行政单位财务内部控制建设问题研究

陈敏苏善江 但莉萍

（1重庆市人民检察院 重庆 401120 2中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091 3重庆市急救中心审计科 重庆 400014）

2020年10月1日实施的修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》第53条规定，预算执行中，各部门、各单位的主要职责之一是制定本部门、本单位预算执行制度，建立健全内部控制机制。这是我国首次在国家行政法规层面明确提出内部控制，确立了内部控制的法律地位。内部控制作为强化预算执行的重要机制和手段，对各行政单位的内部控制建设提出了更高要求。本文以A行政单位为例，在实地调研的基础上对照内部控制要求，对其存在的问题及下一阶段财务内部控制建设进行了简要分析。

一、财务内部控制建设现状分析

（一）A单位基本情况

A单位是某市区县级检察机关，2017年司法体制改革后成为市一级预算单位，共有96人，其中行政编制76人，聘用制人员14人，合同工6人。A单位未单设财务部门，财务工作职责归属于单位办公室，办公室在编人员8人，其中财务人员2名（会计、出纳各1名）。会计人员负责票据审核、账务核算等财务工作和固定资产台账登记，兼任内部审计岗位和采购小组成员。出纳负责资金支付、社保、公积金、个税等代扣代缴和文件收发等内勤工作。

（二）A单位财务内部控制现状

1.内部控制建设总体情况。该市财政局关于2018年度行政事业单位内部控制报告情况的通报数据显示，全市内部控制建设得分等级为“优”和“良”的共1 807家（其中，“优”有15家，“良”有1 792家），占比16%；得分等级为“中”的有8 262家，占比77%；得分等级为“差”的有777家，占比7%。A单位2018年内部控制报告编报评分结果为“中”，在该市行政事业单位内部控制评价中处于中等水平。

2.A单位财务内部控制建设现状。（1）2018年完成了财务内部控制合规性建设。按照该市财政局关于开展行政事业单位内部控制建设监督检查工作的通知要求，A单位启动了财务内部控制的合规性阶段建设。安排由财务部门的会计人员具体负责完成财务内部控制乃至整个单位的内部控制合规性建设。会计人员以市财政局监督检查的具体指标和评分标准入手，主要按照评分需提供的佐证材料进行内部控制制度的建立健全，完成了内控合规性阶段的建设目标——内控制度“从无到有”，做到了形式上合法合规。（2）建立了财务内部控制制度。A单位现有财务内部控制制度包括内部控制手册、外部政策汇编、“三重一大”议事决策办法、预算管理办法、预算管理流程图、收支管理办法、收支管理流程图。（3）财务内部控制自评情况。A单位2018年通过自查完成的《内部控制建设情况自查评分表》中，部分财务内部控制指标自查分有扣减项。其中，内部控制监督部门落实情况扣减1分（监督部门与牵头部门相同），未健全轮岗机制扣1分，未健全专项审计机制扣1分，收支业务管理不相容岗位分离情况（业务经办与会计核算）扣0.5分（详见表1）。

二、财务内部控制存在的问题

从A单位预算管理制度、收支管理制度等财务内控制度内容入手，结合事前申请单、公务车辆派车单、公务接待单、费用报销单等业务凭证以及2018年收支预算和决算数据、会议纪要等资料，分析并发现A单位财务内部控制存在以下问题。

（一）财务内部控制制度操作性不强

A单位建立的财务内部控制制度从形式上看较为全面，但是通过研究相关制度的内容发现，各项制度主要以市级相关规章制度、文件要求作为制度框架和具体条款基础，部分条款并不适用于本单位，部分条款从面上提出了工作要求却未在点上提出具体的执行措施，未充分体现本单位行业特点及管理要求，违背了内部控制建设适应性原则，实用性、操作性不强。例如收支管理内部控制制度用较大篇幅解释与A单位业务无关的彩票资金收入、国有资源有偿收入等非税收入概念。支出管理分成常规性支出和非常规性支出并设置审批流程及权限，但对常规性支出、非常规性支出如何划分却未举例说明，存在实际操作时人为主观分类的制度缺陷。又如，预算管理内部控制制度规定，单位应当加强对决算数据的分析，强化决算分析结果的反馈和运用，规范和改进财政财务管理，但对决算数据如何分析、运用等未有具体措施和方法。

