基层事业单位专项资金管理的专业水平能力探析

王文博 金昌市金川区水务局

引言

基层事业单位专项资金管理作为财政支出的重要内容，在我国经济高质量发展中发挥极为重要的促进作用。同时，专项资金是基层事业单位履行特定职能的有力保障，基层事业单位专项资金管理专业水平能力的提升又是其财务管理转型的关键。所以，针对目前专项资金使用上“重投入、轻效益”的弊端与运作中低效、浪费、舞弊等风险，需尽快厘清现状，剖析专业水平能力不足的根源，提出相应优化优化提升路径。

一、专项资金相关概述

专项资金是由政府部门批准设立的且由各级财政统一安排的，用于公共设施建设与科教文卫等公益服务方面，以支持经济社会发展的专项用途资金，为实现既定目标或特定任务而专项设立并始终饱有专款专用职能属性。因此，对基层事业单位这一专项资金使用者而言，尚需构建科学合理的管理机制，提升专项资金管理能力，才能发挥出基层事业单位使用专项资金促进经济与社会发展作用，确保预期目标的稳步推行。

为了确保民生项目的进程与质量保障和政府工作效率的优化提升，同时为基层事业单位考核与绩效评价提供基准依据，基层事业单位更需提升专项资金管理水平，并始终密切关注其与基层财管水平的相互关系。在具体运用中，有效辨识各种短板与风险隐患，科学管理专项资金的入与出，并对资金分配与使用发挥作用效益进行监督，同时借助大数据背景下的信息化建设，加速专项资金专款专用的相关数据采集、分析与预警，最终助力基层事业单位在专项支出不断扩大模式下的精细化管理水平提升。

二、基层事业单位专项资金管理存在的不足

（一）预算编制方面

从现阶段实情分析，专项资金管理工作的有序开展要以预算编制工作为基础。而对基层事业单位专项资金预算编制工作的研究中不难发现，其预算编制科学性不足，资金配置与使用随意性大。当下的基层事业单位各建设项目预算编制通常以增量预算方法为主，并未广泛普及灵活性较大的零基预算方法。同时，专项资金使用常以分配理念为先，在项目支出预算编制方案中，适当采用任意比例进行随意增量编制，而并未充分考量资金支出基数的不断增长所增加的财政压力。另外，项目开展均有一定的不确定性，但在编制下财年预算时，只为应付预算编制任务，前期论证支持不充分，绩效目标设定不够细化和量化，却将项目资金需求直接纳入项目库作为预算编制范畴，先敲定总额，上报预算缺少详细规划和立项依据的单位为数不少。在专项资金实际使用过程中，却不免有各种客观原因会导致项目建设进度缓慢或是延期问题。这些预算编制管理弊端会严重影响专项资金使用效益，以至于不同程度限制或阻碍社会公益服务事业的健康发展。

（二）资金使用方面

基层事业单位专项资金使用领域相对广泛，但上级下拨款向数额会有一定限度，尤其是在当下后疫情发展时期，财政资金整体存在一定压力，会更加加大专项资金的统筹安排难度。基于专项资金在统筹安排和监督管控流程的不足，使用环节亦会出现与之相应的问题。一方面，在实际工作中存在项目之间相互挪用，又作临时调整用途的风险隐患；另一方面，基层事业单位个别财务人员业务水平和职业素养不高、报账管理流程不规范、记账不规范等问题偶有发生，这不仅使项目资金信息准确性降低，还易引发专款不专用等不法行为。

（三）决算评价方面

一些基层事业单位为了解决本单位的经费不足问题，会有意做大项目方案，从而尽量多地申请专项资金。但在年终财务决算时又存在因项目建设进度缓慢，项目资金支付不及时，也不乏部分专项资金账户分文未动的现象，从而形成结转结余资金。根据现行管理办法和规定，对专项资金的结转结余情况，基层事业单位必须及时上报主管部门和财政部门，并按照相关规定进行清理上缴。但部分基层事业单位对已完结项目和无法正常使用形成的结余资金上缴财政部门后，并未及时进行结余资金的科学统筹安排，而是又将该资金做简单安排，拨回原单位的财务账上。这样年终决算完处理结转结余资金的效果不仅影响专项资金使用成本，而且还会造成资源的浪费问题，降低使用效益，更有形成单位“小金库”的潜在风险。

