身心的投入到除中国职业足球联赛之外的足球事务活动中。足协的财务来源主要来自于中超公司的股份分红、中国足协杯、中国之队、相关商务开发等带来的收入，而中超职业联赛应建立代表广大俱乐部投资主体利益的职业联盟来独立负责管理和运营。

2.2.6 运动员当选协会主席不代表协会完成了去行政化

运动员担任运动项目协会主席是运动项目协会去行政化的重要一步，但运动员担任协会主席并不代表运动项目协会就彻底完成去行政化。2015 年《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》发布以来，总局一直致力于推进运动项目协会的去行政化工作。其中以2015 年8 月足改工作会议上发布的《中国足球协会调整改革方案》，标志着以中国足协为先锋的运动项目协会“去行政化”工作拉开了帷幕。关注中国体育改革进程可以清晰发现，2016 年体育管理体制的改革明显加速，2017 年初中国足协与国家体育总局完成脱钩，成为独立的社团法人，形式上实现了“管”与“办”的分离，引领着中国体育全面深化改革背景下运动项目协会去行政化的进程。紧随足协脱钩的步伐，其他一些运动项目协会也陆续进行了重要人事调整。几位有名望的退役运动员开始担任运动项目协会的主要领导岗位，姚明担任篮协主席，郎平兼任排协副主席，李琰当选滑冰协会主席、申雪当选常务副主席等。运动项目协会人事调整的标准体现了专业人做专业事的改革理念，有着专业运动经历的优秀人才引领运动项目协会的发展不仅有利于运动项目的推广，更符合运动项目协会去行政化的内涵要求。有意思的是根据2015 年足改工作会议，改革后的中国足协性质上依法属于具有公共职能的自律组织，撤销足管中心后，中心领导班子成员作为国务院体育行政部门代表进入中国足协工作，如此改革的彻底性自然饱受质疑。

3 建设体育强国进程中运动项目协会去行政化进路思考

3.1 认识突破:“去行政化”思维模式的改变

思想决定行为，行为丰富思想，人类的一切行为都起始于思想，问题的解决也是起始于思想层面。习近平同志在中共十九大报告总强调，要全面深化改革就要坚决破除一切不合时宜的思想观念。[12]从运动项目协会内部的管理来看，从业人员仍然传承着行政思维的惯性，管理过程中迷漫着浓厚的行政色彩。如中国足球协会2017 年5 月《关于调整中超、中甲联赛U23 球员出场政策的通知》及《关于限制高价引援的通知》两个文件一发布便引发热议，人们在关注政策文本的同时，更多的是议论两个文件的出台体现的是中国足协一直习惯的行政管理思维方式，动不动就干预体育市场与中国体育行政管理体制深化改革所倡导的“管办分离”相差甚远。限制俱乐部引援、干预俱乐部球员上场时间、人为干预市场的自由竞争等体现的正是“人治”思维，也充分说明我国运动项目协会去行政化任重而道远，遗憾的是诸如此类现象不胜枚举，如2013 年山西体育局通过行政手段干预俱乐部转让事件。[13]“官本位”的思维模式和行为作风，从运动项目协会管理人员的动机上来讲，一些人考虑的是自身的利益，而不是体育协会组织更好的运行。从思维方式来看，体现着“管理—服从”式的行政思维模式。从行为作风来看，是下级遵守上级的命令式行政管理方式，处处体现着等级鲜明的行政特征，运动项目协会已经不是简单的民间组织，而是“行政化”十足的“官场”“二政府”。正因如此，运动项目协会去行政化首当其冲的是去行政化思维模式，只有思维方式的转变才能带来行为方式的转变。[14]

