机构改革对档案工作职能履行的影响及对策研究

文/成都体育学院 魏丽平

2018年下半年以来，地方档案机构改革全面展开，基本实现了局馆分设。机构改革进一步强化了档案工作的政治属性，体现了政事分开原则，档案行政管理部门和综合档案馆分别成为独立行使档案行政管理职能和承担档案收管用的部门，20多年携手相伴的日子就此结束，此后各自踏上了新的征程，开启了新的篇章。

一、机构改革后档案工作的变与不变

机构改革对档案工作的影响是显而易见的，此次机构改革调整的是档案局馆的设置和职能，档案事业管理体制和档案工作总体使命没有改变。

（一）一个改变：档案局馆分设，职责分离，局馆之间的关系和行政管理的推进路径发生了改变。机构改革后，地方档案局馆分设，不再是你中有我、我中有你、不分彼此的关系，而是变为管理与被管理、指导与被指导、监督与被监督的关系。档案行政管理部门的主要职责包括加强顶层设计、完善法规体系、开展档案执法、履行指导职能、开展档案宣传教育5个方面，各级综合档案馆重点承担5个方面的基本功能，即爱国主义教育基地、档案安全保管基地、档案利用服务中心、政府公开信息查阅中心和电子档案备份管理中心的功能。今后档案局馆将围绕各自的工作职责、工作重点和发展方向去走自己的路，干自己的事，在推进档案事业进步的道路上各司其职、各负其责，充分承担好自己的角色、履行好自己的职能。

（二）两个不变：统一领导、分级管理的档案管理体制没有变，地位作用和职责使命没有变。此次机构改革，档案学界普遍认为，虽然局馆实行分设，但并没有改变和突破我国长期以来实行的统一领导、分级管理的档案管理体制。今后，我们仍然要以这一原则为基本遵循，汇聚各级档案部门的力量，共同努力、合力推动档案事业发展。本次档案机构改革，调整的是局馆设置和隶属关系，目的是要实现政事分开、政社分开，并不是要改变原有的档案管理体制。机构改革后，档案行政管理部门和档案馆的职责更加明确，档案行政管理主体地位并没有削弱，反而得到了加强，党中央和国家对档案工作的高度重视没有变，档案工作基本的职责使命、功能作用没有变。

二、机构改革后影响档案工作职能履行的因素

笔者认为，机构改革后，虽然实现了局馆分设，档案局履行行政管理职能，档案馆承担收管用职责，但在实际工作中，仍然存在影响局馆职能发挥、影响档案事业整体发展的一些因素。

（一）实际工作准备滞后，导致档案工作履职不到位不充分不顺畅。2018年下半年以来实行的档案机构改革，尽管有自上而下的强有力的行政手段推动，但长期以来“两块牌子、一套人马”的工作机制，使得档案局馆各个方面已然融为一体、亲密无间，实行全面的政事分开并不容易。因此，在改革过程中，各地普遍采用先到位后理顺、先运转后完善的做法将机构设置框架建立起来，其余改革事项则边改边行，基层单位尤其如此。因此，就出现了虽然档案局馆分设已改革到位、但关系理顺还在进行当中、各自工作推进的理念和方式并没有真正形成或改善的局面，这直接影响了档案工作的开展，导致实际履职情况不到位、不充分、不顺畅。

（二）局馆之间的关系不够明确，档案馆代行行政管理职能在基层单位尤其突出。机构改革后，地方档案局馆分设，它们之间的关系也发生了明显改变，但现行档案法律法规中并没有明确档案局馆之间的关系定位，相应的制度或原则性规定也比较笼统，缺乏可操作性。按照改革的总体目标而言，档案局独立行使行政管理职能，成为真正意义上的行政管理主体，档案馆主要负责档案收管用、成为真正意义上的文化事业单位，改革后地方各级档案局与综合档案馆之间的关系应为管理与被管理、指导与被指导、监督与被监督的关系，但目前来讲，地方各级档案行政管理部门与综合档案馆并没有完全理解和适应这种关系变化，档案馆代行行政管理职能、“一家人情怀”“一盘棋思想”“局馆联动”的工作机制和模式仍在运行，与改革要实现的目标还有一定差距，对档案事业整体发展影响不利。

（三）人才队伍配备不到位，档案工作职能履行效率与效果差异较大。此次机构改革，“各地档案行政管理职能划转和机构设置情况各不相同，有的设了四五个处室，有的设了一两个处室；有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部”。机构改革后，各地档案机构设置和人员配备差异较大，档案行政管理部门在职能履行上有强有弱，履职过程中有的底气十足，有的则感觉名不正言不顺，理不直气不壮。另外，综合档案馆在人才队伍建设上，也面临人才短缺的问题，不少档案馆工作人员更是担心今后能否保留原有待遇，在工资、职称、身份转换等方面顾虑较多，对档案事业未来的发展方向和重点感到迷茫和困惑。基于此种情况，档案工作职能履行效率与效果自然不尽相同，档案工作发展不平衡的问题进一步凸显。

三、今后档案工作职能充分发挥的对策

地方档案机构改革没有改变我国统一领导、分级管理的档案管理体制，但档案工作具体履职主体发生变化，职能推进路径跟以往也大不相同，今后要确保档案工作职能得到更好地履行和发挥，笔者认为应从以下方面进行思考，做好应对。

（一）继续坚持统一领导分级管理体制，在推进档案治理体系建设中，提升档案治理能力。长期以来，在统一领导、分级管理的体制下，我国档案事业得到了长足的发展，档案工作责任主体明确，已经形成了从中央到地方、从档案形成部门到档案管理、监督部门的完备的国家档案治理体系，这是未来促进国家档案事业改革与持续发展的核心力量。今后，我们应继续坚持这一管理体制，在推进国家治理现代化建设的时代背景和新的形势下，以机构改革为契机，以完善档案治理体系、提升档案治理能力为目标，进一步发挥各级档案行政管理部门宏观统筹协调和行政监管作用，实现档案馆“五位一体”功能定位，同时发挥档案室档案资料积累和输送、档案学会社会化服务功能，从整体角度推动档案事业大发展。

（二）完善相关法律法规，全面推进依法治档、依法行政、依法履职。2012年，党的十八大报告提出加快建设社会主义法治国家后，法治建设在各个领域取得重大发展。具体到档案事业来讲，依法治档、依法行政、依法履职成为档案法治建设的重要内容。在推进档案法治建设的进程中，科学立法成为前提和基础。这次机构改革后，档案局馆分设，但现有法律法规对机构改革后局馆之间的关系没有明确的规定，档案馆方面的立法也还存在空白和漏洞，这对于档案局馆依法治档、依法行政、依法履职显然不利。随着改革的深入，档案工作领域还将不断涌现出新情况新问题，在推进档案事业发展的进程中，档案法律法规体系的制订、修订和完善仍有大量的工作亟须进行。

（三）主动适应改革，改变传统工作模式和习惯，找准今后工作重点和发展方向。机构改革后，地方档案局馆要主动适应改革，改变长期以来局馆合一的工作模式和思维惯性，档案行政管理部门今后应以依法行政、依法治档、依法监督、提升档案事业治理能力和现代化水平为总体目标，站在如何更好地推动档案事业整体发展的角度，围绕档案立法、顶层设计、行政执法、行政监督指导、宣传教育等方面开展工作，主要发挥宏观统筹协调和档案行政监管的作用，综合档案馆应思考作为文化事业单位，如何摈弃行政化，更好地发挥“五位一体”功能，突出公共性、服务性和开放性，提升专业化服务水平。档案学会应进一步克服行政化倾向，逐步承担更多的档案社会化服务内容。