全国性单项体育协会实体化改革研究

蔡旭东，简 捷，刘 伟，陈凌凯，徐 淼，马增华

前言

2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅和民政部、国家发展改革委先后印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》、《民政部、国家发展改革委关于做好全国性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作的通知》，吹响了新时代中国行业协会商会改革号角。2019年6月，十部委联合印发的《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》［1］，标志着行业协会商会与行政机关脱钩进入到实质性阶段，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措［2］。

多年来，我国基于行政体系建立起来的举国体制在竞技体育上取得了巨大成就，得到了充分肯定。但随着社会的发展，积累在体育行业的生产力未得到充分激活和释放，体育所蕴含的价值没有被充分挖掘，人民美好生活在体育领域的期待和国民经济对体育产业的要求未完全体现。如何进一步释放体育行业生产力，成为体育改革面临的重大而迫切的问题。在国家大力推动行业协会商会与行政机关脱钩的大背景和大趋势下，国家体育总局开启了全国单项体育协会分批实体化改革的进程。

脱钩后的项目协会如何履行好协会职能和社会责任，推动项目发展，助力体育强国建设，这既是机遇更是挑战。从目前的情况看，一些协会在“脱钩”过程中，在职责划分、内部治理、制度配套、人财物等资源配置整合、外部监督等方面出现了一些实际问题［3］。本研究旨在捋清思路，查找问题，提出建议，以期顺利推进协会实体化改革。

1 全国单项体育协会实体化改革的逻辑进路

1.1 有利于落实全民健身国家战略，助力健康中国建设

落实全民健身国家战略任务仅仅凭借国家各级体育主管部门及项目中心等行政力量是无法很好完成的，需要借助和整合社会各方力量和市场资源来形成合力，共同落实完成。通过全国性单项体育协会实体化改革，带动全国各级单项体育协会的建立，可以释放出单项体育协会更大的活力和支撑作用，促进体育社会团体更好地发挥职能，带动各体育单项运动的普及与提高，吸引更多的人群特别是青少年等重点人群参与全民健身运动，推动全民健身公共服务体系不断完善、全民健身组织网络不断优化。

1.2 有利于提升竞技体育综合实力，增强为国争光能力

体育行政管理系统受限于财力和人力的资源和备战奥运会、全运会的压力等因素下，很难腾出更多的资源和精力，去层层推进培育扩大各运动项目体育人口，导致该运动项目运动员人才梯队断档，竞技实力不升反降。通过全国单项体育协会实体化改革，则可以使其充分借鉴国外单项体育协会在运动项目的普及与提高方面的经验和做法，加大运动项目体育人口的培育力度，打好竞技体育的后备人才队伍基础，有助于完善举国体制与市场机制相结合的竞技体育发展模式，做到开放办体育，形成国家办与社会办相结合的竞技体育管理体制和运行机制［4］。

1.3 有利于加快发展体育产业，培育经济发展新动能

通过全国单项体育协会实体化改革，可以推动运动项目的普及和提高，助力民间赛事更加活跃，助推体育供给侧结构性改革，拓展体育健身、体育观赛、体育培训、体育旅游等消费新空间，丰富公共体育服务产品供给，从而更好地推动开展群众性体育活动，进一步激发人民大众体育消费需求，增强体育消费黏性，促进健身休闲、竞赛表演产业发展，帮助各地创新体育消费引导机制。

1.4 有利于加强对外和对港澳台体育交往，服务中国特色大国外交和“一国两制”事业

构建体育对外交往新格局，既需要国家层面的主导，也需要体育类社会组织在体育对外交往活动中发挥作用。而通过全国单项体育协会实体化改革，实现去行政化，更有利于单项体育协会以体育社会团体的身份推动对外和对港澳台体育交往，降低政治干扰和阻碍，保持较为稳定的民间体育交流；更有利于落实《全民健身计划》提出的“推动武术、龙舟、围棋、健身气功等中华传统体育项目‘走出去’，鼓励支持各地与国外友好城市进行全民健身交流”［5］；更有利于传播中华体育文化和体育精神，让体育成为世界人民认知中华文化的窗口和开展各国间和平外交的桥梁。

2 全国性单项体育协会实体化改革的困境

2.1 偏重竞技体育和奥运备战，未能充分实现协会实体化激活项目生产力的目标

一些奥运项目协会实体化后，仍然把奥运备战作为最主要甚至是唯一的工作任务。没能意识到项目中蕴藏的群众体育、体育产业和体育外交的巨大能量；未能体现项目由事业单位转变为社会组织所应该实现的生产力大发展的初衷和目标。