3.2 政社分开:严格规避行政人员兼职现象

如前文所述，2014 年中央巡视组向国家体育总局反馈巡视意见时指出直属单位行政、事业、社团、企业四位一体，权力高度集中；干部兼职普遍，利益关系复杂。[15]我国的运动项目协会最鲜明的特点就是行政色彩浓厚。运动项目协会成立之初都是挂靠体育行政机关，同时设立运动项目管理中心，三者之间的关系是运动项目管理中心是体育行政机关的直属事业单位，同时又是运动项目协会的办事机构。[16]运动项目协会成立之日起注定了与生俱来的行政色彩，而且协会负责人基本都是体育行政机关任命的方式产生。特别是之前我国运动项目协会的主要领导成员来看，绝大多数都是政府现任兼任或离任政府官员担任。足协与总局完成脱钩，足管中心已撤销，但是中心领导班子成员却作为国务院体育行政部门代表入职中国足协，改革的彻底性受到质疑。我国早在1994 年《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》，1998 年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，[17]2007 年《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。三份通知明确指出加快政府职能转变，发挥社会团体应有的社会中介组织作用，行政领导干部全职或兼职运动项目协会，不利于协会的政社分开，遗憾的是至今政社不分现象仍然没有彻底性改变。基于此，运动项目协会去行政化必须要改变目前政社不分、社会组织与党政机关职能混乱等现象，从而更好的维护政府体育部门的社会形象及发挥协会的服务功能，并根据改革进程的推进，逐步取消运动项目管理中心。

3.3 职能转变:重构体育行政机关与运动项目协会之间的关系

《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》中在改革具体任务中要求厘清行政机关与行业协会商会的职能。“去行政化”将运动项目协会与体育行政机关脱钩不是最终目的，“去行政化”是为了提升运动项目协会的活力、能力与效率，运动项目协会去行政化不等于取消运动项目协会开展项目管理工作的法律授权，但在实现目标的过程中，以政府职能转变为抓手，激发运动项目协会的活性，重构政府体育部门与运动项目协会之间新型协调合作关系。运动项目协会去行政化也不是摆脱体育行政部门的监管，成为市场“自由人”，而是要重新定位体育行政机关和运动项目协会之间的关系，改变当前政社不分、政企不分、条块模糊等现象，运动项目协会去行政化后将会更加高效、更有活力、更好的提供体育服务。然而当前运动项目协会与体育行政机关之间的特殊关系导致了协会和体育行政机关之间权责不清，行政化色彩浓厚，甚至被人们讥讽为“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，供官员兼职的位子”，而且由于协会组织的“官民两重性”，更是成为滋生体育腐败的温床。[18]随着我国体育社会化进程的推进，作为民间性质的体育组织，如何充分发挥协会的桥梁和纽带作用、及协会的功能回归本位是体育行政机关职能转变的重要环节。让市场的归市场、政府的归政府，逐步理顺关系。[19]根据十八届三中全会的精神及《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，体育行政机关应将适合由运动项目协会等社会组织推送、解决的体育服务业务，通过转移、委托、购买等方式交由项目协会组织承担实施，将体育行政机关管不好、管不了、不该管的体育事务交由运动项目协会去做，“还权”运动项目协会。另一方面，通过制度建构规范运动项目协会的经营活动，对经营方式、规模、范畴等做出详细的规定，有效避免体育经营活动成为利益输送的途径。

3.4 制度建构:为运动项目协会去行政化提供法治保障

制度经济学理论认为，制度的形成是社会规则博弈的结果，在国家经济社会发展中具有决定性的价值和地位，体育事业也不例外，制度供给是最坚实的保障。

我国早在20 世纪80 年代就开启了运动项目协会去行政化的改革之路，90 年代中期还发布了《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》，遗憾的是一大批在任行政领导干部仍然兼职着运动项目协会主要领导等职现象并没有实质性的改变。中共十八大之后随着新一轮全面深化改革进程的推进，中国足协、中国篮协、中国乒协的改革动作相对推进较快，有的协会现已完成脱钩，但仍然不够彻底，依然存在政社不分因素，不符合运动项目协会去行政化的基本特征。除此之外，还听不到其他运动项目协会去行政化工作的声音。运动项目协会去行政化为何如此举步维艰，研究以为一个很重要的原因就是我国目前没有一部专门的规范民间机构的社会组织法。当前体育行政机关对运动项目协会监督与管理的依据主要是《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等行政法规。2016 年国务院立法计划中已将起草《社会组织法》列为立法研究项目。研究以为，一方面可以达《社会组织法》立法的顺风车，在《社会组织法》中设立体育社会组织的专门章节或条款，另一方面或起草制定《体育社会组织条例》，为运动项目协会人事安排、主席选择、人员聘用、机构设置、财务来源、自主会务等以及协会组织的经营领域、经营方式、经营规模等提供法律上的依据[20]。

