地质调查项目预算执行问题及对策探讨

周 蕾

（中国地质科学院探矿工艺研究所，成都 611734）

0 绪 论

本文所指地质调查项目（以下简称“地调项目”），是指纳入国家自然资源部（原国家国土资源部）部门预算管理，由自然资源部中国地质调查局（简称“地调局”）组织实施的中央财政地质调查项目。地调项目一般存在周期长、非普遍性与高投入，且一般在野外作业不确定性因素多等特点，存在较大真实性风险与票据风险，这造成了在实践项目管理中存在一定的薄弱环节和风险。因此，在这一特定的背景下，往常一般的项目管理办法在地调项目管理中无法正常发挥应有的功能和作用，需要创新思路和举措，探索并构建出符合地调项目特殊性的项目管理体系，以更好地发展。这对项目的支撑性管理策略也提出了特殊要求，特别是项目的财务管理工作，贯穿项目管理全过程，涉及管控项目全局的资源调配，在很大程度上讲是确保地调项目有序实施、完成预期目的的基本条件和前提基础。

长期以来，我国相关政府部门在地调项目上投入了大量的人力、资金、技术、设备等各种资源予以支持，且多以财政拨款为主，社会投资相对较少，在目前财政收入严峻、收支失衡的大背景下，做好地调项目预算管理工作尤其重要。

1 加强地调项目预算执行管理的重要意义

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”党的十八大以来，我国财政逐渐加强了对地调事业的支持力度，结合对财政绩效考核的日益重视，合理使用财政资金，确保财政资金使用取得预期社会效益和经济效益，已经成为地调项目发展的基本准则和价值取向，而预算执行管理是预算实施的重要环节，因此在新形势下加强地调项目预算执行管理具有重要的现实意义和功能作用。

1.1 有助于重大决策部署的贯彻落实，确保地调项目实现预期目标

做好地调单位财务预算执行管理，必须进行科学合理地规划，这样才能促进财务管理目标的顺利实现。通过严谨地科学规划，对各项资源进行合理有效配置，能够不断优化事业单位资产保值增值，进而有助于实现经济效益的提高和社会效益的最大化。按照目标管理法，经过层层目标的制定与分解，科学合理的财务预算，有助于将地调单位的长期发展战略和近期发展方向实现紧密地有机衔接；地调单位内部各部门围绕本单位的整体发展战略制定符合本部门实际情况的近期目标，而近期目标的制定有利于地调单位员工正确发挥主观能动性，更好地实现本单位的长期发展目标，从而落实好党和国家及自然资源部等行业主管单位的重大决策部署。

1.2 有助于实现预算管理的规范化、精细化、科学化，更好地服务地调事业的改革发展稳定大局

达到合规化、科学化、精细化的管理标准与管理结果，是事业单位预算管理的重要目标，对于地调单位而言同样是工作的标准和目标导向。新形势下，加强对财政资金使用的监管力度，对地调单位预算工作提出了新的要求和挑战。唯有通过加强对预算工作的管理和谋划，立足长远、面向未来，方可实现地调单位预算管理和执行工作的合规化、科学化和精细化，有助于地调单位在新时代更好地实现改革、发展、稳定三者有机结合，行稳致远。

1.3 有利于提高预算执行效率，提高财政资金使用效益

同时，当前在一些地调项目的管理过程中，存在着一定的症结，例如一些项目在运行中出现重分配、轻执行的问题，一些项目存在重技术、轻管理的问题，一些项目存在重实践、轻监管等问题，这些问题都在一定程度上导致预算执行效率低下，这严重阻碍了地调项目和地调事业的可持续发展。面对这些症结，地调单位必须加强对预算管理、执行工作的监督，强化“计划－执行－督导”管理链，实现各个管理环节的督促落实，全面提高预算执行效率，确保预算经费按照编制的预算方案所确定的时间节点合理、合规、有效执行，提高财政资金使用的效率和效益。

1.4 有利于实现风险控制，推进地调项目事业平稳有序发展

全面预算是财务管理工作事前、事中、事后控制的有效工具，通过加强制度和规范建设，强化预算执行管理，有助于各层级的管理者对流程进行实时控制和监督，确保能够尽快掌控预算执行中存在的问题和偏差，锚定问题并确定偏差大小，发现潜在风险，及时有效地采取措施提前进行纠偏，确保预算执行按照预期进行，从而达到规避和控制风险的目的，确保地调项目平稳有序进行，推进地调事业又好又快发展，实现预期发展目的，促进国民经济社会和谐发展。

