欧洲体育发展背景下的足球行业治理机制研究*

王 晶 郑学增 孙 平

欧洲体育发展背景下的足球行业治理机制研究*

王 晶 郑学增 孙 平

（华北理工大学 体育部，河北 唐山 063210）

在欧洲体育发展背景下，对欧洲足球行业治理机制进行了研究探讨。欧洲足球行业治理机制是一种等级制的金字塔治理结构，包括国际足联、欧足联、国家足球组织到基层足球俱乐部这一垂直型治理结构，也可以说是一种自上而下的权力渠道，国际足联在金字塔治理结构中占据垄断地位，并试图保住其在足球治理结构中的顶层地位。欧洲足球行业治理机制是“忠于国家身份”或“区域性身份”，这是基于社会文化层面上“公民有一种群体归属感”的政策考虑。欧洲足球行业治理机制是指不同国家之间的相互竞争，展现各国不同的民族文化，以此“维护欧洲的文化多样性”这一原则。与此同时，欧洲足球行业治理机制也扎根基层实践，设立了升降级制这一顶层与基层的互联互通渠道，这意味着职业足球和业余足球之间存在密切的联系。

欧洲体育发展；欧足联；足球行业；治理机制

自1998年起，欧盟委员会（European Commission）与国际体育组织进行了反复磋商，并于2007年起草发布了名为《欧盟体育白皮书》这一重大体育政策文件，直接催生了欧洲体育议会制度，政策目标指向欧洲体育模式的改革和可持续发展。至此之后，欧洲体育模式的发展理念就一直出现在欧盟体育政策相关辩论中。时过境迁，在最新的欧洲体育政策考量中，欧盟委员会有意摆脱这种传统的欧洲体育模式，主要的理由是：为欧洲定义一套统一的体育组织发展模式是不切实际的[1]。欧洲体育模式无疑是一项重大的社会化改革政策。文章将《欧盟体育白皮书》内容置于当前的全球体育治理背景下进行讨论，旨在探讨欧盟委员会扬弃传统的欧洲体育模式背后的深层原因。欧盟委员会承认欧洲体育治理结构的复杂性，这种复杂性是过去20年经济和社会结构转型造成的，由此，欧盟委员会决定不支持任何监管的做法。欧洲职业足球的繁荣发展有力佐证了欧盟委员会放松体育领域监管的政策价值取向。

1 欧洲体育模式简评

30多年来，欧盟各机构一直活跃于体育领域，其中欧盟委员会是最活跃的机构之一。这并不是出于欧盟自身的利益诉求，而是因为欧盟各机构对《欧共体条约》不同条款是否适用于体育领域争执不下。欧盟在体育领域没有直接管理的权限，但欧盟下属机构却不得不对体育领域做出干预，因为它们有义务制定《欧共体条约》关于自由流动和公平竞争的政策规定。体育的商业化促使利益相关者提起诉讼，援引《欧共体条约》关于自由流动和竞争法案来质疑治理机构做出的监管决定。1995年欧洲法院裁决的博斯曼案具有政治经济示范效应[2]，随后欧盟委员会有关体育竞争政策案件数量呈现爆发性的增长，使欧盟认为有必要对体育领域采取全面的监管措施。鉴于体育领域的活动日益增多，欧盟委员会需要考虑欧洲法院裁决带来的后果，以及如何将欧盟法律运用于体育发展领域，才能践行欧盟法律作为条约守护者的职责。《欧盟体育白皮书》的发布与实施是欧洲体育发展政策重大转向的风向标，由苏州大学王家宏教授领衔的课题组对该政策的主要内容进行了编译，《欧共体体育一体化研究——<体育白皮书>及其附件编译》课题成果由此进入了学界的研究视野[3]。

欧洲理事会（The European Council，即欧共体成员国首脑会议）通过采纳不具有法律约束力的《阿姆斯特丹体育宣言》和《尼斯体育宣言》，来树立权力机构在体育领域的政治影响力。欧盟在如何对待体育发展问题上存在两种观点：一是将体育视为一种需要监管的经济活动，二是将体育视为一种需要法律保护的社会文化现象[4]。正是在这一政策价值导向下，欧盟委员会规划了欧洲体育模式这一政策蓝图。这一政策主要采取社会网状治理模式，可能会削弱欧盟的司法权力。1998年9月，欧盟委员会为回应《阿姆斯特丹体育宣言》的政策目标，起草了一份关于体育可持续发展的内部工作报告。欧盟委员会拟定一份咨询文件，让体育组织畅所欲言自身诉求。这份文件中有一节概述了欧洲体育的“特点和最新发展”[5]。正是在这一节内容中，欧盟委员会首次提出欧洲体育模式这一概念，即一揽子符合欧洲国家特点的欧洲体育模式，这是基于欧洲体育独一无二的结构。为了欧洲体育未来发展着想，相关部门必须考虑到这些发展特征。值得一提的是，欧洲体育模式与北美体育模式的比较，对于欧盟委员会界定欧洲体育模式具有重要意义。