（二）预算内部分解粗略、预算执行约束力不足

通过查看A单位预算编报资料和经院办公室审议通过的2018年收支预算报告，发现预算编制阶段A单位财务部门按照往年预算情况进行编报。在收到市财政局下达的年初预算后，以预算报告代替院内预算分解下达，预算报告仅结合当年财务和上年收支情况，根据往年经验大致将全年收支进行分块预算，预算金额测算依据不足且未细化分解到部门或落实到具体开支项目上。在年中的预算执行报告中也发现存在合同签订、物资购买等未与预算挂钩的现象以及存在“临时动议”的预算调整事项，A单位2018年决算与预算数据对比，预算调整率较高。

（三）收支业务审核不细、流程控制把关不严

根据A单位收支管理制度的规定以及流程图的描述，在部分业务报销单据中发现部分凭证经审核后仍存在附件不完整的现象，比如接待费缺少菜单、维修费仅有发票未附维修服务明细清单、相关活动缺少活动方案等。存在已完成支付的报销凭据只有领导签字审批未有会计审核签章的情况。由此可见，收支业务实际运行中未按照流程设计严格管控，存在领导审批先于会计审核的流程倒置现象以及支付岗未履行对内控前置流程的复核和监督职责，在未达到内控要求的完整程序的情况下便提前予以支付的问题。

（四）不相容岗位分离落实不到位，财务内控风险防范机制不完善

A单位会计人员除了负责票据审核、账务核算等财务工作外，还参与物资采购经办和固定资产台账的登记工作，不符合业务经办与会计核算岗位、资产财务账与实物账相分离的原则。从制度上看，A单位缺失财务内部控制关键岗位轮岗制度，对于不具备轮岗条件的岗位未建立专项审计机制，财务内控风险较大。

（五）专职内审人员或机构缺失，监督检查工作待落实

A单位内部审计岗位由财务人员兼任，内部审计缺乏独立性，“自我监督”无法发挥正常的内控监督作用。同时并未对财务内控制度执行情况进行定期或不定期的监督检查和评价，A单位存在的财务内控问题并不能通过内部监督检查发现并及时纠正。

三、财务内部控制存在问题的原因分析

（一）财务内控意识不足，内控建设目标存在偏差

2018年该市财政局为大力推动行政事业单位内部控制建设，推行了“以评促建”的监督检查方式，A单位开始着手包含财务内部控制在内的内部控制建设。A单位的财务内部控制建设主要以财政评价指标及分值入手进行完善，导致完成一项制度建设主要是为获得相应的分数而形成佐证材料，并未以实际执行控制为目的，因此建设目标存在偏差。出现以上财务内控建设工作以检查被动式推进的根本原因是A单位领导层对财务内部控制建设的重要性缺乏认识，没有将推动单位内部控制建设作为落实依法治国和法治政府建设要求、落实各项财经纪律的重要手段，没有将加强内部控制提高到增强单位风险防范能力以及单位管理能力的高度上来，缺乏主动变革、自我革新的动力，以致财务内部控制制度内容形式化、实际执行流于表面。

（二）预算基础工作不牢是造成预算执行不力的直接原因

一是预算编制缺乏预见性。未收集各部门的预算需求，无法结合工作任务科学预估和统筹预算资金计划安排，从而必然引起预算调整。二是未建立支出标准体系造成预算分解依据不足，从而影响预算执行。预算分解下达是做好预算管理的第一步，“先有预算后有支出”的基础在于细化、分解预算，将预算落实在具体开支项目上，形成预算执行的硬性约束。A单位未建立支出标准体系，预算仅凭以往经验粗略分块进行，因此预算执行约束边界模糊，执行力大打折扣。三是缺少支出前预算审批流程，预算执行控制严重失效，才会出现采购、合同签订与预算脱钩等相关问题。另外，结合A单位的行业特点，预算执行出现调整事项部分原因是检察机关办理大要案时存在临时性、突发性等无法预计的客观因素。