2 地调项目预算执行中存在的问题

从预算执行结果来看，在实践中主要存在三类问题：项目执行混乱、项目科目设置不合理，成本费用划分与归集不均衡，项目实际支出与预算支出计划相差较大等方面。

2.1 项目预算执行过程不规范

从当前地调项目内部管理运行情况来看，一些项目组在财务管理方面比较轻视，没有给予应有的重视，这在一定程度上导致预算执行过程存在一定的无序、混乱情况。在项目预算编制过程中不重视技术方案联系实际需要，存在多争取预算的心态，顶格编制预算。在执行过程中由于政策规定，且地调项目野外施工环境恶劣、受外部环境影响较大、交通不便等客观因素，导致野外票据取得存在一定难度，使得在年中预算执行考核时不达标，有的机构为了考核指标“好看”允许项目之间调配资金，将超额完成指标的项目资金调配部分间接费用到指标未合格的地调项目上，这直接导致预算执行数据的虚构和不准确；有的项目为了达到预算执行考核指标，在年末集中突击支出，存在合同资金能预付则先高比例预付给对方单位、一次性购买大量材料堆放等操作方式，导致来年的结转资金无法支出；有的机构为避免形成结余资金上交财政，允许机构内部统筹安排结转资金，在项目结转中列支大量公用经费或者将其他项目有相同工作内容的支出从该结转中列支，导致项目预算执行不真实。

2.2 项目预算执行科目不均衡

地调项目在三年滚动预算周期中，科目预算执行不均衡。部分科目执行过程中管理比较严格，报销过程需要的佐证资料比较全面，是每年审计与巡视的重点检查科目，故“难以支出”，如会议费、委托业务费；部分科目为了“凑”预算，往往根据人员数，顶格按照地调局的预算标准编制人员费用，如印刷费、办公费，造成此类费用执行率较低。有的单位在项目中列支基本支出以维持单位运转，经常将日常工作中发生的水费、电费、差旅费、办公费、劳务费等从项目中列支，因此造成项目执行中此类费用的执行率超支严重。

2.3 项目实际支出与预算实施方案相差较大

为推动预算执行进度，按照中国地质调查局要求建立以预算为核心的管理体系，有预算才能开支，无预算不得开支，单位往往在“二下”预算下达后编制本单位内部的预算实施方案，按科目、职责划分各项费用的支出责任主体，规范经费支出管理，但在预算执行过程中完成情况并不乐观。有的项目在执行过程中由于各种各样的原因，在预算执行中不能按预算实施方案达到指标要求，管理部门常在考核月份，为使项目达标，人为调整间接费用比例，执行较好的项目间接费少分摊，执行较差的项目间接费多分摊，有的项目甚至在9 月就已经将人员费、邮电费等间接费用分摊至百分之百，费用的序时性存在较大问题。

3 地调项目预算执行存在症结的成因初探

3.1 预算编制质量有待提升

预算编制是一项专业性特强的工作，不仅需要对业务熟悉，还需要通过中国地质调查局举办的预算员培训，并取得合格证书，方能编制项目预算。但项目预算往往是由项目组成员自己编制，有的根本没有通过预算员培训，或者取得合格证书，但是他们对业务工作比较清楚，对预算编制的流程、相关制度规定的把握不准确、片面化、曲解化，因此容易出现预算编制与技术方案相背离、预算标准适用不当、预算编制表格不完整等基础的错误。

3.2 项目预算执行缺少规划，与业务推进不同步

由于项目组人员有限，经费缺少专人管理，一个项目存在各报各账的问题，经费的使用缺乏预测性，加上野外调查工作量大、任务重，不确定因素多等多方面原因，在野外调查期间不能及时取得有效凭证，或者不能及时回单位履行报销手续，导致报账不及时，造成预算执行与业务工作量完成进度不一致，体现在预算执行率偏低，进而造成全年的预算执行进度不均衡。

