乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革探讨

郭贯成，盖璐娇

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

一、引言

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。我国农村由于农业收入水平较低、农民可用于投资农业的资本不足[1]以及农业市场发育不完善[2]等问题，导致大量农民被城市的繁华以及相对较高的收入所吸引，离开农村，很多村中只剩下老年人和儿童。劳动力的缺乏也造成农业耕作能力和水平极大下降，造成农村人力资源匮乏、田园荒芜。另外，由于村集体经济组织的虚位[3]，很多村子没有充足的资金对农村管理、建设、维护，产生了农村“脏乱差”等严重影响村容的现象。很多农村劳动力即使进城，也无法在城市长期立足，其增加的可支配收入被城市的高物价、高房价压垮，即使回到农村也根本没有足够的金钱和能力反哺乡村。这些现象导致很多农村在一种资源只出不进的状态下，不断拉开与城市的差距，逐步走向衰亡。

宅基地作为农民因居住和生活附属设施而占有和使用的集体建设用地，是农村土地集体所有制规划管理涉及的重要土地类型[4]。2017 年12 月，中央农村工作会议正式提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《乡村振兴战略意见》)的发布，为宅基地改革的走向确定了基调。宅基地制度改革应当为乡村振兴战略服务，需要以乡村振兴战略的总要求为基准，提高宅基地“三权分置”改革等制度供给质量。由此可见，宅基地“三权分置”制度改革是乡村振兴必不可少的政策措施，也是让农村释放自身活力的关键一环。

二、乡村振兴与宅基地制度改革的关系

(一)乡村振兴对宅基地制度改革的要求

《乡村振兴战略意见》中明确提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。相比之前的提法和要求，乡村振兴战略更加强调以下几个方面：一是更加强调一二三产业融合，立足农业农村自身实际与其他产业相结合，更加注重发展各种新产业、新业态，包括乡村旅游业、农村电商产业等。二是更加突出生态文明建设，提升农村卫生环境，保护农村绿色、生态资源，统筹山水林田湖草系统治理，打造人与自然和谐共生发展新格局。三是更加注重农村基层基础工作，构建乡村治理新体系。四是更加关心农村居民的全面发展，提高农村民生保障水平，除了经济上富裕外，还注重农村居民的政治参与和社会治理，切实保护农村居民的正当、合法权益，提升农村居民的获得感、幸福感和安全感。

实施乡村振兴战略对完善宅基地制度改革提出了相应的要求。首先，要保障农民的合理居住用地，做到“住有所居”。其次，增加农民财产性收入。拓宽宅基地流转渠道，研究包括抵押、出租、入股、退出、合作开发等多种实现形式的宅基地以及地上建筑物流转机制[5]，为农村各种新产业、新业态发展提供用地来源，不断显化宅基地财产权益。再次，通过宅基地制度改革，不断改善农民居住条件和农村的生态环境，促进人与自然和谐共生，加大生态文明建设力度。最后，在改革中进一步落实和发挥村民自治组织在乡村建设和治理过程中的主体地位，积极鼓励和引导农民群众参与[5]，共同推动乡村治理体系建设。

(二)宅基地“三权分置”改革对乡村振兴的作用

1.吸引城市要素资源下乡，促进城乡要素资源有效流动，增强农村发展内生性。农村的资金、技术实力远远低于城市，农民对于市场的把控、信息的获取也相对滞后，农民自主经营存在巨大的风险，且受资本、技术、管理等限制难以形成大规模经营。宅基地“三权分置”改革则为有效发挥宅基地的潜在价值提供了一种新的途径，有利于城市资源进入乡村、建设乡村，为市民下乡创业、返乡人员创新创业创造机会[6]，将城市资本引入到农村发展。市民可以利用在城市积累的充足的资本和先进的管理经验、技术到农村进行产业投资，以发展休闲农业、乡村民宿、建设康养基地等多种方式在乡村创业，既可以盘活闲置的宅基地，也可以为农民提供二三产业就业机会，增强农村发展的内生性[7]。但是，如果市民下乡时没有稳定的住所，那将会大大阻碍市民下乡的积极性。农民可以通过将宅基地作为投资物参与保底分红、股份合作、利润返还等多种形式参与农村产业发展，并为市民提供住所，使资源变资产、资金变股金、农民变股东，合理分享全产业链增值收益，促进农民的持续增收。