（三）财务内控责任不明确，控制惩罚措施不完善

出现前述流程控制疏漏的问题，一是个别签批领导流程控制意识不强，签批时忽略内控流程控制的重要性，以致在前置程序未完善的情况下跨流程签批，直接影响了财务内控制度的执行刚性。二是基层财务人员对财务内部控制知识缺乏，没有真正认识到财务内部控制的价值与关键作用，因此财务人员出现内控关键环节把关不严，仅重视流程中领导签批环节而忽略其他环节的情况。三是财务内控制度中缺乏明确的内控责任和控制惩罚措施，即使出现内控环节遗漏等问题，承担的人员及后果也不明确，因此，参与内控的财务人员执行内控主动性不强。

（四）人员配置不足，风险控制意识薄弱

按照检察人员分类管理规定，行政人员不能超过全院编制的15%。以A单位的人员编制规模，政治部门、办公室等行政人员应不超过11人。A单位财务人员隶属的办公室正式干警共8人。其中主任1人、财务人员2人，档案管理1人，文件流转、保密工作1人，资产实物、食堂管理等1人，驾驶员2人。办公室需具体负责行政事务、财务后勤、技术保障、警务保障等多项工作，因此人员配置紧张，同时因采购、资产、内审等岗位专业性较强，造成财务人员同时参与采购经办、管理资产实务和台账的情况。另外，A单位对廉政风险防范的意识主要强化集中在领导层，没有建立规范化、程序化的风险评估、防范机制，不能及时识别单位在经济业务办理过程中关键岗位存在的较为隐蔽的风险，从而缺乏对一般干部业务风险的认识和重视，导致对不相容岗位分离执行不严格，风险防范机制也不完善。

（五）以财务推进型的内控建设，难以实现内部监督机制的完善

目前，大多数行政单位（包括A单位在内）是由财务部门推进财务内部控制乃至整个单位的内部控制建设。财务内控建设未能站在单位层面上形成全员参与、自上而下的合力。在财务内部控制监督制度的执行、完善上，要改变“自我监督”的优选方式是设置独立的内部审计机构、内审人员或者明确纪检部门在内部监督中的职责，但因涉及部门职能划分、人员变动等单位层面决策上的事项，仅靠财务部门推进较难实现，因此就不可避免地出现内控监督检查工作未落实的情况。

四、完善行政单位财务内部控制制度的对策建议

（一）提高财务内控重视程度，积极推进财务内控有效性建设

一是内部控制始于风险识别、风险评估，建议A单位通过风险评估测试对财务经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估，查找制度设计缺陷、筛查流程控制漏洞、测试制度可操作性，汇成问题列表直观反映现状。二是收集系统其他基层院在审计、巡察过程中因内控薄弱导致的财务问题，对比自查，举一反三，向院党组汇报，进一步引起领导层重视并得到支持，形成至上而下的有力财务内控建设环境。三是根据单位自身管理需求，积极推动财务内部控制有效性建设，充分利用内控测试结果，有针对性地查漏补缺，堵塞漏洞，完善财务内控制度及流程图。特别是对“三公”经费、会议费、差旅费、培训费等重点开支项目应分别制定本单位报销管理细则，并按照管理要求和措施为相应环节设置必要的表单，将业务管理制度化、管理制度流程化、流程控制表单化、表单传递程序化。

