基于委员会制的民办高校内部治理模式探索——以西安欧亚学院为例

文/西安欧亚学院学校办公室 赵军镜 姚川予 李勤

任何系统都是一个有机整体而非各个部分机械组合或简单相加。高等学校作为学术权力与行政权力、学生与教师等诸多要素构成的复杂学术组织，其功能不仅取决于高校内部个体要素的基本素质，也取决于这些要素间的相互关联，这决定了大学内部治理结构的复杂性。西安欧亚学院委员会制内部治理模式的实践，使各委员会围绕学校发展重点、难点、热点问题深入调研论证、横向协同落实，为学校重大决策提供专业化、可落地的高水平建议，推进了学校决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度，提升了多元主体参与决策的效率和效果。

一、高校委员会制与内部治理

（一）高校内部治理的概念。基于已有的国内外研究，本文把“高校内部治理”界定为高等学校法人治理结构中，“为实现其目标和理念而进行的内部制度安排。通过内部权力配置和运作机制来平衡各利益相关者的相互关系，明确各权力主体权利范围，协调各权力主体间关系，使权力主体能够合力服务于高校的教育教学质量提升”。与企业不同,大部分高校作为一种非营利性组织,是一个由多方利益相关者构成的组织，决策需要兼顾多方利益。高校内部治理应是各利益相关者参与的“共治”。

（二）高校委员制的理解。委员会制，也称合议制，这种决策机制首创于英国，发端于立法机关。1882年，英国议会设置了法律和商业两个常设委员会，其后，被各国立法机关参考，也设立常设委员会和临时委员会。委员会制由于适合于“决定方针政策性的、长远规划性的、立法性的、顾问性的、协调性的、学术性的问题”，被广泛应用于高校内部治理中。不少国家、地方高校均实行委员会制，采取集体决策。高校委员会制指高等学校内部委员会设立运行的制度。由学校设立或自行申请成立委员会，委员集体行使行政或学术权力的高校内部组织形式，包括委员会的组织程序、职权范围、委员任免及监督运行等。在高校建立“委员会制”，可以加强部门之间横向交流与协作，弥补了直线职能制的弊端。同时，委员所在部门的各种管理资源在委员会中可以共享，提高资源利用率。委员的各种能力可以得到长足提高，知识从“专”向“广”扩展。

二、国内外高校委员会的设置情况

（一）国外高校委员会设置情况。1.美国。以委员会制为特征，多元主体参与共治，利益相关者共同参与大学重要事务决策和相互制衡。多元治理主体，多方沟通互助、强调民主协商，较好地形成大学内外部动态的、微妙的价值与利益平衡。以哈佛大学为例，实行董（理）事会领导下的校长负责制，主要治理机构为董事会、校务委员会和教授评议会。2.英国。庞大的委员会组织使得英国高校的决策更加民主化和多元化，同时也保证了决策从制定到执行的联动。委员会制对于联结上下级起到了很好的润滑作用。一是通过各类委员会进行治理协调。二是通过主要负责人身兼数职起到沟通作用。例如牛津大学，实行董（理）事会领导下的校长负责制，主要治理机构为全体教职员大会、校务委员会、总务委员会。3.日本。日本高校内部治理中，关注校长主持下的各种咨询、审议或监督。负责学校战略规划、章程制定、人事师资管理的行政委员会和负责学术事务的学术委员会各司其职。主要通过校长身兼数职、控制委员会成员的构成等方式实现内部治理的协调。以早稻田大学为例，实行理事会下的校长负责制，内部治理主要治理机构为评议会、教授会和监事会，其中教授会主要发挥咨询作用。

（二）国内高校委员会设置情况。1.公办高校。我国公办高校中，内部治理以学术委员会作用发挥为主导，特点为：“党委领导、校长负责，教授治学、民主管理、社会参与”。党委作为高校最高政治领导核心，审议学校战略规划，支持校长依法独立负责地行使职权；校长办公会或校务委员会在高校行政事务决策中发挥着主要作用。建立教职工大会、学生代表大会制度，赋予师生参与权和监督权，保证其参与学校重要事务的管理与监督。委员会设置方面，学术委员会是教学、学术研究以及学术评价的最高权力机构。2.民办高校。除设置学术委员会外，另设专门委员会，在学术委员会授权下发挥学术决策功能。国内民办高校委员会设置也以学术决策机构为主：共同设置的学术机构有学术委员会、教学指导委员会、专业技术职务评审委员会和学位评定委员会。此外，各个学校还能根据需要设置各种专门委员会，如师资队伍建设委员会、学术道德委员会等。

