地方政府投融资方式的选择与地方政府债务风险研究

周 媛 个旧市综治维稳网络舆情信息中心

在社会经济不断发展的背景下，投融资体系发生了一系列变化，呈现出了完善状态。从一方面来讲，土地财政伴随着房地产行业调控发生了改变，并且政府基于风险方面的考虑，将投融资平台的融资功能去除，促使基础设施投融资方式有了明显改变，逐渐趋于规范化，另一方面，在实践期间各项融资方式以不同方式积累着各种各样的债务风险，对此，必须加强重视力度，在新常态背景下采取何种方式掌握地方财政风险的内在规律是强化财政管理、提升财务管理质量、促使地方财政稳定发展的关键。

一、地方政府投融资方式的选择以及债务风险形成机制

(一)对于地方政府融资方式的供求分析

第一，一般情况下，城镇化是投融资需求极为密切事项的基本来源，伴随着时间的发展，我国将会步入新型城镇化道路，为了实现良好发展的目的，其对于政府部门提出了较高的需求，这就需要从地方性基础设施以及地方性公共服务等多方面入手，加大监督管理力度，将资金应用在其中，避免发生资金断裂现象。全面监督和管理，为其提供充足的资金支持。通过相关分析来看，我国新型城镇化规划明确论述，一直到今年为止，我国常住人口城镇化率逐渐提升，几乎达到了60%，而且城镇化方面还形成了非常大的城市投资需求。

第二，在宏观调控发展背景下，相关政策对融资方式产生了一定程度的影响。一般情况下，当政府部门依照实际情况选择相关融资方式时，通常依照相关政策，影响性表现为两点。一方面，自从颁布了融资政策以后，地方政府融资债务规模以及债务结构有了一系列改变，但是对于债务来讲，依然要求加以延伸，从中看出，债务退出极为复杂化，实施起来比较困难，政策也在发生着改变。从另外一方面进行探讨，地方政府对融资活动极为重视，提出的要求较高，这样就导致政府过度挤压融资空间，不过债务风险出现概率也随之降低。例如，我国之前制定的政策使政信合作被限制，同时证信合作类型产品规模逐渐增加，成为了银行资金流入平台公司的主要渠道，政企合作类产品规模处于增长状态，虽然相关明文规定禁止政府对平台债权进行担保，但是各项金融机构想要通过地方政府出具承诺函，这样做的原因是为了得到政府方面的担保。并且，融资平台面临着非常大的压力，当新增债务和政府债务分开以后，融资途径将会被影响，而且在实际情况下，地方政府部门为了抑制不良问题的形成，通常是为融资平台加以担保，比如应用协议偿还和承诺函等方法。

第三，基于债务资金压力下，地方政府选择了PPP 模式和城投债方式，对地方债权发行的限额规模控制加以规避。地方政府只可以采取发行地方债权的方式举借债务，严格依照基本要求，然而实际上，新增地方债务无法满足基础设施建设要求，一方面来讲，采取银行信贷体系融资的方式对融资平台展开了系统性监督和管理，同时融资平台也越来越青睐于企业债、信托和其他融资渠道等，融资平台的融资规模增长现象没有明显变化，另外一方面，也可能促使地方政府违规发债或者是采取不规范的PPP 项目以及专项建设基金等违规融资方式进行融资。

(二)需求和供给之间的冲突

当前阶段，在选择地方政府融资方式期间，经常受到一系列因素的影响，最为明显的一项因素为地方政府融资方式供需关系，而且该项方式选择期间面临着较高的难题，如财政三角局面，其中，财政三角包含了财政收入情况、债务以及支出现象，属于三方面的整体论述。财政收入和财政债务相互组合形成了财政支出债权人，产生该项局面是因为需要保持三者之间的平衡性支出，财政的支出离不开税收和债务收入端，在当前地方政府基础设施融资需求不断提升的过程中，税收制度结构性减税大方向是政府税收增长趋势，受整体税收改革的限制，在这一现状下，对于债务融资方面提出的要求升高，对此，需要摒弃以往传统方式，进一步改善相关的融资方式，以此满足基本要求。其中，近些年形成的新现象颇多，表现为引进了新型的PPP 模式、城投债得到了良好的转型以及地方发债放开等。

