协同视角下国家审计与预算绩效管理的实现路径研究

2021-11-22曹凌燕

中国管理信息化 2021年21期

何慧，曹凌燕

（兰州财经大学会计学院，兰州 730000）

0 引言

中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措［2］。为了更好地保障与开展这项工作，国家审计扮演了“体检师”的角色，逐步展开了对预算编制绩效、预算执行绩效以及预算考核绩效的监督。当前，随着我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，这也导致推动经济高质量发展成为我国现代化治理的战略与终极目标，毫无疑问，该目标的实现需要国家审计的保障。

1 问题的提出

当前，推进国家治理体系和治理能力现代化需要全面实施预算绩效管理，发挥好财政职能作用，必须以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力［3］。虽然近年来学者们对于全面预算绩效管理有效实施做了很多研究，但始终没有强调国家审计在预算绩效管理中的作用，国家审计是国家治理的一部分，间接地以所有权人委托监督的方式参与预算绩效管理工作，这种方式提升了国家审计的独立性，充分发挥了监督职能并提升了监督效力。因此，在新时代背景之下，全面预算绩效管理如何有效实施、积极开展，国家审计如何更好地发挥监督作用，以及发挥协同效应，从而完善国家治理现代化体系，推进国家治理能力，是目前亟须解决与思考的问题。

2 国家审计与预算绩效管理协同的必要性与意义

2.1 协同理论

依据管理协同原理，国家审计与预算绩效管理协同即通过评估考核结果的真实性、可靠性，来发现考核指标不清晰、不科学等评价制度问题，也可通过考查员工绩效工资的合理性，或预算单位下年制定的绩效目标，来评价绩效考核结果是否得到有效利用。从而进行对预算绩效管理进行一个充分的结果监督。

2.2 国家审计与预算绩效管理协同的必要性

国家审计对预算绩效管理的协同效应获得，要求国家审计与其他政府监管部门分工协作、彼此支持，以各自应承担的责任为基础推动我国经济高质量发展，国家审计可以对政府部门的预算绩效考核结果进行再评估，通过考察各政府部门预算的评估结果，分析其绩效评价值表构建的科学性、评价结果与实际情况的匹配度，进而提出整改建议，提升各部门的行动力。但这种协同治理过程中可能由于职能的交叉、重复、遗漏甚至不相匹配等问题，只有解决现有的一系列问题才能增强彼此之间的协同管理。由于政府各部门履职需要预算资金的支持，因此，预算绩效管理可以控制这些问题的发生，国家审计能够保障预算绩效管理发挥控制作用，进而发挥协同作用。

2.3 二者协同的意义

依据目前我国的现实状况，要更快、更好地实现国家治理现代化，将全面预算管理与国家审计协同推进是可实现的重要途径之一。李克强总理也曾表示：“绩效管理想要尽快实现全覆盖，就必须覆盖各个项目的财政资金，贯穿预算全过程，力争做到花钱必问效，无效必问责。”［4］在此过程中，监督力量必不可少，国家审计可以对全过程进行监督，并且监督结果更加可靠、公正。与此同时，预算绩效管理也可以发挥约束权力滥用、增强政府协同能力等作用，保障国家审计实施，因此，二者的协同有利于推动国家审计中绩效审计的体系完善。

3 国家审计保障全面预算绩效管理的实现路径优化

3.1 预算绩效审计全方位效率效果的实现路径

3.1.1 充分发挥国家审计的独立性，全方位提升预算绩效设计效率以及效果

第一，财政部门与预算单位内部监督组织所进行的是管理权监督，第二，财政部门实施的对预算执行的监督不具有独立性，但是预算绩效管理与政府行政效力之间的目标实现，需要独立的审计监督，因此，为了实现这一目标，独立的国家审计监督出现以控制管理权监督中存在的各类风险。

3.1.2 增强政府部门协同能力，推动高质量预算执行

国家治理体系所包含的政府部门众多，彼此分工协作、支持运行，各自以各自承担的任务与责任作为基础推动我国经济的高质量发展。但是政府各部门在协同治理过程中存在着职责权责不匹配、资金与绩效不匹配等问题，而只有解决这些问题才能增效协同治理能力，又由于政府各部门履职离不开预算资金的支持，国家审计的监督能够保障政府进行绩效管理以解决这些问题，使得“钱跟着效率走”。另外，预算绩效管理要求财政部门在审核时遵循“花钱先问效”的原则，也就是先审核各项目的绩效目标与工作执行的匹配度，再审项目立项的必要性，最终根据目标确定额度，这样就能将政府各部门的职责协同起来，国家审计一旦发现问题，就会停止资金划拨，保障并增强了各部门资金与绩效的匹配程度，从而推动高质量预算执行。