（四）绩效评价方面

基层事业单位专项资金的使用涉及多个领域，给予之适配的绩效评价环节带来一定难度，支出类别复杂、使绩效评价工作量呈几何式倍增。在项目支出绩效评价方面，国家及地方各级已针对性地出台了相应政策和制度，但目前来看，财政部门往往把拨款事项当作重心，而忽视项目资金使用绩效的管理与跟踪，而基层预算单位也只一味要钱、用钱。因此，工作开展流于形式，评价结果应用不足，绩效评价监管工作并不理想，很大程度上还会造成资金浪费。

三、基层事业单位专项资金管理的专业水平能力不足原因

（一）机制权力制衡视角

机制权力制衡失效从根本上影响了基层事业单位专项资金管理在预算、决算、使用以及绩效评价、监督管控方面的专业水平能力建设。截至目前，大部分基层事业单位并没有专项资金管理方案，照搬照抄，严重缺乏实效性，以至出现制度缺失、挪用或占用资金等情形。同时，预算绩效管控和责任约束不足，亦会滋生基层事业单位对各建设项目前期调研不够，规划设计不科学，导致预算编制科学性和完整性不够，工程建设迟缓、质量不达标或专项资金账目不清晰等问题。此外，部分基层事业单位建设项目多，但工作人员较少，无法动态化地实时跟踪与管理项目质量并缺乏科学而正向的激励政策，使员工工作热情受到影响，不愿意提升自身的专业胜任能力和工作效率。加之内审机构乏力，公开性、透明性与独立性不足，而上级部门的政府审计又以抽查为主、普查为辅，导致基层事业单位专项资金支出专业化监督管控机制不到位，发现问题不深入。此外，有些地方基层财政部门没有设立专业的预算绩效评价管理机构，并对基层预算单位的预算绩效评价工作指导不够，政府各职能部门对绩效评价结果缺失归口追责，没有形成有效利用绩效评价结果进行规范专项资金管理的导向机制。

（二）业务内控建设视角

基层事业单位内部对专项资金的内控管理重视程度与执行力不够，也是专项资金管理专业水平达到瓶颈的主要原因。首先，其专项资金内控的目标不够明确。当前的基层单位内控主要在日常业务管理方面，而缺乏系统性的长远目标，故一味追求项目申报和资金拨付。但假如这个项目本身就缺乏目标、偏离正轨，必将导致整个项目的完败，也就意味着投入的建设资金会“打水漂”。其次，内控管理模式较为陈旧，缺乏可操作性，导致“重争取、轻监管”的思想肆意蔓延，资金内部管控乏力，将会大大增加专项资金使用风险。再次，专项资金内控管理的有效运行不是一家之事，而需要内部业务、财务、内审等部门以及政府财政、审计部门的通力合作。但往往业务部门只关心项目进程与完成与否，在开支方面却不加顾忌；而财务部不参与具体施工，因此对业务不够熟悉、不甚了解，仅能按照实报实销直接支付，缺失了事中监管职能。最后，基层单位管理层的风险管控意识缺失，不能做到事先协调与有效沟通，亦是致使专项资金管理不尽规范的关键主因。

（三）绩效评价监督视角

目前，因为基层事业单位对绩效评价监督工作的重视程度和认知深度不够，对资金使用效果考量缺位，专项资金管理的绩效评价缺乏公平公正性与及时完整性。在设立绩效评价目标时，业务与财务部门往往工作氛围相对封闭，沟通交流不够畅通。在组织实施中，又更为偏重资金使用合法性与真实性的有效验证，缺少对其绩效评价过程和成果应用的广泛关注。同时，基层事业单位在开展专项资金绩效评价时，科学有效应用各项指标进行量化评价的专业能力不足，基层事业单位相关工作人员只是一味机械地将指标模板进行简单复制，自行评价过程很随意。此外，现行的基层事业单位普遍轻视专项资金绩效管理的事前评估工作而更侧重于事后评价，没有形成全过程管理的预算绩效管理理念。

（四）信息技术支撑视角

在信息时代的发展进程中，大数据、人工智能等新兴技术的引入使各基层事业单位的专项资金管理更上一个台阶。目前，限于财政资金压力和传统理念束缚，很多基层事业单位的信息化应用程度不高，还有些单位不愿使用新兴技术提升信息化应用水平来加强日常监管。因此，从财政、审计部门视角来看，不利于全面、实时监督管理；而从基层事业单位专项资金管理的专业水平能力提升而言，也制约了其财务管理向自动化、智能化、数字化转型，不利于专项资金管理流程的优化以及账务核算的效率和规范性的提升。