(三)地方政府投融资方式的优劣性比较

综合性考虑到我国地方政府投融资方式创新的背景，主要对地方政府债券PPP 中支出和城投公司的债券发行三种方式进行比较，考察地方政府对基础设施融资渠道的选择性偏好，在地方政府多种融资渠道可供选择的理论背景下，PPP 城投在地方政府发债都是能够选择的选项，同时也是目前三项基本设施的融资方式，从宏观上来看，这些政策工具，对于基础设施融资而言，功能类似，都可以发挥为基础设施提供融资的功能，但具体到适用范围政府管控政策和盈利空间以及风险程度等三者都有着明显的差别。

第一，在之前原有预算法中明确表示，禁止地方政府部门发行相关债券，当新预算法得到修订以后，该种现象发生了变化，新预算法的出现使地方政府拥有了发债权，增强了地方债券的规范性，使其朝着良好趋势发展。在地方政府中，债券融资方式应用极为广泛，而在地方政府部门中，面临着较一些融资风险，这些融资风险可以有效控制，当政府部门自身信用等级升高的话，融资成本将会降低，从中看出，优势明显，但是在这一现状下，地方债券也有着一些不足之处，比如地方政府在获取融资资金以后，应当对公共服务提供成本进行全额支付，政府参与到基础设施项目决策以及融资建设等环节中，限额管理地方债务，和PPP 相比较来看，地方债券需要政府定期还本付息。

第二，对于城投债融资平台来讲，是基于目前地方政府发展期间制定投融资体系的基本实践。实施城镇化和公共基础项目建设工作的基本融资途径为大力创新，在城投债全面发展的背景下，融资平台有所创新，得到了良好转型，城投债发行发生了相应的变化，不再被政府偿债能力所约束，信用是指企业信用，存在的风险独立在政府中，因为其他融资方式发展的影响，在我国，城投债依旧存在，并且在城投债中，银行贷款是一项基本债务，其除了制定了健全的贷款控制制度之外，并且还制定了规范的银行贷款控制系统，能够将风险控制在合理范围中。但是自身信用不再处于政府信用范围内。通过分析看出，城投债依旧存在着问题。由于是企业信用融资，成本取决于企业资信情况相对较高，同时融资平台债不再是政府性债务，政府原则上不再对债务负责。城投债风险相对隐形，不容易被发掘也不容易被控制。

第三，PPP 模式。PPP 模式一旦在风险分配机制和利益协调机制方面出现问题的话，将会导致PPP 项目失败，因此实施难度和不确定性是非常高的，大部分国家的PPP模式虽然得到了广泛应用，但是规模有限。PPP 模式的作用表现为提升公共资源利用率，将价值全面体现出来，提升融资能力，经过不断应用来看，PPP 模式满足了政府融资需求，实质上在PPP 制度和监管严重缺失的情况下，地方政府往往将PPP 当成一种融资方式，为地方融资层面带来一定的便利，通过PPP 模式提供基础设施，地方政府不需直接参与到PPP 项目决策和融资阶段中，因此无需为PPP 项目支付债务利息，融资成本非常低。

二、基本对策

(一)对债务风险进行严格控制

增强政府融资行为的规范性，确保工作良好开展，加强对债务风险的监督力度，抑制风险出现，对于违规融资行为必须加以重视，明确政府部门以及企业之间的债务权限，从一定程度上保障融资符合要求。

(二)遵循分工协作的基本原则，将投融资方式的优势体现出来

针对于不同类型的融资方式，地方政府之所以出现选择性偏好，具体是因为地方政府对于债务风险防控提出了较高要求以及各自适用范围和优劣性等方面的不同，结合相关投融资方式实际应用情况可以看出，在公益性强的基础设施内可以采取地方债券，而政策因素对城投债和PPP有着直接性的影响，因此合理应用两者，可以确保地方政府债务被有效管理，避免了债务问题的形成，减少了基础设施成本，使基础设施领域中财政资金投资效率以及质量在全面提高。

(三)采取分类风险分类管理分类控制的方式

对于PPP 模式来讲，加强政府承诺支出的管理和控制，制定预警以及风险评估模型，实现生命周期的风险防控，提升PPP 财政支付的预算制度配合度和执行度，解决合同管理和法律体系中的不完善现象。对于城投债来讲，合理推动转型升级有利于积极化解平台存量债务，管控新增债务，合理有效地指导城投债发行，健全法人治理结构，建立现代企业制度和风险管控机制。

三、结语

从以上论述来看，在地方财政开展的背景下，地方政府债务占据着重要的位置，作用非常大，既能够将财政运转困难和税收增长缓慢问题彻底解决，同时还可以加快基础设施建设，提升经济水平，达到规避风险、稳定发展的目的。