横向转移支付体系的探讨——基于区域生态补偿的视角

胡 晓

（贵州财经大学，贵阳 550025）

0 引言

在中共十八届三中全会上，国家领导人提出建立“推动地区间建立横向生态补偿制度”，有关生态文明体制改革的文件也明确规定要提出横向生态补偿机制、补偿办法、补偿标准的制定等内容。在生态文明体制改革的背景下，生态保护尤为重要，其中转移支付作为生态补偿的基础，在制度层面上仍然是中央占主导作用，没有建立规范的生态横向转移支付体系。关于如何有效地实施区域（流域）间的横向转移支付的诸多问题，目前没有确切的回答，但准确地回答这一问题对我国生态文明建设十分重要。因此，经济可持续发展、生态文明建设离不开生态补偿这一重大举措，生态补偿的主要形式和重要基础则是财政转移支付，基于区域生态补偿的视角探讨横向财政转移支付制度顺应了国家社会发展的要求。

1 文献综述

王跃涛（2010）提出以纵向为主、横向为重要补充的纵横交错的生态转移支付制度。孔凡斌（2010）表示完善生态补偿机制需要考虑地区间政府的责任问题、资金来源和渠道问题。伍文中（2012）从相关法理基础、内容、考核机制、运行体系等方面考虑构建具有中国特色的横向财政转移支付制度框架。邓晓兰（2014） 表示完善目前生态补偿转移支付制度需考虑建立生态补偿基金，明确地方政府间的谈判主体地位等内容。张捷、傅京燕（2016）通过对九州江和汀江—韩江流域省际横向生态补偿机制实践的探索，针对该流域实施横向转移支付的实际情况，提出了在制度立法化、制定量化补偿标准、确定补偿主客体等方面的改进建议。但是，关于在地方政府之间开展的横向财政转移支付的研究还处在初期阶段。

2 我国实践中横向转移支付发展分析

2.1 对口支援

经济发达的沿海地区对西部欠发达地区的对口支援是指发展实力强的地区对发展较为落后的地区实施的政策性援助。位于东部的浙江省杭州市与位于西部的贵州省黔东南侗族自治州之间就是支援与被支援的关系，2018 年杭州市选派若干名挂职干部投身于黔东南经济发展、脱贫攻坚等事业，采取颇见成效的“三业联动”帮扶路子，紧盯市场发展走向，通过优势互补和长效合作机制的建立，推动了杭州市和黔东南州经济的全面发展。2008 年汶川大地震发生后，为了灾后尽快恢复重建，在中央政府的统一安排和领导下，各地根据“一省帮一重灾县”的原则，纷纷对汶川展开大规模救助和支援，据有关资料显示，多数地区与地震灾区签订援建项目、恢复重建项目，比如山东省援助四川北川县，援建项目300 多个，投入资金120 亿元；广东省援助四川汶川县，援建项目700 多个，投入资金80 多亿元；深圳市援助甘肃陇南市，援助项目165 个，投入资金30 亿元；北京援助四川什邡市，援助项目162 个，投入资金70 亿元；上海援助四川都江堰市，援助项目117 个，投入资金82.5 亿元。

2.2 流域生态补偿实践

我国的生态补偿横向转移支付实践主要涉及省内和省与省之间两种不同类型的横向转移支付。福建、河南、江苏、四川、江西等省份在省内流域间进行补偿、补偿主体多为江河流域下游涉及的市、县政府，受偿对象多为江河流域上游涉及的市、县政府，补偿依据多为跨界河流交界断面水质考核结果，资金多专项用于流域环境污染治理。省与省之间的案例主要涉及“北京—河北”“浙江—安徽”“广东—广西”“广东—福建”“广东—江西”等省份，补偿主体主要是流域上游的地方政府以及中央政府，受偿对象主要是流域下游的地方政府，补偿依据同样多是参考跨省界断面监测结果，补偿资金同样多专项用于流域水污染治理。

3 构建生态补偿横向转移支付制度的原因分析

3.1 建立横向财政转移支付制度的必要性

生态环境是具有明显正外部性特征的公共品，单凭市场机制无法解决生态环境保护者和破坏者之间的利益补偿问题，尤其是当前经济进入高质量发展阶段，我国对生态文明建设越来越重视，人们对良好的生态环境的建立和维持展现出强烈的呼声。在市场机制面对生态补偿无法发挥作用时，政府就该参与其中，帮助消除生态效益外溢。