（二）打牢年初预算基础工作，增强预算执行约束力

一是在收集各部门预算需求的基础上，按照市委及上级主管部门年初工作部署，梳理重点项目和紧急事项，科学合理分配经费计划，预留紧急事项备用金，再按照优先保障运转需要、全力保障重点业务开展的原则将预算资金进行细化和分解下达到各部门。二是在细化的过程中，以严格执行各项法律法规、财经制度为基础，全面梳理制定各项支出标准，并结合实际任务需求，科学计算预算额，做到预算分解下达有理有据。三是预算执行过程中，严格执行院办公会审定通过的年初预算。事前申请审批流程中设置年初预算注释栏，详细备注该申请事项有无预算以及预算金额，以供领导签批时及时了解预算情况。报销审批阶段，凡是超预算范围、超预算标准的支出一律不予报销。确因上级临时安排任务或重大工作部署需要追加项目的特殊情况，应由业务部门详细阐明项目实施的必要性、重要性，做出预算支出方案“一事一议”，经院办公会审议通过并报财政部门申请预算调整后实施。每月进行预算执行分析，监督预算执行进度，及时调整预算执行偏差。

（三）落实财务内部控制责任，建立切实有效的考核激励制度

一是建议在领导干部培训中增加内控知识，将前置程序中各项环节的作用详细说明，列举流程倒置的弊端，阐述环节控制最终需要实现的控制目标，同时为领导决策提供参考。二是加强财务人员及内控关键环节人员的培训，促进对财务内部控制关键点和流程的了解和认识。在单位大力宣传财务内控制度的重要性，提升内控知识普及度，获得更多人的理解和支持，使报销人自觉遵守内控流程相关规定。三是建立权责统一、权责分明、奖惩有效的考核制度，细化落实经济活动经办部门的主体责任、管理部门的审核责任、审批人员的审批责任、内部审计部门的监督责任，将内控责任履职情况纳入个人年度评先评优等考核体系。此外，可结合财务内控建设进展情况探索利用最高检的检务保障信息系统，推进信息化、智能化管理，减少人为因素造成的内控失效或流程倒置，提高财务内控制度执行的可靠性。

（四）优化人员配备，合理岗位设置

建议结合内控不相容岗位分离的要求和人员分类管理、内部机构改革等造成基层单位行政人员不足的问题，专题向院领导汇报，并建议可适当通过聘请合同工或者购买第三方服务等灵活方式争取人员配置上的倾斜。然后再根据人员性质合理设置、分配岗位，在确保财务关键岗位由正式干警担任的前提下，制定岗位职责清单，做到流程控制岗位化、岗位职责标准化。岗位分工按照预算编制与审核、预算审批与执行、预算执行与分析、决算编制与审核、收款与会计核算、业务经办与会计核算、资产财务账与实物账等分离原则设计，并结合人员配置情况统筹兼顾安排其他工作，形成职责分明、相互监督、关键岗位定期轮岗的人员分工体系。

（五）借助外部监督，完善财务内部控制监督机制

一是从单位层面上推动完善财务内控监督制度。建议A单位按照内控建设与监督评价职责相分离的原则以及参照最高检在内设机构改革中将内部审计职能明确从计财部门划分到巡察部门职责的转变，独立配备内部审计人员，充分发挥内审职能作用，就内部控制有效性与执行独立开展监督评价，检查过程中一旦发现问题及偏差，及时向本单位提出有效的整改建议，并做好跟踪与落实。二是充分利用外部监督。高度重视审计机关每年在财政财务收支执行情况审计中反馈的疑点及建议以及全市检察机关巡视巡察反馈的整改意见，逐条研究整改措施并按时完成整改，从而进一步了解财经政策，掌握最新相关规定，及时修订完善财务内控制度体系。

五、结语

A单位的财务内部控制建设处于合规性阶段，但不能满足目前单位风险防范和财务管理的实际需求，为此，应积极主动推进财务内部控制有效性阶段建设。本文对A单位财务内部控制建设中存在的问题及其原因做了比较细致的分析，并提出了下一阶段建设的对策建议。A单位财务内部控制建设反映出的问题并不是个别现象，希望本文的研究能够为相关单位实施财务内控建设提供参考，提高建设效率，最终逐步建立起领导重视、定位准确、权力制衡、岗位胜任、职责分离、防范舞弊的有效财务内控机制，实现“财政资金花得其所，用得安全”的财务内部控制目标。