2.为农村产业落地提供用地来源。《乡村振兴战略意见》中提出“积极开发观光农业、游憩休闲等服务，创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路。”“繁荣兴盛农村文化，焕发乡风文明新气象”。将第三产业带到农村发展中成为乡村振兴的一项重要举措，而这些产业的发展，也需要大量的建设用地保障产业落地。现阶段的农村建设用地并不能充分满足产业用地需求。根据中国科学院2013 年的测算，全国宅基地总共约有2.7 亿亩，而空置的约有1.14亿亩。在耕地红线和建设用地数量的管控下，通过盘活农村宅基地以及加强对宅基地的集约节约利用，可以成为推动乡村振兴产业落地的重要用地来源。用闲置的宅基地发展乡村产业，一方面减少了重新建设的时间成本以及物质成本，另一方面也可以保留乡村原有的乡风文化气息，保护农村传统文化风貌，有利于推动农村一二三产业融合发展。

3.提升农户的融资能力和经营能力，为农业现代化发展提供资金支持。《乡村振兴战略意见》中提到“推动农业产业兴旺，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”。农民要发展现代农业生产经营需要大量的资金，而农民在宅基地上的房屋建造和更新过程中也投入了大量的资金，是农民重要的财产，若宅基地的变现受到阻碍，则大大削弱了农民在农业生产中的资金投入能力。宅基地“三权分置”的实施给予了宅基地独立的价值和独立承担责任的能力，农民可以通过单独对宅基地使用权及农房进行抵押贷款融资，使农房可以有限变现，提高农民的融资能力[8]，让农民有更充足的资本进行农业现代产业发展，提高农民收入水平，为乡村振兴提供资金来源渠道，为农业产业、经济发展奠定坚实的资金基础。

4.改善农民居住条件，促进农村生态环境建设。通过宅基地“三权分置”，一方面，可以吸引城市等外部资金投入到乡村建设和发展中，改善农村当地落后的基础设施和公共配套服务，并将城市的卫生环境建设和治理理念带到乡村中，帮助保护和改善农村的基础生态环境。另一方面，也可以通过实施农村村民的集中居住，统一建设和打造集中居住区完善的基础设施配套，设置污水集中处理、垃圾集中收运以及较高的绿化覆盖率，从而改善农民居住环境，满足农民对高质量生活的需求。

5.壮大集体经济实力，提升乡村治理能力。宅基地“三权分置”可以提升乡村治理能力。由于过去我国改革多是弱化集体经济组织的地位和能力，使集体经济组织丧失了经营性收入来源，造成所有权的虚位，导致村集体经济组织缺乏足够的财力、物力、人力，很难发挥对农村治理的作用。由于部分农民对于宅基地流转变现的需求增加，很多发达地区已经在私下开始流转宅基地[9]。但基于法律对这种流转在政策上的禁止，因此农民在宅基地流转过程中会避开村集体经济组织进行，在程序上也不会经过村集体经济组织备案，从而加剧了集体经济组织对宅基地进行管理的困难程度。为了解决这些问题，让集体经济组织对宅基地所有权的地位进一步明确，很多地区采取对宅基地流转、退出的增值部分收取土地调节金的措施，进而壮大集体经济实力，为乡村治理提供资金支持，同时让集体经济组织能够掌握宅基地资源的配置现状，从而增加集体对乡村的管理能力，实现乡村振兴中治理有效的要求。

三、宅基地改革的经验与不足

宅基地作为农民重要的财产，过去受到制度限制一直无法流动，农民在建房过程中投入了大量资金却难以变现。我国从2013 年11 月党的十八届三中全会上首次提出要推行宅基地制度改革，开始探索打破宅基地制度的枷锁，使宅基地功能更好地符合农民的需要。2015 年2 月，十二届全国人大常委会第十三次会议授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)暂时调整实施《土地管理法》等条款，推进“三块地”改革试点，自然资源部在全国选取15 个试点县(市、区)开展宅基地制度改革试点，为宅基地“三权分置”改革积累了经验。但在实施过程中发现了许多问题和不足，需要在宅基地“三权分置”改革中进一步完善。

(一)宅基地改革经验

2015 年1 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出了宅基地制度改革的方向，要求探索解决新集体组织成员取得宅基地困难以及退出不畅的问题，引导农民自愿无偿或有偿退出闲置宅基地；探索有偿使用制度，解决因历史原因而形成超标准占用宅基地和一户多宅等问题，提高农村宅基地集约节约利用，保障农民的宅基地权益，实现农民户有所居。近年来，宅基地改革的探索主要集中在以下六个方面：

