中小学校全面预算管理及其绩效考评研究

欧健 福建省厦门市第九中学

引言

近几年，对于中小学校的公用经费投入呈现逐渐增加的趋势，对于专项资金的拨款也体现出多样化的渠道，加之德育经费、体育经费、信息教育技术经费等各类专项经费等的增加，凸显预算管理工作对于学校的重要性。而传统的学校预算管理模式已经不能跟上时代发展的脚步，需要建立一套全面的预算管理体系和全面的预算绩效考评体系，并能得到全面的贯彻落实，只有这样才能对中小学校预算实施有效的管理，发挥其特有的职能作用，促进中小学校得到全面的发展。

一、中小学校全面预算管理的主要特征

（一）全员性与全面性

高效的预算管理涉及学习的各个方面和多个环节，与学校里所有教职员工的利益都有很大的关联。预算的结果由一系列的数据显示，这些数据来源于每个人和部门，它是全程覆盖、全员参与以及全过程适时控制的一项系统的工程。

（二）全程性与导向性

全面预算管理有利于促进教育资源利用与提升，引导中小学校根据国家需要培养德、智、体、美、劳全面发展的社会主义建设者和接班人。它对于学校资金全过程运转实施有效的管理，同时还开展对资金运转结果的评价考核[1]。

（三）目标性与效益性

二、构建中小学校全面预算管理体系

（一）建立全面预算管理组织体系

欲开展全面的预算管理必先建立全面预算管理组织体系，并在全校推行，在组织体系方面要有所作为，建立职责明确、多层次的预算组织体系。尽管校长是法人代表，在财务中实行的是一把手负责的制度，但预算的制定不应该由校长或受他委托的行政主管与财务人员来制定预算，而是由设置校长之下的全面预算管理委员会负责[2]。该预算管委会（或为预算编制小组）应由学校职能部门的业务人员与财务预算编制人员两方面人员组成。负责编制预算和执行工作，对年度执行预算和季度执行预算进行分析。

把全面预算工作下放到每个部门，便于预算编制的管理，方便对预算结果开展业绩考核，针对执行预算工作时产生的问题，可以由相关部门的预算编制责任人员进行处理，既有很强的实效性，又有较强的针对性[3]。

（二）建立全面预算管理指标的内容

通过对比指标反应预算执行情况。通过对财务报表里预算指标和财务数据的抽取，对预算执行情况开展比较，反映对比结果。

（1）收入和预算指标的对比。主要包括全年预算指标与全年收入的比较、全年预算指标和各项收入合计的比较。

（2）支出和预算指标进行比较。主要可以从三个方面进行：财政资金占全年财政支出指标百分比、总支出占全面预算支出指标的百分比、预算之外资金占全年预算外收入指标的百分比。

（3）在职人员经费和预算指标进行的比较。该项指标与前两部分不同，前面的部分是收入和预算指标开展比较和支出预算指标开展比较，主要是指学校的收入、执行预算过程中支出的完成程度。而本部分指标不是强调的支出与收入，而是学校人员的经费的收入与支出的比较情况[4]。通过指标的对比能让学校随时了解人员经费的支出是否符合标准，是否出现支出超预算的情况，全年所有人员经费是否出现没有到年底就把全年工资全部花光的现象。在职人员经费主要分为两个部分：纳入结构工资管理与没有纳入结构工资管理的部分。

（4）离退休经费和预算指标进行比较。该项经费主要包括两部分，即离退休人员与离退休公用经费。

小型农田水利工程单体工程量较小、分布较为分散，增加了建设管理难度，特别是工程建设机械都要从农村农田中经过，工程进场道路不具备，农村河网密集，很多建设机械、建筑材料都要通过水路翻运，大大增加了施工成本。田间灌溉闸、防渗渠均建在农户庄稼中，与农民存在较大的矛盾协调工作。

（5）专项经费和预算指标进行比较。该项指标的对比体现了国家专项资金的情况。全年专项经费的国家投入包括市级财政投入的专项经费、区级财政投入的专项经费、教育费附加专项经费。通过指标的比较，可以看到国家在学校投入用于专门项目，学校专项资金的完成度等[5]。