（三）对国内外高校委员会制的分析与思考。1.推进行政与学术双轨并行治理，增设不同属性的委员会。国外委员会是基于职能的不同，属性可能是学术组织，行使学术权利，也可能是行政组织，行使行政权力，各委员会基于属性的不同，下设在董事会、校长办公会、或教授评议会/学术委员会。与国外高校委员会不同的是，国内无论是公办高校还是民办高校，专门委员会的属性定位为学术组织或学术评议机构，在学术委员会下设指导、评议各类学术和教学事务。因此，笔者认为，高校委员会的性质应该为多种类型，一类是以学术事务为主导的，紧密围绕学术、教学、科研工作的，可界定为学术组织，接受校级学术委员会或二级学院学术委员会的指导和监督；一类是与学校改革发展密切相关，是高校在战略发展的特定阶段需要而设立的委员会，以专门职能相关，比如战略规划、校园投资建设、国际化发展、产学合作等，其性质界定不能单一定性为学术组织，涉及学校学科发展、教育教学事务的议事内容可提交学术委员会最终审议，或邀请学术委员会代表列席咨询。2.建立基于不同类型委员特长的权力、决策和责任分工。委员会的委员基于不同的立场，在决策中由于角度不同，较难达成一致，对决策效率影响较大。因此，要界定不同类型委员的决策范围，明确不同类型委员参与决策的内容、参与程度以及参与权力该如何界定和通过怎样的制度安排来实现。只有明确了这些问题才能确保委员会制在共同治理中的有效性。根据委员会的职能，合理确定委员名额，例如具有教授、副教授、讲师等职称的教师占比，行政领导不得超过四分之一，具有一定比例的青年教师、学生等。

三、民办高校内部治理的中普遍存在的问题

（一）决策机制一元化，教职工等其他利益相关者参与学校决策较少。目前，我国绝大多数民办高校实行董事会领导下的校长负责制，权力高度集中于少数高层领导者，教师、辅导员、基层行政员工、学生等关键利益相关群体参与学校内部治理的机制还未建立起来，利益相关者参与决策的通道尚未完全打通，决策的科学性、民主性还有待提升。

（二）决策机构议事规则不完善，治理关系未能有效理顺。部分民办高校董事会、校长办公会（或校务委员会）、党委会、学术委员会、教职工代表大会等主要决策机构决策范围、会议召开频次、议事规则等带有很大随意性，还未走上正规化道路，或执行不到位。在内部治理实践中，往往会出现权力“越位”和“缺位”问题，各级决策机构关系不顺，会造成冲突和矛盾。

（三）民办高校中行政权力与学术权力尚难达到平衡。首先，行政权力泛化，民办高校在办学初期，资金少、硬件差，师资缺，需要更强有力的行政管理来驱动学校运转。虽然高校内部管理体制几经变化，但行政管理思维惯性没有根本改变，行政权力过多介入学术事务。其次，民办高校学术权力相对薄弱。民办高校自身培养的教师都是青年教师，学术造诣有限，教学经验不足，不具备主导学术事务的能力。民办高校外部聘任的具有学术权威和影响力的专家、教授数量较少，也缺乏参与学术治理的精力和意愿。同时，教师代表大会与学术委员会机制不健全，在学术事务决策与执行方面，缺乏有关规章制度来保障学术权力；行政领导通常以“双肩挑”的形式作为教师参与到学术机构中，使学术权力基本处于从属地位，没有影响力，更无决策权。

四、西安欧亚学院委员会制的探索与实践

为提高组织效率，在学校战略发展和教育教学改革的重点领域促成有效变化，打破科层制度、不同部门之间的“隔墙”，减少沟通成本，聚焦学校不同阶段重点工作，集体发力，西安欧亚学院自2011年起探索实践委员会制内部治理模式，保障了校级委员会制的执行力和可操作性，充分发挥了校级委员会的作用，使决策与执行联动。

（一）界定委员会职权，厘清交叉业务审议层级。通过制定校级委员会职权界定原则、厘清交叉业务审议层级的方式，明确了校内各级各类行政决策机构职权边界，完善了校级行政决策机构章程和议事规则，确保校级委员会等内部治理机构根据法律法规、上级设立单位（董事会/校长办公会）的授权以及各自章程开展工作，定期向上级设立单位报告工作，接受上级设立单位指导和监督。