1.探索尚未分得宅基地的农民获取新增宅基地的路径。如：云南大理在开展宅基地调整后，会优先解决已批宅基地但未能落地的住房困难户的宅基地落地问题，保障其住房权益。浙江义乌采取宅基地有偿取得、有偿选位等措施，并根据房屋建造时间、房屋建筑样式以及农民对宅基地住房的需求探索了不同的宅基地取得标准。江西余江对新增宅基地采取“择位竞价”的方式，并根据占用土地性质的差别确定不同的价格标准[10-11]。

2.探索宅基地自愿有偿或无偿退出及退出补偿方式。如：江西余江采取按照惯例的原则，由本集体经济组织集体决策，对闲置废弃的附属设施、倒塌的住房等无使用价值的建筑物实行无偿收回或适度补偿[12]。云南大理则先将闲置宅基地统一流转给集体股份合作社进行综合整治，再统一经营入市，农民可按面积入股分红[11]。四川泸县根据农户不同的生活现状以及房屋居住特征，设计了进城购房、中心村建房、易地搬迁、新型社区、集中养老五条宅基地退出路径。

3.探索宅基地超标、违规使用、非本集体经济组织成员继承宅基地的解决路径。如：对“一户多宅”、宅基地超标的，制定标准收取有偿使用费或阶梯式收费[11]，或宅基地收归集体，房屋按成本价补偿，或直接拆除违建房屋等[12-13]。江苏武进以分区、分类、分级的方式确定了收费指导标准，由村集体经济组织收取。

4.探索市场化使用、多样化流转与经营。如：浙江义乌探索对城镇规划红线内、红线外但已完成农村更新，以及红线外尚未完成农村更新的宅基地的转让范围做出了不同的规定[13]。江苏武进针对外来务工人员、吸引产业投资以及精准扶贫等不同对象，探索自主出租、自发主导和以房养老等盘活宅基地流转的新形式。甘肃平罗允许农户在宅基地上与城镇居民联建住房或转让一定年限的宅基地使用权用于发展乡村旅游、休闲农业等。

5.探索宅基地流转后收益分配方式。如江西余江将流转收益分为房屋收益和宅基地收益，房屋收益归产权人所有，宅基地收益根据流转方式按不同比例不同基数在集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配[14]。

6.探索“户有所居”的保障形式。如：江苏武进将宅基地制度改革和征地制度改革结合起来，分区分片科学界定农民住房保障方式。通过“留、聚、转”三种模式制定引导激励政策，形成中心城区货币化补偿、集镇地区公寓房、乡村地区分配宅基地为主的分区域、多样化农民住房保障制度体系，建立“户有宜居”的农房保障制度。浙江义乌对规划圈内外的农户采取不同的保障形式，将规划圈内的宅基地与城镇居住权益面积置换，城镇规划圈外的宅基地“资格权”有偿调剂和转让[15-16]。

由此可见，现有的宅基地改革的探索主要是为了通过多种形式和途径解决宅基地闲置问题，提高宅基地利用效率；让农民获得宅基地财产权益路径，增加农民财产性收入，为进城农民提供进城资本；为尚未取得宅基地的农民解决没有宅基地的困扰，解决宅基地分配不公和农民建房难的问题；处理历史形成的宅基地分配及使用中的不合理和违规问题。由于当时所处的社会背景不同，其实施的改革思路和措施具有一定的局限性。

(二)宅基地改革存在的不足

近年来的宅基地制度改革探索为接下来实施宅基地“三权分置”政策提供了宝贵的经验借鉴，但也有一定的局限性，在改革中也暴露了一些不足。

1.过去的城镇化导向与乡村振兴背景存在差异。之前的改革探索主要是在新农村建设及城镇化的背景下开展的，具有城镇化导向，一般由政府和集体经济组织统一安排，没有考虑到乡村旅游、休闲养老、设施农业等快速发展带来的对农村宅基地的需求，与如今的乡村振兴战略并不完全合拍[17]。

2.过分强调宅基地流转、退出，忽视宅基地对农民的福利保障作用。在改革实践过程中发现，由于传统农村经济发展基础仍不够坚实，很多农民抗风险能力不强，显示宅基地仍保留着福利保障功能。现有的宅基地改革中更多强调的是宅基地流转、退出等宅基地使用权盘活，而对流转、退出宅基地后可能发生的农民流离失所风险关注较少。

3.有的地区政府强制性推行改革引起农民不满。由于很多地区的具体实践措施由政府制定，很多地区为了获得置换建设用地的交易指标强制性进行宅基地退出与集中安置，忽视了宅基地对农民的生产生活功能，造成部分农民不满。