2 欧洲体育模式的组织结构

欧洲体育模式组织结构的第一个显著特征，呈现出一个等级制的金字塔结构。体育是依据国家联盟制进行组织的，这些国家联盟隶属于欧洲和国际体育组织，这种金字塔结构自下而上分别包括俱乐部、区域体育联盟、国家体育联盟和欧洲体育联盟[6]。值得注意的是，欧盟委员会不仅承认该组织结构的垂直维度，而且承认其等级性质，承认从金字塔顶端到底端（即俱乐部层面）的权力渠道。欧盟委员会解释称，欧洲和国家体育联盟处于垄断地位，利用监管权确保自身在金字塔结构中的顶层地位。欧洲体育模式组织结构的第二个显著特征是升降级制度。金字塔结构意味着各层级之间不仅在组织结构上，且在赛事层级上形成良性互动的关系。换言之，欧洲体育是一个开放的竞争体系，低层级的俱乐部可以通过在所属体育单项联盟中晋升到顶级俱乐部[7]。与此不同的是，美国体育模式采用的是“准入制职业联赛+单项体育联合会的发展模式”。

人们越来越难以接受“职业球赛与业余或基层存在密切联系”这一观点[8]。虽然过去治理机构（欧洲足联和国际足联）曾通过欧洲体育模式证实其政策和决定是正确的，但其他足球治理利益相关者，如球员和俱乐部，却对联盟合法性提出质疑。通过《欧盟体育白皮书》，欧盟委员会重申了自己在职业体育治理方面的作用，但这种作用并不是强有力、规范化和均质化的，欧盟委员会囿于在职业体育发展领域有限的法律权力，进而表现为一种价值引领的作用。欧盟委员会对体育组织或职业体育联盟授予一定程度上的“受监督的自主权”。

3 欧洲足球行业治理机制研究

欧盟委员会提出了欧洲足球发展的三个基本特征，分别为扎根基层实践、忠于国家身份、国际间竞争。欧洲足球模式最重要的特征之一是“扎根基层实践”，欧盟委员会认为，足球的发展源于基层足球俱乐部，可以毫不夸张的说，基层足球俱乐部就是欧洲足球发展的“细胞”，如果“细胞”不够发达，就无法支撑“肌体”的健康发展[9]。欧洲体育模式不同于美国体育模式，主要区别在于商业化的介入问题，欧洲体育模式偏向于社会民主化价值，美国体育模式偏向于商业化驱动价值。在“扎根基层实践”的理念引领下，欧洲足球模式创造了基层制和升降级制相结合的制度安排，足球金字塔结构的顶层和底层实现互联互通[10]，从而将基层足球和职业足球紧密联系在一起。基于此，欧洲足球模式从本质上来看具有社会团结的价值取向。从这一价值取向来看，职业足球不仅旨在追求最大利润[11]，而且可以在很大程度上反哺基层足球的发展。欧洲足球模式呈现出的“扎根基层实践”基本特征，符合欧盟委员会关于社会团结和社会融合的价值诉求，这是“扎根基层实践”得到欧盟委员会推崇的主要原因。

欧洲足球模式的第二个基本特征是“忠于国家身份”或“区域性身份”，这是基于社会文化层面上“公民有一种群体归属感”的政策考虑[12]。欧洲足球模式的第三个基本特征是“国际间竞争”，指的是不同国家之间的相互竞争，展现各国不同的民族文化，以此“维护欧洲的文化多样性”这一原则，由此可知，社会性和文化性无疑是欧洲足球模式的重要特征。一方面，足球运动是让个体融入集体与社会的媒介，这种身份的归属感既可以在基层足球中产生，例如亲身参与基层足球俱乐部的活动，也可以在职业足球中产生，例如以球迷的身份追随和支持某一职业足球俱乐部。另一方面，国家足球也是国家身份的象征，国家足球队的民族文化认同是最典型的例证，例如巴塞罗那足球俱乐部代表的是加泰罗尼亚文化身份，而非西班牙国家认同。

3.1 欧洲足球行业治理的发展走向研究

欧足联之所以愿意承认新利益相关者在欧洲足球行业治理中的重要性，一方面，和上述其治理网络有关。在治理网络中，权力和权威分散于整个网络中，而不是集中在某个主体手中。这一分析明显对联盟和其他治理机构的监管权提出质疑。另一方面，罗茨将治理称为“善治”，需要有效、透明和民主的管理原则。欧足联也注意到了民主、代表和对话等问题在欧洲足球行业治理中的重要性[13]。这不仅对网络中每位利益相关者有重要影响，而且对治理机构具有特殊意义，因为委员会承认应当尊重某些善治原则。虽然这些原则可能降低联盟相对于其他利益相关者的独立性，但这些原则的实施可以提高治理机构的合法性。值得注意的是，善治和治理网络的概念是互为补充的，人们期待治理网络里面的主体能够遵循善治原则[14]。之所以制定有效善治原则，是出于遵循法律规范，平衡赛事不同利益的需要。

