基于风险导向的行政事业单位内部控制研究

云南省粮油科学研究院（云南省粮油产品质量监督检验测试中心）

引言

在风险导向下所开展的行政事业单位内部控制能够更为严谨地强化各项工作的控制与管理，进而保障行政事业单位的健康稳定发展，为社会公众提供更为优质的服务。

一、基于风险导向的内部控制相关概念

（一）风险导向

在行政事业单位中，风险的存在主要是指其实际的运营结果与计划目标产生背离，其中两者之差即为风险。在各个不同的活动及流程中及时发现所存差异的产生即为风险识别。风险导向的各项管理活动应建立在风险识别的基础上，其是指单位按照计划，对其自身发挥职能的各个部门与工作活动流程进行分别的风险防控，进而将风险规避的意识深入到各个岗位日常工作中去，在单位整体形成有效的风险防范与控制机制。而以风险导向为基础而开展的内部控制管理工作，其涉及了行政事业单位的大事小事及全体工作人员。能够有效地降低各种层面的相应风险，涵盖内容极为广泛，且控制工作的开展也极为彻底，几乎是渗透到了每一个业务的子步骤。

（二）内部控制

内部控制是指在管理人员或相关管理机构为了进一步提高单位的运转效率，保障财务信息安全、可靠且合法合规所构建的一套完整的控制体系。在本文中，以风险导向所开展的行政事业单位内部控制是以风险作为各项管理措施的线索，在其源头进行控制以及全过程的控制，其并非仅是简单意义的结果控制。在整个内部控制过程中，最为关键的即是对风险产生的源头进行识别与控制。

二、行政事业单位内部控制风险的识别与分析

（一）组织层面的内部控制风险

其一，未建立专门的内部控制管理机构。在行政事业单位的内部控制体系中，内控组织结构的设置是否科学合理对后续的工作开展起到了极为关键的作用。组织结构是否规范亦是内控运行过程中影响风险发生的关键节点。但当前，诸多的行政事业单位，内控组织结构的设置往往是以分支型的特点存在，各类业务均存在独立的负责人，内部控制管理的权力被各部门分割，并没有形成专门且独立的内部控制管理机构。这就导致各部门既具备自身业务管理权力，内部控制层面也具备一定权力，其中不乏存在职位兼任的状况，这也就极易导致徇私舞弊等行为的产生，从而引发风险；其二，不相容岗位未做分离。在行政事业单位中，对各类不相容岗位进行分离是为了实现各个关键岗位的相互制约与监督，从而形成岗位之间的平衡状态。但在部分事业单位中，由于其人员不足，或业务分配不明确导致岗位设置较为混乱，权责不清晰，一人多岗的问题仍未根除。关键岗位权责不分离的现象在当前行政事业单位中仍多有存在，这亦是行政事业单位中极为易发且性质严重的风险点；其三，关键岗位的内部控制风险。在行政事业单位中，关键岗位的存在说明其所涉及的业务是极为重要的，直接影响着单位的稳定与正常运营。当前，我国面临着外部环境快速变化且经济政策与法律法规紧随形势等不断更新，而关键岗位对外部环境转变的适应与处理又会对单位产生直接的影响。因此关键岗位人员其自身是否具备良好的综合素质、其职业道德是否能胜任其所处的关键领域，皆是内部控制重点关注的内容，同时亦是风险易发的节点。

（二）制度层面的内部控制风险

其一，未建立健全相关制度。对于行政事业单位的内部控制而言，制度的保障是各项管理工作开展的依据。但诸多单位的制度仍以一纸空文的形式存在，其在制度建立的过程中，极少有单位依据单位特点与具体的业务情况进行制度的量身定做，多是直接照搬一些国家相关法规或是效仿其他单位的内部控制制度与规定。缺乏制度实质性的指导与约束，会导致诸多内部控制活动的实施难收其效。没有健全的制度作为各项内控工作开展的保障，风险的发生也就不足为奇；其二，制度建设脱离了业务所需。在行政事业单位中，内部控制制度的建立其本质即是为了约束并控制各项具体的单位业务。但在当前的部分单位中，建立制度的过程中未能与各业务部门进行有效的沟通，使制度与业务之间产生脱钩现象。并且业务部门的人员也难以参与制度的实际制定，如此一来，制度的存在也仅是纸上谈兵。

（三）业务层面的内部控制风险

其一，预算环节存在的风险。在预算方面，对于预算编制的相关规定极为匮乏，编制的内容准确性与完善性存在明显的不足。预算对于内部控制工作的开展起到了极为关键的作用，对各项业务在资金方面有了提前的约束及预测，如果对预算不进行明确的制度规定，导致其缺乏有效性与约束力，对后期的内控工作开展也就很难起到促进作用。另外，预决算在审批方面存在明显的不足，审批不够严谨。对于预算工作一旦发生需要调整的状况，需要综合考量，分析其是否会对全面预算造成影响。但由于工作的复杂性，部分行政事业单位不能对各预算工作进行全面的考察，仅采取了抓大放小的措施，但是小业务方面的预算调整积少成多，最终也会影响行政事业单位的整体预算状况；其二，财务收支方面存在的风险。一方面存在收支业务在审批的过程中未能明确做好不相容岗位分离，收款、核算以及开票等会计行为存在一人身兼数职的状况，这就有可能引发徇私舞弊等行为的产生。另一方面，在资金支出的执行过程中，不能进行有效的过程监督，或者进行跟踪性质的分析工作，这均是行政事业单位内部控制开展过程中所存在的风险点；其三，采购业务内部控制风险。在行政事业单位中，采购业务是内部控制管理过程中所存的风险高危、高发区域。一方面，在实际的采购工作开展过程中，采购人员其自身的规范意识不够强，专业水平有高有低，往往存在采购过程中简化采购程序，或是对采购的方式进行更换，这些因素都极易导致风险的产生。另一方面，采购相关的预算编制前瞻性欠缺，在实际的采购业务中应用层对不高。较低质量的采购预算编制会导致在后期的采购工作中出现重复购买或盲目购买的现象，这对单位资产无疑会造成损失。

