PPP模式的机会主义行为成因及其治理

应益华

（韶关学院商学院 广东韶关 512005）

我国各级政府有限的财政资金和公众对公共产品不断扩张的需求之间的矛盾使得公私合作的PPP模式在基础设施建设中的作用越来越重要［1］。PPP模式改变了传统的公共产品或服务提供方式，将融资、设计、建造和运营等任务进行捆绑，有助于缓解政府短期预算约束或支出限制，充分利用政府的管制和监管优势以及社会资本的融资、创新、管理、生产优势，实现PPP项目的可持续发展。但是，在PPP项目具体实施过程中也暴露出多元利益相关者的目标导向存在差异，加之PPP契约的不完备性，政府、社会资本和其他参与方都可能实施机会主义行为，侵害其他利益相关者的利益以寻求自身利益最大化，并带来高昂的交易成本，最终影响到PPP项目物有所值目标的实现。

随着PPP模式的不断发展，学界和业界对PPP模式中存在的机会主义行为进行了相关研究，其研究对象主要侧重于社会资本的机会主义行为及其治理（贾清萍和史利琴，2019；梁彦红和陈怀泽，2019；牛耘诗等，2019）［2-4］。近年来也有部分学者开始研究政府机会主义行为，如政府官员出于获取选票和政治支持的目的（Estache et al.，2009）［5］，政府不参与机会主义行为是决定PPP项目成本效率的关键（Valero and Vanessa，2015）［6］。实际上政府和社会资本都可能存在机会主义行为，从政府和社会资本双方研究PPP实施过程中的机会主义行为表现形式及其治理的文献不多，现有文献侧重于从博弈论的角度研究其机会主义行为的演化及其治理（毕蕾，2016；张飞涟等，2020）［7-8］。鉴于此，本文从政府和社会资本多维的视角探索其机会主义行为的表现形式、形成动因和治理机制，以期丰富相关文献，为政府和社会资本提供决策参考。

一、机会主义行为的主要表现

所谓机会主义行为是指政府和社会资本因信息不对称或未来事项的不确定性等所引起的道德风险和逆向选择问题，利益相关者利用各种方式寻求自身利益最大化。机会主义行为主要源于风险分配不当或不明晰，政府和社会资本作为有限理性的行动者，往往是一方以牺牲另一方的利益为代价来实现自己的利益，特别是在缺乏承诺、承诺无效情况之下，目前市场对行政权力的约束较弱，政府承诺的遵守度在很大程度上取决于政府自身的意愿而非契约和法律的制约［9］。由于人的有限理性以及环境和行为的复杂和不确定性，决定了契约天生就是不完全的，难以穷尽所有的或有事项，受契约不完备、契约管理不当、资产专用性等因素影响，缔约双方都有可能滋生机会主义行为动机。

（一）PPP模式下政府的主要机会主义行为

在扭曲的政绩观驱动下，PPP模式被政府官员异化为政治工具，通过递延债务、平滑支出、降低预算赤字或规避预算约束，以寻求政治利益，不考虑社会和环境的可持续性；过度强调PPP模式的优势，乐观估计需求和净现值，低估其交易成本，不进行可行性研究或为“可行”而进行可行性研究，缺乏透明的风险评价程序；为吸引社会资本承诺各种优惠条件（如保障社会资本的低风险和高回报），但后续由于各种原因，背弃原先的承诺；利用签约后议价能力转移回政府，干预社会资本；借助社会资本之手掠夺社会资源，规避政治风险；滥用权力进行设租和寻租，未真正考虑其决策的长期影响；采取搭便车行为，将主要风险转移给社会资本；政府与社会资本合谋，帮助政府官员获取个人政绩，而将负担转移给未来的纳税人；未建立有效的信息筛查机制，政府不清楚社会资本的经济实力、管理水平和技术优势等信息，未对社会资本的风险承担能力进行有效评价，导致选择了不合适的社会资本；利用政治权力，通过立法权或行政权等改变契约的性质或提前终止契约；过度放大重新谈判的效应，对风险识别、风险分担、风险计量不够重视，可能因重新谈判和“敲竹杠”（属于事后机会主义，源于特定目的的交易要素，并影响契约双方的契约关系）问题带来高昂的交易成本，抵消了PPP项目带来的效应。