（三）建立和优化财务软件的预算管理系统模块

通常情况下，政府会计账务处理系统是学校普遍采用的财务软件，在该软件实际使用过程中可以对其增设功能，使得财务软件的预算管理系统模块得到完善和优化。可以在财务软件里再加装一个实时的报警系统，实施财务数据项目分类，为各个项目进行代码编制，每个年度之初输入其初值的同时将预算数也输入，这样在日常的运行时，只要有预算超出，系统就会自动检测到，及时报警，确保执行预算的稳健性与正确性[6]。还可以实现财务处理系统与报销系统进行多功能、一体化链接。预算内的资金开支，常规审批处理；超预算的资金开支，设置特别流程；预算外的资金开支，坚决从严申请、审核审批流程。

三、建立全面的预算绩效考评体系

（一）绩效评价的内涵

绩效评价指的是采取一定的量化指标、评价标准和评价方法，对为实现职能所属部门而确定的绩效目标的完成度和为完成这个目标而安排预算的执行结果开展的综合性评价[7]。绩效评价实际上就是某个组织根据先确定下来的标准与拟定好的程序，开展安全科学、合理的评价方法，根据评价标准与内容对评价对象的工作业绩、工作能力实施定期的评价和考核。绩效评价的作用是挖掘问题、目标达成、促进成长，其目标能促进业绩水平的提升。

（二）学校建立全面预算管理绩效考评体系的意义

在实施预算管理工作后，学校的预算管理绩效考评是以目标为依据，静态地衡量预算管理中各项的活动，主要考核的是目标的完成度，同时做到及时对信息进行反馈的一种价值判断的过程。这是全面预算管理工作完成后的部分，可以说是对全面预算管理工作的各个环节开展的总结与检查，同时也是全面预算管理工作中不可或缺的重要环节。开展预算管理绩效考评，学校能向相关方面呈现预算管理目标的实际情况，同时让预算单位开展总结，找出存在问题的原因，使得在今后的工作中学校可以更好地进行预算管理[8]。

其一，预算管理考核评价体系的建立能让学校对全面预算管理工作加强认识和重视程度。很多中小学都存在不同程度的注重预算编制，对预算执行情况轻视的现象，主要原因是考核评价机制没有存在于预算工作之中。全面预算管理绩效考核评价体系的建立，促进了学校上上下下都会重视预算执行工作，按政策要求展开实施，让预算执行的更加合理、合规和合法，使预算管理职能得到完全的发挥。

其二，预算管理绩效考评体系的建立能对学校教育资源的收益和使用情况开展科学的评价。随着教育评价制度改革逐渐深入，需要采取可量化的一系列的评价指标和能做到量化的指标体系，对学校的相关教育资源的收益与使用状况开展评价，这样就能为国家实施教育改革和规范的决策提供可靠的参考依据。

其三，预算管理绩效考评体系的建立能促进全面预算管理和考核业绩的有效融合。如果全面预算管理工作只讲管理而不讲考核，势必造成管理工作成为一种空谈，所以需要有一把业绩考核指标的尺子，对全面预算管理工作质量进行衡量。实施业绩考核能为预算管理的顺利、高效地进行提供强大的支撑。此外，预算工作核算的货币化与数量化，能为业绩考核工作提供量化的标准，有利于各个部门做到奖惩制度与业绩考核的量化实施，同时也对执行预算的员工进行控制与激励。

其四，预算管理绩效考评体系的建立能更好地推动按编制预算执行经费的使用。作为学校预算工作的重要环节，预算执行是一项基础工作，随着学校预算制度改革的持续深入，对强化教育经费的优化使用、宏观调控、预算编审质量提升、约束机制完善发挥了高效的推进作用[9]。预算管理绩效考评体系的建立还能让那些认为编制与执行预算是两件事、上报与执行分为两套的认识清醒，让预算本身失去了庄严性与法律性，造成随意开支经费、出现经费滑坡和超支问题，使得学校的教育事业的壮大和发展受到了很大的影响。

其五，全面预算管理绩效评价是中小学校进行事前、事中以及事后的综合的评价和监督。绩效评价主要分为预算执行过程和执行结果的评价，并贯穿于预算周期的全过程。开展预算管理绩效考评，能为中小学校进行预算执行与调整、预算编制与审查、决算审查提供了支持信息的平台。所以开展全面预算管理绩效评价工作，需要把预算的编制、执行、审查三个环节充分融合在一起。综合形成规范化、系统化和结构严谨的一套管理体系，促进预算执行的全面性与系统性的提升，增强中小学生预算资金运动效率和安全性。