横向转移支付补偿方式存在于平级政府或无上下级关系政府之间，更能直接体现权责关系的对等，符合谁受益谁承担的原则。建立健全生态补偿横向转移支付制度有利于提高生态服务的供给效率，区域性生态环境是公共品这一特征意味着具有十分显著的外溢性，往往跨行政区域都能受益，受益对象和承担成本对象无法一一对应，存在搭便车的情况，边际成本大于边际收益。这样，在没有补偿资金的情况下，提供的生态服务数量明显少于该项服务的社会最优水平。通过政府间的横向补偿方式，能够达到使生态服务的外部效应内部化，从而提高生态服务的供给效率。

3.2 当下纵向财政转移支付制度的不足

作为世界上典型的最大的发展中国家，生态环境状况极其复杂，仅仅接收到中央层级下拨的纵向转移支付额度，是不能满足生态保护的需求和生态环境质量有效改善的目的。特别是对于经济欠发达地区较差的生态环境质量，支持生态保护的力度往往不够。除此之外，纵向转移支付体系存在支付额度低、覆盖范围窄等问题致使整个转移支付影响机制效率低下，资金使用的透明度低。生态环境质量的高低能够体现出生态服务的优劣性这一机制，不能体现出服务的成本和高质量生态环境的受益对等的关系。好的生态环境质量具有跨区域特征的公共品，不仅具有全国属性，也具有地方属性。中央财政支出作用的对象应是具有全国属性的生态服务，而提供具有地方属性的生态服务的区域和受区域不一致，好的生态环境质量的享受具有非排他性和非竞争性，某一地区受益不影响其他地区受益，可以由生态环境质量好的区域内的任何地区受益，这样得到纵向转移支付的地方政府并未有改善生态环境质量的作为就自然而然地搭便车，违背了“谁受益，谁担责”的原则。

长期巨大的纵向转移支付额度加重了中央财政压力，而建立基于生态补偿的横向转移支付制度能够有效地缓解中央财政的压力，同时，地方政府间经济发展不平衡，生态环境的改善要求和发展现状存在显著差异。在此条件下，基于区域生态补偿的视角去探讨建立横向转移支付制度能够很好地解决中央财政担子重的问题，提升财政资金的使用效率，并且符合“谁受益谁承担”基本原则，客观科学地反映地方生态保护的实际成本和生态环境产权。

上下级政府的财政转移支付制度是在1994 年建立分税制后发展起来的，包含在政府预算的重要内容当中，一般来讲，该制度有两种模式：一种是纵向转移支付模式，一种是横向转移支付模式。国际上，以德国为代表的部分国家实施了横向转移支付模式并取得了较为成功的结果，其他部分国家采取了横向和纵向相结合的转移支付模式。而我国现行的转移支付模式仍然是以纵向为主导，单一的模式不能发挥出该转移支付制度的优势和影响机制，特别是对于生态补偿领域。因此，我们十分有必要将纵向和横向两种转移支付模式有效地结合起来，发挥出该制度的优越性和高效的传导影响机制。

4 完善生态补偿转移支付制度的对策建议

4.1 革新现行财政体制，建立纵横结合的转移支付体系

我国现行的转移支付方式仍然是以纵向转移支付制度为主，横向转移支付制度为辅，要通过正确判断转移支付的适用范围以及补偿的主体和受益对象，根据实际情况，选择合适的转移支付方式，建立纵横交错的生态补偿转移支付体系。

4.2 设立“有关横向转移支付的生态补偿基金”

生态补偿基金由地方政府出资设立，中央政府不再直接参与地方政府生态补偿转移支付资金的使用，但需对其使用的效益进行检验和评估。该项基金不受到地方政府官员的卸任上任等影响，能够最大限度地减少主观因素的影响。

4.3 积极建立绿色GDP 考核体系

在对地方政府进政绩考核时，考虑到当地生态环境质量优劣问题，将质量检测结果作为一项考核内容。明确绿色GDP 内涵，考虑反映生态环境质量的度量，即量化的指标，应结合具体地区实际情况，制定差异化的指标以及标准测算方法。