（二）PPP模式下社会资本的主要机会主义行为

利用虚假信息进行恶意竞争，采用低价中标策略，有意高估项目的盈利，低估成本和风险，中标后通过触发重新谈判条款或要求对原契约条款中空白、模糊、漏洞、无效之处进行解释、调整、修订或补充来实现其目标；因利润空间过低层层转包或分包，降低项目质量，导致“劣币驱逐良币”效应；出于过度自信而导致非理性的倾向，如果预期未得到满足就容易造成“赢者诅咒”现象，当社会资本无法承当相关风险时，利用政府“退出障碍”进行谋利（政府出于政治成本和政治声誉等方面考虑，为确保项目的可持续性，对陷入困境的项目进行救助，或即便最初契约设计未将重新谈判作为选项的情况下与社会资本重新谈判，因为一旦项目失败，选择新的合作方取代现有合作方将导致政治成本和交易成本加大，意味着政府承担高昂的“政治沉没成本”），迫使政府提前回购项目或进行担保，将风险逆向转移给政府部门；利用政府急于求成的心理，追求高溢价；资质不够，主要利用银行贷款开展PPP，将风险转移给金融系统，或通过融资后抽取资金；权衡项目持续带来的损失和违约成本，一旦期望回报未得到满足，就背弃合同承诺或提前终止项目，规避相应的责任；利用绩效的无法有效观察、证实或计量，降低项目质量和标准，以减少成本；利用政府设定的激励机制不健全，造成人为成本超支假象，以获取政府额外补助；隐瞒利润，利用相对垄断地位提高收费标准（主要为非政府付费项目）；通过政治游说或与政府官员合谋，使得政府做出偏向性政策，帮助其攫取超额利润或利用项目公司转移资产等。

二、PPP模式机会主义行为的理论分析

在项目的不同阶段，机会主义行为动机也有所差异。从机会主义行为的表现形式、交易成本经济学理论以及代理理论，可以确定环境不确定性、控制不完善、资产专用性、信息不对称、缺乏承诺和追求私利是导致机会主义行为的六个决定因素［10］。

（一）信息不对称

在PPP治理机制中，信息不对称是诱发机会主义行为的重要根源。所谓信息不对称是指利益相关方无法同步拥有其他利益相关方拥有的各类信息。政府和社会资本构成复杂的伙伴关系和委托代理关系，在维系这种关系时，交易中的一方可能比另一方拥有更多的信息，并可能利用这种信息优势来获取超额回报。PPP模式的核心是利益共享、风险共担，但是这种机制取决于信息的对称程度。

（二）环境的不确定性

PPP模式具有时间周期长、投资金额大、不确定性高等特点，在此过程中需求的波动、质量标准的变化、生产技术的进步、新进入者的威胁等，都可能影响到现有契约的继续。重新谈判的本质是风险的重新配置，往往作为PPP契约管理的重要工具，其发生的概率是导致机会主义行为的重要因素，而发生的概率取决于取代现有社会资本的机会成本、项目失败带来的政治和经济影响、政府实施救济的制度环境、监管的效率等。应该明确的是，重新谈判在解决契约不完备性的同时可能带来高昂的交易成本、融资成本和社会成本问题，导致项目偏离预先的契约和设定的目标。