为使校级委员会职责从学校发展战略及年度重点工作出发，充分发挥其横向协同功能，梳理了委员会与上级主管单位、下级专门委员会/分委员会的关系。确保校级委员会职责在最大限度上发挥作用，西安欧亚学院对委员会职责权限提出了界定原则：一是战略导向原则。委员会职责需与学校战略发展目标及重点工作保持一致，并有效衔接，为学校战略相关重大决策提供专业化、可落地的高水平建议，充分发挥辅助决策功能。二是职责衔接原则。委员会在确认职责时，须明确每项工作的责任部门，避免将委员会工作分解到执行单位后造成职责断裂局面，或委员会工作出现未能承接学校战略的空白地带。

在学校发展阶段，各二级学院、职能部门都在制定自身的发展规划。学校层面，各二级学院内部需要国际化、产学、科研等专项子规划，同时科研业务、就业业务涉及教学工作、管理服务工作，也不仅仅是一个委员会就能讨论明确的。针对以上委员会间部分业务交叉的实际情况，西安欧亚学院提出了建议实施委员会列席制度，如：战略规划业务方面：学校总体战略规划、学科专业、教育教学、学生发展、国际化、人力资源、财务、信息化相关专项子规划由战略规划委员会审议；各二级学院发展规划由学术委员会审议，可邀请战略规划委员会列席并咨询意见；各二级学院专项子规划由业务相关职能部门依据分院总体发展规划进行审议，可邀请战略规划委员会、学术委员会列席并咨询意见。其他方面也明确了相应的审议层级，在这里就不一一列举了。

（二）优化委员组成，坚持学术与行政既适度分离，又相互配合的导向。西安欧亚学院通过设定委员选聘原则及人数的方式，保障学术与行政充分沟通，学术权力和行政权力相互支持，充分发挥职权范围内的作用。

在优化委员组成方面，为使委员会能够听到来自不同部门及职级的意见，按照委员是否选举产生，将委员分为以下两类：

一是当然委员。指业务对口的主管校领导、职能单元负责人、与委员会工作职责相关度较大的分院负责人代表。当然委员代表成员单位对委员会工作相关内容提供职能和业务领域的建议，并对委员会交付的工作组织研究和落地执行。二是非当然委员。对委员会工作领域有热心，有专业见解的副职、助理或基层组织负责人、一线教师代表、学生代表、校外专家成为委员。非当然委员代表个人或所在群体的意见，对委员会工作领域相关内容提供专业见解或指导性意见。选聘学科代表担任委员时，优先遴选分院领导，而非校长助理，保持角色的相对唯一；也可适当吸纳学科基层组织负责人参与到委员会工作当中。

为提高运行效率，把委员重复性控制在适当范围，西安欧亚学院对校级委员会委员人数提出如下建议：每个校级委员会设主任1名，副主任1-3名，委员总数原则上控制在15人以内。校级领导不同时在4个以上委员会担任委员，担任职务≤3。可受邀列席参加委员会会议。中层干部不同时在3个以上委员会担任委员，担任职务≤2。同一部门中层干部原则上不在同一委员会任职，可受邀列席参加委员会会议或项目小组。

（三）规范委员会运行，保障委员会制度的执行力和可操作性。为助力校级委员会规范高效运行，西安欧亚学院在陕西民办高校领域首创《委员会工作实务手册》，内容共七章五十三条，分为基本概念、组织、成员、管理机制、全体委员会会议、常用文档及附录相关内容。站在使用者角度，简要介绍了委员会从设立、委员选聘、运行到撤销各个环节涉及的原则和方法，提供了章程、议事规则、委员会工作计划及预算编制、会议通知、议程、纪要、督办、大事记的详细模板，可操作性强，在规范校级委员会设置的同时为二级单位委员会运行提供指导和借鉴。《委员会工作实务手册》内含 《西安欧亚学院议事协调机构组织管理办法》，涵盖委员会、工作小组等议事协调机构的设立、调整与更名、撤销、合并和改变隶属关系、运行管理和监督等内容。以制度建设为抓手，全面完善民办高校校级委员会相关工作制度，规范了学校议事协调机构设置，加强管理，提高了行政效能。

五、结语

西安欧亚学院委员会从建立雏形，不断探索、总结、改进，发展为学校重点发展改革领域的智库，协同创新的阶段；由原来仅仅具有咨询参谋职能，逐步发展为具有审议（授权范围内决策）、咨询、评定、监督的功能；通过9年来的发展，委员会逐步演变成为一个解决问题的平台、达成共识的平台、集体决策的平台和培养人才的平台。未来，西安欧亚学院委员会将不断探索向共生体的自治阶段发展。