三、基于风险导向的行政事业单位内部控制优化措施

（一）组织层面的内部控制风险优化措施

其一，成立专门且独立的内部控制管理机构。在行政事业单位中，可以“内部控制领导小组”的形式来对各个不同的部门进行协调与制衡。在进行相关事务的决策时，以集体投票的形式按照民主决策程序来执行，由此既保持了内部控制管理机构独立的特性，又能听取集体意见；其二，不相容岗位进行严格的分离。在内部控制工作开展的过程中，对于岗位的设置，要按照国家相关法律法规及上级要求进行部署，结合单位实际情况，严格坚持不相容岗位分离的原则。在岗位设置的过程中，要保持科学、透明以及制衡。风险易发的岗位要进行充分的分析，对风险点进行事先的风险评估，做好岗位不相容的识别与分离。岗位设置之后要明确各司其职、各负其责的岗位特征。职责进行准确的划分，对各个岗位的工作状况要有相应的记录档案，以此来应对发生问题之后的责任追究，避免互相推诿的现象产生；其三，加强关键岗位的队伍建设。在关键岗位的人员选择上，务必要具备高标准以及高要求。对关键岗位的人员综合素质进行考量。对其业务能力进行定期的考察，督促其紧随时代发展提高自身综合素质。要对其岗位的职业道德方面作出明确的要求，并建立相关的准则，对违规或不符职业道德的行为进行适当的惩戒。

（二）制度层面的内部控制风险优化措施

其一，强化行政事业单位的内部控制制度建设。制度的存在是行政事业单位内部控制开展的基础，是提高风险防范的保障。因此，制度建设是内部控制体系中的重中之重。结合法律法规，依据单位状况，建立具备可行性、实效性的内部控制规章制度；其二，强化相互评价与绩效考核的内控制度。为了避免在单位中各个部门形成各自为政，缺乏沟通交流的状况，可以在各部门之间建立横向的联系，使各个部门能够进行彼此的评价，并将其纳入绩效考核的指标体系；其三，强化制度与工作业务之间的有效结合。内控制度在实施过程中，要以单位中实际业务开展状况进行适当的修改及完善。业务部门人员要积极反馈制度中所存在的不足与漏洞，制度设立部门与业务人员要进行积极的沟通，实现制度与业务高度的有机结合，避免在行政事业单位中出现“两张皮”的现象。

（三）业务层面的内部控制风险优化措施

其一，全面加强各业务的内部控制风险防范措施。预算环节方面，财务人员要根据单位的财务状况，合理地对下一年度进行收支状况预测，结合业务部门进行科学、合理的预算编制，以起到指导作用。收支环节方面，要进行合理的约束与规范，对支出报销等事宜进行严格的审核与监管。在审批方面，要杜绝财务章与领导私章一人独揽的现象。在采购环节方面，要进行权力分割，避免一人负责的现象，物品采购过程中从选择供应商，到采购的执行，再到物品验收要有明确的规定与标准的流程，要确保采购物品的质量以及所需数量与单位实际状况相匹配；其二，建立内外结合的内部控制评价机制。对于内部控制的执行状况，要结合实际在单位中建立绩效考核与绩效评价机制。对内部控制的运转效率及结果进行自我评价，并对其全面分析，进一步发现风险易发环节并建立适当的控制措施。以自我评价强化约束力与执行力，使内部控制的执行能够化压力为动力，确保单位有序发展。评价方面也需适当的采取外部评价活动。依靠第三方机构对单位中会计信息等进行审计考核，一方面避免单位存在业务能力不足，难以发现问题的现象，另一方面也可借助外部第三方机构的评价来杜绝单位中可能存有的徇私舞弊行为；其三，加强信息化建设。在当前信息技术快速发展的今天，大数据等先进管理工具的出现，能使单位的内部控制工作开展取得进一步提升的效果。以大数据等对单位内部各方面信息数据进行分析，能对可能存在的风险进一步挖掘，能够有效规避人工判断所产生的失误，使得风险易发点及内控开展过程中所存在的漏洞进一步地降低与削弱，进而维护行政事业单位的稳定运营。

结语

以风险导向所开展的行政事业单位内部控制管理工作，其有效实施的基础即是能够有效发现各类风险的存在，进而针对性地对其建立防控措施。以风险作为导向的内部控制框架是单位能够突破管理瓶颈的有效路径，但其在实施过程中要结合单位实际状况。并且内部控制的运行是一个动态的管理过程，风险的存在亦是紧随单位的内外部环境变化而发生改变。因此，行政事业单位要在实践过程中，不断地完善与优化内部控制体系，以此来更好地防控风险，进而保障单位的稳定、健康运营与发展。