（三）受托责任机制不明晰

PPP的支持者认为，PPP模式可以促进公共产品领域的治理从“单中心治理”转为多元治理［11］。PPP最容易挑战的政治伦理是问责制［12］，治理的本质是解决委托人和代理人之间内在的利益冲突问题。PPP模式改变了传统的受托责任性质和运行机制，使得公共产品或服务的供给模式更趋多元化，这种跨部门的安排进一步模糊了部门的边界，并影响整体受托责任的实施。相对于传统的委托代理关系，PPP模式的代理关系更趋复杂，受托责任特别是绩效受托责任边界更为模糊。PPP模式中政府和私营投资方的关系是一种新型的委托代理理论，PPP模式中的代理关系分别是：政府与私营合作方之间形成委托代理关系，政府（采购者）与人民大众（利益相关者）间形成权利代理关系［13］。在现代国家，社会公众和政府之间形成委托代理关系，在PPP项目实际操作过程中，委托人一般是指政府当局，其主要目标是回应社会公众的需求，实现社会福利或公共利益最大化，更加强调利益相关者的利益和使用者导向。代理人一般是指社会资本，主要遵循市场为导向的行为模式，追求企业价值最大化或利润最大化目标，但实际上政府和社会资本既存在合作关系，也存在项目运营和服务提供上的委托代理关系。在此过程中政府既是参与者又是监管者，既是主要股东，又是顾客等多重身份。尽管“合作或伙伴关系”从内涵上包含了平等和无冲突的意思，但事实上并非如此。因此社会资本具有（特许）经营权，而政府方拥有最终的所有权，根据这一特征可以将政府方界定为“委托人”而将投资方界定为“代理人”［14］。受托责任是受托人对委托人负有的义务，其完整内涵应当包括行为和报告两方面［15］。政府官员必须对社会公众解释和证实其行为和决策的合法性并承担相应的责任，社会资本则通过契约规定的方式、预算、时间、绩效等向政府提供公共产品或服务并承担受托责任，在受托责任机制不明确的情况下，委托方和代理人都是“理性经济人”，都存在自利行为动机，可能以牺牲效率及对方和公共利益实现效应的最大化。

（四）资产专用性的不对称程度

一旦政府和社会资本投入了专用性资产（资产的专用性程度取决于基于契约绩效为基础的投资价值与该资产被改用于其他用途的投资价值的差异，差异越大，专用性越强），就构成了一种双边依赖关系，同时也形成了沉没成本，限制了双方选择空间。拥有专用性资产的一方由于其资产的用途有限，其使用决定权被对方所控制，从而对方可能利用其有利地位进行要挟［16］。专用资产投入的不对称使得政府和社会资本形成了“非对称锁定”状态，一旦合作方采取机会主义行为，即便已经意识到对方侵害自己利益也无法终止契约，因为这将带来更高的成本。

三、PPP模式下机会主义行为的治理

（一）完善契约治理

PPP要解决的不只是与谁合作，更重要的是如何合作，从公共治理的要求出发，这必须有赖于科学合理的公共管理合同［17］。PPP将设计、建造、融资、运营和维护等纳入一个契约，综合考虑其成本与效益问题，使得契约更为复杂。政府部门与市场主体都难以预见所有的情况，也不可能把所有的条款都写入契约，合作方后期再谈判是常态，核心是争夺剩余权利，关键是激励方式，属于典型的不完全契约［18］。契约治理的缔约双方不是一种管制与被管制的关系，而是一种互惠互利、平等协作的关系［19］，契约治理是PPP项目有效运作的基础，其优势在于应对模糊性，其越完备，未来发生机会主义行为的概率越小。在双方达成共识的基础上将责权利用契约条款（明确价格、数量、质量、时间、违约的惩罚机制等条款）进行细化和固化，具有法律约束力［20］，能在一定程度上减少机会主义行为的发生，提高治理的效率。显性契约有助于明确界定第三方可执行的契约范围、自我履约边界，并有助于缔约方合理判断其专用性投资产生的可能收益，使其事前专用性投资的动机进一步增强［7］。正式契约治理的效果取决于缔约人的有限理性、机会主义行为和资产专用性等因素，要解决模糊性的关键就必须明确控制权，控制权又以产权结构为基础。在实际运行过程中，风险错配是阻碍PPP成功的重要因素，风险配置主要取决于所有权结构，尽管有人认为风险配置应该与其风险管理能力或风险承担成本最小化相匹配，即风险应由最优风险承担者承担（即能以最经济的方式管理、控制和承担风险），但实际双方都有风险规避的倾向，所有权是双方博弈的最终结果，所有权配置决定了政府和社会资本之间剩余控制权和剩余索取权的相对分布，是收益共享和风险共担的基础。要进一步强化彼此之间的契约意识，明确所有权配置，以确保PPP项目的顺利实施。在契约中应明确社会资本承担的社会责任，实现公共利益和私人利益之间的平衡，明确触发重新谈判的各种条款（确定相关的原则或指南，设定偏离的定性指标和定量化指标，如最高限价、不可抗力等）和具体程序等，明确政府救济或提前接管项目的条件，进一步抑制政府和社会资本的机会主义行为动机。