四、提升基层事业单位专项资金管理专业水平能力的路径

（一）构建全方位制度建设体系

政府会计制度与预算法的颁布践行，促进基层事业单位专项资金管理制度的完善建成，也是保证资金使用安全有效，提升公共服务效率与效果的根本保障。因此，基于上述两项法律准则并结合基层事业单位实情，认真编制与之相匹配的专项资金管理方案，完善内控机制有效运行的制度环境，充分杜绝机制权力制衡失效，并对专项资金使用进行实时监督、指导和增加相关干部任期考核指标等方式，助力专项资金管理能力的全面提升。另外，财政部门还需联合上级单位践行业务培训机制，督促预算单位用科学的方法编制预算，测算过程要有理有据，严格落实预算项目库制度，建立健全预算绩效管理优化的制度机制。此外，不断加大内审、政府审计部门的审计力度，必要时建立引入社会第三方专业机构开展专项资金管理鉴证制度，不断推动落实对项目预算的编制、执行、和完成情况进行全面审计的监督制度，开展追踪问效，提升专项资金的使用效益。

（二）加强内控执行落地

以内控机制为内控执行力的载体，结合基层预算单位项目管理特点，针对性设计专项资金管理的具体、科学的控制目标和内控举措保证绩效目标的实现。为了提升专项资金管理的内控效力，要基于内控五要素出发，在内控环境、风险评估、控制活动、信息沟通与内部监督等方面全面促进内控机制的全方位发力，并针对基层事业单位的管理体制、机构设置、人员岗位、权责分配、项目管理与流程管控等多维度施行不相容岗位相互分离的“内部制约”，以利于专项资金管理中舞弊和低效行为的根本杜绝。

具体而言，针对专项资金内控内容，主要关注资金审批与实施，计划编制与采购，资金收付与核算等重要岗位。另外，对关键岗位还应实行定期轮岗制，并在领导班子提升专项资金管理的内部管控意识基础上，强化其任职期间的经济责任审计，并对预算单位启用一票否决机制，有责必追。同时全面贯彻实施归口管理，加强国库集中支付监管力度，把握重点，确保审核，以严把项目建设质量关，营造内部监督管控氛围。除此之外，还要严控专项资金所形成的资产，定期开展资产清查工作，进而实行资产动态管理，以盘活存量、用好增量，实现基层事业单位专项资金的效益发挥。

（三）强化绩效监督管控能力水平

探索建立基层事业单位科学而完整并且公平、公正的绩效管理体系，把绩效管理纳入预算管理全过程，是提升其专项资金绩效监督管控能力的核心之举。随着各单位专项资金用途的激增和领域的不断延伸，还应适时深化评价目标体系，不断科学细化多级评价指标体系，分别针对各级层次，拓展绩效评价具体内容，使之覆盖基层事业单位专项资金使用全过程，及时向社会公开绩效评价信息。除了量化指标合理制定之外，还可将社会公众满意度等定性指标纳入相应指标体系，进而提升专项资金绩效评价精度与准度。另外，强化专项资金使用的绩效评价管理机制。具体执行包含项目的立项、审核、专项资金的调配到使用的全过程跟踪监督与评价反馈，有效降低专项资金运转的潜在风险和浪费、腐败现象的发生概率。同时不忘加强专项资金的绩效评价结果应用于规范实施项目的全生命周期管理，把预算绩效管理工作纳入预算单位绩效考核内容，更要作为一级地方政府的重要考评依据，进而推动基层事业单位专项资金管理水平的持续提升。

（四）提升搭建技术支撑平台能力

随着我国经济社会不断发展，基层专项资金管理规模越来越大，管理决策对信息的需求也变得越来越精细化。作为财政部门，应充分利用先进信息技术，采用领先技术手段，建立自动化、智能化和数字化的专项资金管理信息系统平台，通过业务和财务的有效融合，以实现基层专项资金管理的科学化与高效化。另外，利用信息系统进行基层事业单位的专项资金管理是一项系统工程，财政部需联合其他部门，在达成资源共享的基础上，为基层事业单位专项资金管理提供便利数据库，并把专项资金管理系统与政府采购、投资评审、财政监察、审计等系统进行有效协同集成，助力基层事业单位专项资金管理的全方位实时跟踪、监管。

结语

综合以上分析，经济发展需要专项资金的大力支持，但是在专项资金管理过程中还是存在一些问题，影响着基层事业单位经营管理。所以在基层事业单位履行社会服务职能的基础上，做好专项资金的统筹配置与使用监管，才能对提升专项资金使用效益发挥重要意义，充分发挥专项资金的作用，提升基层事业单位的管理水平。