自欧盟委员会在1998年的文件中提到了欧洲体育模式后，这个概念似乎就因为欧盟体育政策的不同参与者所采取的行动而有了自己的生命力。事后看来，恰当地说，欧盟委员会在1998年并没有预料到欧洲体育模式后来会成为围绕欧盟体育政策中的一个如此重要的概念。然而利益相关者所带来的法律挑战和委员会的干预使得环境变得不稳定，联合会的合法性受到严重挑战。在那种情况下，理事机构迎合任何可能巩固其立场的观点也就不足为奇了。欧洲足球行业治理把重点放在纵向团结和联合会的中心作用上，所以欧足联决定将欧洲足球行业治理作为他们把法律和政治的挑战降至最低点的战略的关键论据之一。许多体育联合会认为欧洲法院和委员会的干预是干扰欧洲足球行业治理的行为。但他们在欧洲体育模式中发现了一个论据，这个论据可以预防来自欧盟机构的法律干预[15]，即在管理机构看来，欧洲足球行业治理的特点应该视为所谓的“体育例外”的一部分，所以欧洲体育模式并不适用于欧盟的法律。

欧足联对欧洲的体育模式和足球金字塔进行了有力的辩护。就像欧盟委员会在1998年所做的那样，欧足联将其与美国体育模式进行了对比。欧足联是管理机构采纳欧洲足球行业治理模式的最好体现。一旦欧足联采纳了欧洲足球行业治理模式的想法他们就会热衷于将其在政策社区内存在。这点在《体育白皮书》发表前就已经体现地十分明显了。在起草《白皮书》之前，欧洲委员会与“欧洲体育运动”建立了对话和磋商机制，邀请欧洲足球行业治理的基层组织与欧洲委员会讨论他们的观点。在协商过程中，国际奥林匹克委员会与国际奥林匹克体育联合会向委员在立场相同的前提下提交了一项维护和保护现有结构的主张(即金字塔模式和联合会的角色)，即体育在社会中的责任和自我管理的自主性促成了体育的可信度和合法性建构。因此，欧洲足球行业治理模式意味着对维护体育的价值、在欧洲发展的现有结构（即足球联合会和俱乐部、比赛的完整性、志愿者的角色、年轻运动员的教育）以及对所有年龄段的公共健康所做出的贡献。

从实践逻辑上讲，欧足联热衷于支持金字塔作为足球的组织结构，对这种结构的有力捍卫是其哲学和经济战略的核心。欧足联不仅提到了其作为管理机构有责任维系起金字塔治理体系，而且还提到了职业足球和业余足球之间的内在联系。总体上他们也认为分离式比赛对这项运动是不利的。尽管欧足联意识到足球理事机构不能滥用权力，但在治理体系方面，欧足联还是处于权力的中心位置，“欧足联和各国足协在管理足球方面有着自然而然的权力，但是不能滥用权力[16]。”这一哲学显然与支撑欧洲足球行业治理模式的概念相似，欧足联的战略对欧洲足球行业治理模式的支持起到了决定性作用，这在《展望欧洲》的战略部分得到了体现。欧足联和欧洲足球应该继续与所有级别的足球（精英足球、职业足球、半职业足球和业余足球）作为同一金字塔结构的一部分紧密地联系在一起，不应该存在特许经营，也不应该侵犯金字塔自上而下的联系的基本原则。美国体育模式的确适用于美国的背景，但是在欧洲，欧足联在确保从娱乐到顶级运动的各个层级的体育实践之间的基本团结方面发挥着核心作用。不仅包括财政上的团结也包括体育、道德、结构性和其他形式的团结。为了最有效地实现这种基本的团结金字塔本身就必须保持团结。

4 结语

综上所述，欧洲足球行业治理机制是一种等级制的金字塔治理结构，包括国际足联、欧足联、国家足球组织到基层足球俱乐部这一垂直型治理结构，也可以说是一种自上而下的权力渠道，国际足联在金字塔治理结构中占据垄断地位，并试图保住其在足球治理结构中的顶层地位。同时，欧洲足球行业治理机制也扎根基层实践，设立了升降级制这一顶层与基层的互联互通渠道，这意味着职业足球和业余足球之间存在密切的联系。欧盟委员会也承认时代和社会变迁对欧洲足球模式产生的重要影响，主要包括体育全球化和商业化的冲击，国际奥委会取消关于职业体育和业余体育的区别，并允许职业运动员参加奥运会比赛就是最有力的佐证。欧盟委员会已经洞悉了时代和社会变迁可能产生的深刻影响，由此在欧洲足球战略布局上发生了指导理念的转变，从而进一步突出欧洲足球模式关于社会团结和社会融合的价值理念。

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Research on the Governance Mechanism of the Football Industry under European Sports Development

WANG Jing, etal.

(North China University of Science and Technology, Tangshan 063210, Hebei, China)

河北省社会科学发展项目（20200503141）。

王晶（1989—），硕士，讲师，研究方向：足球教学与训练。