3.1.3 预算绩效审计的全覆盖，保证高效监督

由于绩效审计准则体系不完善以及目前政府审计机关资源不足，当前我国已经开展的政府绩效审计落脚点单一，主要集中在具体项目以及跟踪政策落实上，极少对政府财政整体运行状况进行评价，绩效审计的报告结果也没有正式纳入评价体系，利用率低下，国家在这方面重视程度不够，缺乏规范性与系统性［5］。而国家审计已进行了多年全覆盖监督探索，开展了大数据审计、政策跟踪审计等多项专项监督，将政府的重大项目投资、实施重大政策使用的资金均进行了多维监督，具备了全覆盖审计条件。因此，应全面推进预算绩效全面覆盖监督理念，正确树立预算绩效监督全面覆盖的观念，在监督过程中，落实到各个层面，进而倒逼预算绩效管理效益提高，保证高效监督。

3.2 全面预算绩效管理被国家审计监督的结果运行路径

3.2.1 拓展预算审计范围，实现全面预算绩效与国家审计监督各口径规范衔接

目前，鉴于中国各地区发展状况不一，各地政府预算资金使用以及预算执行办法的管理实施情况都存在很大的差异，参差不齐，因此，预算审计也应该因地制宜，结合当地的具体情况进行，审计人员与资源应当实行跨层级、跨区域调配。对于未实行或不具备实行条件以及刚实行预算绩效管理的地区，预算审计首先要关注合规性；对于预算绩效管理较为成熟的地区则要更注重绩效的监察，这样也有助于提高预算审计的针对性和效率［6］。此外，预算审计也需要国家纪检委、巡视制度以及监察等多方监督力量的配合，由此也可实行有重点的审计全覆盖，从而增强绩效管理的效力。

习近平总书记在中央审计委员会首次会议对国家审计提出“全覆盖”要求，虽然有审计以及一些监管部门协作，但是最重要的问题是审计人员的编制有限，那么，必须要进行审计职业化发展，整合审计队伍质量，优化审计机关职责，进而向标准化、规范化、制度化发展。从审计管理体制上对审计机关内部职责进行改革，对审计人员因知识系统、经验不足导致的差异进行防范控制，制定统一的标准，绩效考核制度等，进而提升审计效果，实现全面预算绩效与国家审计监督各口径规范衔接。

3.2.2 “无效必问责”，预算绩效审计与经济责任审计结合发挥国家审计监督作用

国家审计在监督预算绩效管理方面发挥了重要作用，同时，它也是保障绩效管理系统有效运行的一项国家治理规则，如果国家审计对预算绩效管理的监督结果公开不透明，国家审计也就不能很好地向人民群众履责。虽然有些政府部门已经公开了预算审计的结果，并且也有效果，但还是存在例如公告的可读性不强、结果模糊、整改结果披露力度不够高等诸如此类问题。因此，可采取如下措施进行完善与优化：一是可以在绩效审计报告中添加辅助段，例如，采取横向可比与纵向可比方法，说明预算单位是否进行了有效整改，是否提升了预算绩效，这样也可以增加报告的可读性和参考价值。二是应当加大审计整改披露力度。单独出具整改结果报告，将之前发现的问题、中途采取的措施以及整改后的结果做详细的列示。三是详细披露预算绩效类审计的处理依据，这样会让人民更好地了解审计结果，以及后期对审计结果的信任度。

预算管理就是为经济的发展提供服务，实行 “无效必问责”，因此，只有将预算绩效审计与经济责任审计结合起来才能更好地发挥审计监督机制的作用。从建立经济责任评价体系与预算绩效评价相融合的指标库、对应预算绩效审计问题为政府问责提供依据和组建经济责任审计人员与预算绩效审计人员共同参与的团队等三个方面来进行协同管理。

3.2.3 加强全面预算流程审计，保障预算全过程合规且高效

预算绩效审计的目标是趋向于全覆盖审计，那么，就要对预算的全过程进行审计，不仅要做好已经相对成熟的预算执行审计，并且要向前延伸至预算的编制审计，与此同时，向后延伸至绩效审计与问责机制上。《预算法》也为预算全过程这一流程提供了充分的法律依据，不仅要考察预算编制环节中，预算编制依据的合理性和标准的科学性与真实性，从源头进行审计，还要考虑预算执行环节和评价环节中，资金管理是否有效、预算执行的规范性和效率以及检查绩效审计环节中，评价指标是否合理、绩效是否严格、评价结果是否真实［7］。通过流程优化，保证预算全过程合规且高效。