2.2 协会工作人员不稳定，流动性大

一方面协会实体化后从体制内借调到协会的工作人员虽然懂项目、有经验，但对体制外协会的稳定性缺乏信心，留在中心又没有了项目核心资源，处于两难境遇，不能全身心投入工作；另一方面，协会从社会上招聘人员存在政治素养、综合能力、业务知识和稳定性等方面的不确定性，对协会改革的顺利推进和项目的发展产生了不利影响。

2.3 财政经费使用不顺畅

实体化后的协会经费来自两方面，一是财政拨款，主要用于国家队备战；二是协会经营性收入，主要用于协会运行及项目发展，这两者适用不同的财务管理制度，导致中心和协会在资金使用与审核上产生责权不匹配的问题。从职能划分上，由于协会享有经费的使用权和管理权，项目中心无法对备战过程进行事前事中审核。

2.4 中心和协会并存造成行业内的认知混乱

目前大多实体化的协会都保持了事业单位的项目中心，各运动项目的相关方很难对两者的职能进行准确区分，加上我国长久以来形成的强政府的社会运行模式，地方体育行政部门、社会企业等为强化自身利益的保护，在与协会开展项目合作的同时希望拉上中心进行“背书”，在一定程度上造成合作的不畅和矛盾的产生。

2.5 部分协会内部治理能力不足

实体化后的协会需要重新建立组织结构、管理体系与制度流程，是一项复杂的系统工程，需要管理者具备高度的政治觉悟，较高的理论水平，以及较强的统筹、规划、决策、执行等管理能力。部分协会实体化后由于没有建立多元参与的组织结构，没有完善的民主议事和内、外部监督机制，协会的管理运行工作高度依赖协会领导个人的意志和能力，造成协会制度供给不足、执行监督缺位、管理运行不畅。

3 全国性单项体育协会实体化改革困境成因分析

3.1 部分协会未能按时代要求来看待实体化改革

单项体育协会实体化改革是中国发展到一定历史阶段的必然要求，这也是为什么2015年国家出台《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的根本原因。改革开放40多年来，国家的综合实力、经济发展水平、社会的主要矛盾已经发生了根本性变化，这种变化也倒逼着体育行业管理模式进行相应的改革。二十世纪九十年代为“过渡”而设立的事业单位性质的项目管理中心已经制约了体育生产力的发展，到了不得不改革的时候。而部分实体化的协会并没有深刻意识到改革的时代要求，仍然以项目中心的管理理念和模式来运行协会，这必然是不符合时代要求的。

3.2 对协会实体化面临的困难估计不足

任何改革都需要在一定的制度规则和组织体系的基础上推进，否则就会产生无序和混乱。我国社会组织力量还很弱小，体育管理体制改革只能发自于体制内部，并在充分考虑多元利益的前提下逐步寻求妥协与利益再平衡。

全国性运动项目协会作为政府简政放权的承接载体，进行实体化改革的必要性有较为广泛的共识。但改革后各方的权力分配，协会自治权与政府监管之间的关系，改革后人员安置的配套制度等方面上都需要达成有效的共识并进行制度设计和安排。如外部制度供给方面，体育领域的协会实体化改革的配套政策不明晰，《全国性体育社会团体管理暂行办法》等制度滞后于改革发展，难以对体育改革提供充分的法理依据。内部制度供给方面，部分协会还没有建立起新的信息公开制度、资产管理制度、财务会计制度、选人用人制度、党建工作制度、外事工作制度以及激励约束制度等内部核心管理制度。

3.3 协会实体化模式尚未有效建立

单项体育协会实体化改革是新鲜事物，长期处于体制内以计划经济模式发展竞技体育为主要目的的项目中心突然转变为需要自身去寻求发展空间的社会组织不是一件容易的事。需要解决协会历史和社会定位的问题，需要解决与业务主管部门厘清责权利关系的问题，需要解决协会运行的体制机制问题，需要解决协会工作人员任用和薪资的问题，需要解决协会领导人选任的问题。每一个问题在今天中国的体育领域都是新问题，都是需要从顶层设计＋基层摸索来不断制度化的问题。目前协会实体化的模式尚在探索中，协会出现各种各样的问题也就在所难免。

4 全国性单项体育协会实体化改革对策与建议

4.1 坚持党的领导，完善外部监督机制

坚持党的领导是协会自治权放而不乱的有力保障，有重大而现实的意义。建议全国性单项体育协会党组织仍由体育总局的党组领导。这样既有利于加强对协会党组织的监督管理，又有利于总局通过推动党建与业务的融合发展，同时把控好协会主要负责人的政治方向与业务能力。确保协会正确的选人用人导向和良好的政治生态，真正做到对协会“放手不放任、协办不包办、指导不指挥”。