3.5 财务独立:逐步取消财政拨款,通过政府购买体育服务获得发展资金

运动项目协会去行政化后，将在人事管理、业务决策、资产管理、财政来源等方面与体育行政机关切断关系，不再依赖政府体育部门的资源。但是运动项目协会脱离体育行政机关能否维持正常的运营和生存是个关键问题。一旦去行政化后的运动项目协会无法维系生存的时候，是否又会回到之前的状态？基于此，一方面要确保政府体育部门以及社会舆论媒体对去行政化后的运动项目协会的监管。另一方面，政府体育部门应彻底进行职能转移，通过购买公共体育服务的方式支持“去行政化”后的运动项目协会的发展。因此，体育行政机关通过制度设计和机制构建，确保政府体育部门购买公共体育服务资源的公平、公正、公开。

变革时期运动项目协会的“去行政化”是激烈的博弈过程。[21]运动项目协会去行政化后应逐步取消国家财政拨款，根据过渡时期的年限跨度，财政拨款逐年减少，直到最终自力更生。同时去行政化后的项目协会也将为社会资本进入清除行政干预的后顾之忧，在法律的框架体系内完全按照体育市场的规律自负盈亏、自主发展，政府体育部门通过购买体育服务的方式支持运动项目协会的发展。[22]

3.6 综合监管:脱钩不能托管,监管不能真空

运动项目协会与体育行政机关脱钩后，将实现由二元管理向一元管理的转变，既由原来的业务主管单位体育行政机关和民政部门的双重管理变为民政部门的单一管理，如此运动项目协会似乎变的更加自由，自主权和独立性将空前提升。体育行政机关对运动项目协会的业务管理将会解除，在这种情况下运动项目协会有可能出现监管不力，甚至真空的现象。在此情境下，体育行政机关“还权”后仍然要对权力进行监督，规范权力的行使，将其关在制度的笼子里，加强监控。

首先，运动项目协会脱钩后要主动接受体育行政机关的监督，体育行政机关做到脱钩不脱责，由业务主管部门转变为行业监督部门，明确自身的职能定位。其次，充分发挥全媒体时代社会公众和舆论媒体的有效监督，创建统一的信息发布平台，强化社会舆论监督。[23]再次，运动项目协会去行政化之后，在接受外界监督的同时，更应该加强自我管理和自我约束，建立完善的自律机制，严格依据法律和章程开展体育活动。最后，积极推进体育行业的“一业多会”制度，建立运动项目协会的竞争和退出机制。突破现有“一会独大”的格局，通过引入竞争机制实现运动项目协会的活力与积极性。[24]

4 结语

以体育强国的标准来审视我国体育治理体系和治理能力，我们还有很长的路要走。计划经济体制下形成的“万能政府”的体育管理模式，在市场经济体制下显得力不从心，运动项目协会去行政化作为体育管理体制改革的重要内容，其核心就是体育行政机关向运动项目协会“还权”的过程。随着体育改革进程的推进，我国部分运动项目协会在形式上实现了独立的社团法人，但实际上的效果和改革后的功能还有待进一步考察。基于此，研究以为，在建设体育强国的新时代，运动项目协会去行政化不仅要在形式上与体育行政机关脱钩，还要通过制度建构和法制保障，使运动项目协会真正成为法治框架下的自主发起、自选会长、自聘人员、自主管理的新格局，为现代化进程中体育强国战略目标的实现贡献力量。