3.3 预算与核算、决算存在差异

一直以来地调项目的预算、核算、决算差异较大，存在“三条腿”走路现象。财务人员不了解项目预算，只对项目经费收支进行核算，不注意与预算编制情况相联系，缺乏对经费支出的有效控制。如项目编制人员在“其他商品和服务支出”科目中编制相关专利申请等费用，财务会计人员按照自己的理解核算计入“办公费”科目；预算编制人员将论文发表费编制进“印刷费”科目，项目报销人员将费用列支为其他费用，财务会计人员将此费用核算入“办公费”等情况。预算编制人员、项目报销人员、财务会计人员三者之间没有搭上一座有效沟通的桥梁，项目的预算与核算就没能有效衔接起来，造成科目之间的理解存在差异，进而影响项目的预算执行。

3.4 预算执行监控与考核环节缺位

预算执行没有实时监控，信息化开发利用处于起步阶段，现行财务系统模块还需优化与完善，其控制和统计功能有待进一步开发。地调单位、研究项目组、财务管理人员无法清晰掌握项目开支的总体情况和相关进度以及比率，这在一定程度上对地调单位预算执行的进一步统筹与安排产生不良的影响和制约。预算支出没有相关的考核办法与奖惩规定，为推进项目预算执行，督促项目按节点完成考核指标，有单位在年初编制项目实施方案中，就将项目经费分为由项目人员完成的直接费和管理部门完成的间接费。

4 优化地调项目预算执行的建议

4.1 从源头上加强预算编制的精准性

做实项目技术方案，充分发挥技术专家与财务专家的评审作用。按照以事定价的原则，合理确定项目实物工作量，明确项目工作部署和进度安排，开展跟踪管理、进程管理，提高相关人员对预算执行的重视程度，充分考虑野外工作时间、项目参加人员分配情况等，进一步将项目技术方案落地，强化预算与技术方案的关联性，做到预算支出与工作量相匹配。

加强相关人员的培训学习。建议在每年年初或者年末收队后，单位聘请预算方面专家，利用单位会场对业务人员与财务人员进行预算编制培训，使项目预算使用人员对预算编制过程有更深刻的认识和了解；建议建立相关业务交流平台，每年可安排财务人员到野外工作区进行一段时间的实地学习交流，加深财务人员对野外地质工作各种工作手段的了解，也加强财务人员与项目人员的相互沟通理解，使预算执行过程更加畅通。

4.2 从过程上加强预算执行的序时性

项目人员应当开展好预算执行前期准备工作。“一上”后，就应当提前编制项目实施方案；“二上”后，就应开始落实各项工作安排，结合政府采购、委托业务编制用款计划，而不是按照考核指标上报用款计划。当预算批复正式下达后，应依据《预算法》与单位预算管理流程，制订科学的技术实施方案，对项目经费进行科学管理。

4.3 从形式上保障预算执行的实质性

硬化预算约束，建立以预算为核心的财务管理体系，严禁无预算、超预算支出或者擅自改变资金用款等行为。财务部门应加强审核手续，加强预算支出的审核工作，没有预算不得报销。将财务部门引入到项目工作开展合同签订的第一过程，将有预算作为审核签订合同的第一步。加强地调项目现场与财务部门的联系，建立统一的信息传导、沟通机制。

4.4 从结果上加强预算执行考核指标的执行性

对预算执行做好监管工作十分必要，具有重要的促进作用，这一环节不可或缺。在具体实践中，必须充分利用国家自然资源部财务管理信息系统或者单位建立的预算管理平台对项目整个实施过程中的预算执行情况进行监督和审核，并以此为有利契机建立起预算执行考核奖惩机制。将奖惩手段落到实处，序时考核结果应与“一上”“二上”挂钩，根据考核结果按比例扣减预算执行不达标的单位和项目预算；并将考核结果与单位领导班子年度考核挂钩，与项目人员的年终考核挂钩，将预算执行作为评选年度先进以及作为发放与扣减绩效的相关依据。坚持“花钱必问效、无效必问责”的原则，督促项目推进预算执行，并按时按质完成设定的绩效目标，定期对各项目绩效目标完成情况进行检查。

5 结语

综上所述，地调项目表现出的长期性与复杂性特征，对项目经费支出过程管理和预算管理提出了新的更高的要求。作为预算管理人员，不但要掌握项目预算资金管理和相关的财务会计专业知识，还应灵活使用各种技术方法，熟悉项目实施过程中的工作手段，贯彻落实八项规定，切实执行中央“过紧日子”要求，遵守相关政策法规，提升项目预算管理水平，保证项目资金的高质高效管理，确保地调项目的有序推进，提升地调工作的实效性。