4.存在乡村振兴用地供给不足的风险和隐患。在政府主导下实施宅基地退出的地区多数采取对退出后的宅基地进行复垦形成耕地指标，进而通过指标交易的方式来获得城市建设用地指标。这种做法会造成农村建设用地不断减少，使乡村振兴建设需要的用地供给不足，成为乡村振兴用地供给的风险和隐患。

5.不动产登记方面存在障碍。农户的宅基地资格权如何确权登记；宅基地和农房使用权让渡后的不动产登记工作如何开展；联营入股，闲置农房及宅基地在登记发证中如何明确权利等问题缺少相关的法律政策，在具体操作上无法把握，容易留下纠纷隐患。

四、乡村振兴背景下实施宅基地“三权分置”的改进建议

(一)加快宅基地确权登记颁证工作，将宅基地集体所有权落实到位

扩大统一登记发证范围，明确宅基地的所有权主体和权利内涵。结合第三次全国土地调查相关部署，推进农村不动产权入籍调查，全面开展宅基地、农房统一不动产权证书颁发登记工作。通过产权登记，可以保障农户对宅基地的用益物权，赋予宅基地上房屋的抵押、担保、流转等权能，使换证发证后的农房与城市住房一样平等享有相同的财产权利。从目前改革实践来看，宅基地的所有权权利束至少包括占用权、使用权、收益权、分配权、发展权、监督权、回收权。

(二)开展和完善宅基地资格权认定工作，对农户宅基地资格权进行保障

首先需要从法律层面对资格权进行明确规定，根据各地实际情况设置认定标准，具体的认定程序可由乡镇监督各村完成。资格权的内涵不仅包括取得宅基地的权利，还应当包括宅基地使用权、流转权、收益权等内容，全方位体现农户拥有宅基地的财产价值。此外，为了防范城市资本到农村大肆炒房炒地，造成农民权益受到损害，现阶段宅基地资格权不宜进行流转，但可以退回给集体。

(三)因地制宜，适度放活宅基地使用权

鉴于各地经济发展水平差距较大，应允许各地结合实际，因地制宜采取差别性办法，适度放活宅基地使用权，确保风险可控。

1.在经济较为发达的城市郊区，重点通过宅基地使用权租赁、作价入股、抵押等方式发展第二产业和第三产业，增加农户和集体的收入。

2.在经济欠发达的传统农区或农村腹地，将工作重心放在精准扶贫和增加农民收入上，通过宅基地整理复垦、置换、退出等方式，与村庄布局重构、增减挂钩等相结合。

3.在旅游资源较为丰富的地区，可以通过宅基地使用权租赁、入股、退出等方式，将发展重点放在乡村旅游、民宿、文化创意等产业中。

4.适度放活宅基地使用权。包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，并根据流转方式的不同对流转范围进行限定，例如转让、互换、赠予的流转范围应当限定在本集体经济组织内，而对于出租、抵押、入股、继承可以适当扩大流转范围。今后在条件允许的情况下可以逐步放宽对宅基地使用权人的限制，允许宅基地使用权在非本集体经济组织成员之间进行流转。

(四)建立合理的宅基地流转收益分配机制

对宅基地流转后的增值部分进行合理的收益分配不仅要以增加农民财产收益为基础，同时也需考虑体现集体的所有权地位，甚至考虑政府在宅基地流转过程中作出的贡献、权益监督及保障以及所发挥的宏观调控作用，在满足利益各方的要求下设置合理的收益分配标准。探索对宅基地的增值收益征收土地调节金的标准及方式，将调节金主要用于农村基础设施、公共服务设施建设中，通过转移支出等方式平衡不同地区流转价格差异带来的收入差距，促进社会公平，同时也为健全集体经济组织机构、村民自治组织发挥作用奠定经济基础，加强集体对乡村治理的能力，也使更多的农民获得改革的红利，推动乡村振兴。

(五)充分发挥村民自主管理作用，提高农民对改革的参与程度

建立完善的宅基地使用权交易市场，建立和培育流转中介机构以及制定流转后的履约监督机制，从而保证承租人在合同期限内可以有完整的使用权，保障其权益不受损害。宅基地的取得、流转、退出、有偿使用等应当通过村规民约、民主协商等形式由村集体经济组织主导。探索在集体经济组织内部成立理事会、监事会进行农村事务的管理和监督。宅基地的收益分配及使用管理等事项，须发挥村民理财小组、监事会的作用。