4.2 厘清各方职责，建立新型举国体制

实践证明，举国体制是发展竞技体育最有效的方式。没有行政职能的实体化协会是以项目体系和经济利益来维系项目构架的，难以形成严格意义的举国体制。而竞技体育追求更高、更快、更强的本质特点客观要求对资源进行集约。因此如何在协会实体化大背景下建立新型举国体制是我们面临的课题。建议奥运备战和国家队组建管理工作应仍由在举国体制中发挥主导作用的体育总局负责。例如建立奥运备战管理中心，统一管理各奥运备战国家队，统筹配置奥运备战资源，实现资源共享和集约化发展，确保奥运成绩稳定向好；奥运备战管理中心的项目负责人同时兼任项目协会副主席，以便于协调备战中心和协会工作。

新型举国体制的特点是即发挥了备战中心集中行政力量办大事的集约化优势，又兼顾了实体化协会深入民间和市场汇集全社会资源发展项目的规模化优势。

4.3 加强实体化协会规范化运作的指导和引导

从2015年以来，已经有几十家协会进行了实体化改革，这里面既有奥运项目协会也有非奥运项目协会，既有职业化程度高的项目也有难以市场化的项目协会。这些协会在改革过程中都遇到各种各样问题，有些问题已解决有些问题待解决。建议体育总局开展广泛调研，在总结前期协会改革情况的基础上形成一套符合现阶段我国单项体育协会实体化改革的方案，包括协会的章程、组织架构、人事薪资制度、奥运备战、内部管理机制等，指导协会规范运行。

4.4 激发社会服务功能，强化全民健身国家战略执行力

受项目中心事业编制和激励机制的限制，项目中心发展项目很难触及社会基层，全国性有组织、有计划的群众性体育活动供给不足，而广大人民群众又是体育发展的根基和服务的最终目标群体。

作为社会组织的实体化项目协会可以根据事业发展需要壮大自己的人力资源并建立有效的激励机制。体育总局可以通过目标考核、购买服务等多种形式激励项目协会扎根基层，在发展项目的同时最大限度提升人民群众在体育领域的获得感和幸福感，推动实现全民健身国家战略。

4.5 激发体育产业培育功能，激活释放项目产业潜能

随着消费能力的提升和信息技术的快速发展，中国经济已进入以消费为主导的发展模式。2019年美国的体育产业占GDP的4%，而我国体育产业只占GDP的1.75%，这距离十四五期间体育产业成为国民经济的支柱产业还有非常大的差距。拥有14亿人的中国体育市场无论是体育表演业还是体育竞赛业，蕴藏着巨大的潜能。作为事业单位的项目中心由于分配机制对体育产业的开发缺少内生动力，同时也缺乏相应的人才配置，长期以来没能有效发掘项目产业资源。

实体化协会无论是从自身生存发展需要，还是从服务国民经济满足广大人民的需要来看，都存在强烈的将项目产业资源最大化的原生动力。体育总局可以引导协会制定相应规划和制度，在鼓励项目产业化的同时确保协会财务合规、健康、可持续。

4.6 分类分批逐步推进不同市场化基础的项目协会改革

鉴于不同协会的市场化基础和生存能力存在巨大的差别，在推进协会实体化改革的进程中，从改革的整体制度设计上，可以采取统一的体系，但在改革的进程和资金的调控扶持上应对不同的全国性单项体育协会进行市场化基础的研究、评估和论证，按照一定的标准进行科学的分类分级。建议在足球、篮球、田径已完成实体化改革的基础上，优先推进乒乓球、羽毛球、网球、游泳、体操、武术、健身气功、围棋、冰雪等市场化程度高、人民群众喜闻乐见的运动项目进行协会实体化改革，同时通过这些协会改革试点可以总结经验教训，在制度设计和政策支持方面进一步完善后，推进市场化程度较低的协会实体化改革。

5 结论与展望

面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，面对二〇三五年体育强国建设远景目标，面对国内体育发展不平衡不充分无法有效满足人民群众美好生活需要、体育消费潜力尚未充分释放，竞技体育体制机制与经济社会发展不相适应，运动项目发展不均衡、核心竞争力不强等问题，体育需要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局［6］，在坚持举国体制的基础上，稳步推进体育系统协会实体化改革，建设一批符合体育强国建设需要的依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的全国性单项体育协会，充分发挥协会在行业管理方面的独特优势和应有作用，建立国家为主导，全国性单项体育协会为支撑，社会力量广泛参与，多元利益主体协商共治的新时代体育治理体系。

改革和转型总是伴随阵痛和不适，这时候我们需要往远处看，看国家和社会所处的历史方位和发展趋势，看体育所承担的社会责任和广阔的发展前景。新时代的中国体育面临改革，新时代的中国体育大有可为。