（二）确保关系治理的效率

正式契约治理与关系契约治理具有竞争性和替代性［21］，由于有限理性和不确定性决定了正式契约内在不完备性，单纯依赖标准化和刚性的契约治理可能是低效的甚至会带来高昂的代价。契约关系与非契约关系贯穿于PPP项目的始终，契约关系明确但不完整，非契约关系对契约难及之处予以控制，避免出现约束空白，由此形成非契约资源的控制权，简称剩余控制权［22］。在PPP项目的全寿命周期，非契约关系又可称为关系治理，是契约治理的重要补充，建立正式契约治理和关系契约治理之间的适度平衡和动态调整机制，是确保PPP项目成功的关键，既保证了正式契约刚性，又增加了一定的灵活性。PPP项目使得利益相关者更趋多元化，利益的链接除了通过正式的契约固化外，缔约主体和其他利益相关者需要建立有效的信息交换、共享和沟通机制，构建以信任为导向的治理机制。受托责任与透明度相辅相成，透明度是确保双方关系健康的主要因素，信息是委托代理问题的核心，信息公开是善治的前提和重要标志，也是解决逆向选择和道德风险的关键，要真正实现受托责任，就必须定期提供PPP项目相关的背景、项目立项的理由、预期影响等信息。

（三）设计和构建持续监督机制和有效的激励机制

在信息不对称及委托人和代理人目标函数不一致的既定前提下，根据经济学的经济人假设，无论代理人还是委托人，其机会主义冲动是天然的和合乎逻辑的［23］。在PPP项目实施过程中，政府和社会资本等利益相关者都可能利用信息优势获取信息租金。为此，应在进行严格的可行性研究基础上，设计和构建正式的规则、程序和政策，对契约双方行为和结果进行持续有效的管制和监督。在项目招投标阶段，政府应对社会资本的能力特别是在类似项目中的业绩进行综合评价，关注其财务状况和社会声誉。在建设和营运阶段，对偏离契约特别是触发重新谈判的行为进行识别和管理，以及时发现和约束机会主义行为，并规避“管制俘获”问题。在符合成本效益原则的前提下，可以借助第三方的力量对PPP项目的绩效进行监督，并对物有所值情况进行审计。监管的目标在项目实施的不同期间应有所差异，要充分利用声誉效应，及时公布社会资本的失信名单，减少信息不对称和信息扭曲，降低事后交易成本。

（四）注重社会公众的参与

在PPP的网络中，有中心主体，也有边缘主体，形成了中心-边缘的结构［11］。利益相关者受PPP项目的影响方式和影响程度不同，在整个项目周期发挥的作用也有差异。社会公众是PPP项目的最终受益者，其利益关切往往被忽视，在PPP整个实施过程中，都存在边缘化甚至虚位的现象，但一旦PPP项目触碰其个人利益，就会强烈反对甚至阻碍PPP项目的实施。重视公众的参与有助于提供公共受托责任，促进PPP项目的规范化运营。应建立社会公众利益诉求的表达机制，确保社会公众对PPP项目的知情权和参与权，特别是在一些重要决策上需要听取社会公众的意见，同时根据外部环境的变化及时回应利益相关者的需求，抑制机会主义行为。

总之，PPP模式整合了政府和社会资本的资源，但在此过程中政府和社会资本都存在机会主义行为动机，机会主义行为导致社会福利的损失，对政府和社会资本的机会主义行为根源进行分析并提出相应的治理措施是实现PPP项目可持续发展的重要保证。信息不对称、有限理性和专用性投资是政府和社会资本产生机会主义行为的主要因素，目标的差异化驱动了不同的治理结构，只有建立有效的显性契约治理和隐性契约治理结合的机制，确保社会资本合理的收益得到保障，同时加强监管和注重利益相关者的参与，才能有效地对机会主义行为进行治理。