其六，预算管理绩效考评体系的建立能把预算目标转变成可测量的、翔实的标准，有效地分析绩效考评没有达成目标的原因，做到及时发现问题和解决问题，通过绩效考评能把考评单位存在的优势和不足充分展示出来。

（三）建立全面预算管理绩效考评体系的原则

（1）整体性原则。预算指标的制定需要把学校当作整体来进行考量，也就是把学校的人员经费、日常公用、校办中心、基础建设、后勤部门等都要作为一个整体，从整体出发对学校的财务状况开展评价。

（2）准确性原则。所谓准确性原则是指绩效考评的指标制定要准确地反映实际的情况，也能准确反应绩效评价与财务核算的基本特征，确保是权威性与准确性的评价数据。考评指标之间要建立相互的联系，同时保持独立性，不能出现遗漏和重复。制定指标要有重点并能突出重点，不仅要有重点指标还有辅助指标，每项指标侧重点考核要予以明确，学校的总体绩效需要建立一个指标群来反映，保证制定指标的科学性与准确性[10]。

（3）可行性原则。是指预算的指标制定要具有可操作性，预算绩效指标的计算需要的数据可以从账务处理、财务报表里获得。因此，预算指标的设立要具有理论性和科学性，也就是说不仅具有适用性和可行性，可以在实际工作中顺利实施，同时还要让指标表现得十分好看。

（4）及时性原则。预算指标的制定必须能及时高效地反映学校的财务状况，绩效考评通常放在年底，目的是对过去进行总结，为下一个年度的财务工作的进行提供规划与指导，所以对于绩效考评工作不能拖沓，确保能够及时进行，让绩效考评工作充分发挥监督指导作用。

（5）科学性原则。绩效考评指标体系的建立，需要依据每所中小学校的办学特点与管理的不同，采取科学、合理的设计。每所学校的办学目标和条件不同，考核目标也要体现不同，考核指标的制定要与学校的管理要求与办学特点相符合。不要把绩效考核的目标定得太高，也不要定得太低，一切以有利于考核评价、有利于预算的编制与管理，考核指标的设计要体现系统性、完整性以及可操作性。

（四）建立全面预算管理绩效考评体系指标框架

全面预算管理绩效考评体系指标框架的建立，需要从管理者本身所处的位置进行构建、考虑和评价绩效，如果自己对自己进行评价绩效，只会看到自己本单位的相关数据，不清楚其他单位的财务状况，使得数据失去了有效性与可比性，同时也很难做到真正的公正。因此，绩效考评需要站在更高的一个层面进行评价和分析，对学校全面预算管理工作进行绩效考评要由教委和区财政局相关部门来组织实施。绩效考评内容主要包括这些方面。

（1）从资产周转率角度进行考核。主要包括学校库存周转率和固定资产的使用率和闲置率。

（2）从财务安全角度考核。主要包括学生人数、班级和捐款助款的比率、预算之外收入占总收入的比率。

（3）对执行预算情况实施指标考核。主要包括全年总收入和预算收入指标比率、财政拨款支出率、专项资金完成率、全年总支出和预算支出指标比率和纳入结构工资管理部分余超数与指标数。

（4）从业务标准化角度考核分析。主要包括师资队伍建设程度、教师轮训完成率、学生体质监测、德育测评等方面进行考核。

（5）从学校规模、未来发展状况的角度考核。考核内容包括固定资产增长率、基建项目占总支出比率、总资产增长率、总收入增长率、生均事业支出比率、事业基金增长率。

（6）从社会满意度指标角度考核。主要是通过老师优秀论文数、优质课程市里和区里评比获奖数、在全区考试学生主学科排名情况来考量，学生个人获奖情况、学校组队参加对外比赛成绩及获奖情况等。

结语

综上所述，通过对中小学校全面预算管理及其绩效考评进行深入的研究和建立全面预算管理指标及全面的预算绩效考评体系，使得中小学校预算管理工作能得到保障和落实，有效的发挥预算管理的职能作用，实施有效的管理，有力地推进了中小学校管好用好财政资金，做好财政资金精细化管理的“最后一公里”，促进学校的进步和发展，办人民满意的教育。