长江干线船舶碰撞桥梁风险防控对策研究

王 辉

（交通运输部长江航务管理局，湖北 武汉 430014）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把安全生产工作作为治国理政的重要内容，摆在前所未有的重要位置，要求各级党员干部要坚持底线思维，着力防范化解重大风险。十九届五中全会提出要统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险。当前，船舶碰撞桥梁风险是长江干线水上交通安全的重大风险源之一，2019年5月《交通运输部安全委员会关于加强交通运输领域安全生产重大风险防控的通知》将其列入重大风险清单，2020年5月交通运输部印发《交通运输部安全生产专项整治三年行动工作方案》，明确提出治理船舶碰撞桥梁隐患相关要求。防范化解船舶碰撞桥梁风险是一项系统性工程，是对交通运输治理体系和治理能力的一项重大考验，迫切需要深入分析研究，坚持问题导向、系统治理、综合施策，采取针对性措施，防止重特大事故发生。

一、长江干线船舶碰撞桥梁事故及风险情况

（一）长江干线桥梁基本情况

长江干线全长2 838公里，途径云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等七省二市，连接长江三角洲、长江中游、成渝三大城市群，是目前世界上运输最繁忙的内河水运通道。桥梁连接长江两岸，是沟通南北交通的重要纽带，也是支撑长江经济带新型城镇化发展的重要设施，数量众多，分布密度较大。截至目前，长江干线跨越宜宾合江门至长江口主航道已建在建桥梁140余座，平均约20公里即分布有1座桥梁，尤其在重庆、武汉、南京主城区，已形成桥群河段，平均3~4公里1座桥梁。根据《长江干线过江通道布局规划（2020—2035年）》，至2035年长江干线还将新建近100座过江通道。

（二）船舶碰撞桥梁事故情况

根据统计，2014年至今长江干线共发生13起船舶触碰桥梁事故（不含未造成人员伤亡、财产损失、水域环境污染损害等未纳入事故统计的情形），被撞桥梁分别为润扬长江大桥（1起）、南京长江大桥（5起）、南京长江三桥（1起）、黄石棋盘洲长江大桥（在建，1起）、黄石长江公路大桥（1起）、武汉天兴洲长江大桥（1起）、武汉长江大桥（2起）、云阳长江大桥（1起）。上述船舶碰撞桥梁事故虽未造成重大人员伤亡和财产损失，但均产生较为恶劣的社会影响。

由于部分老旧桥梁存在先天不足，以及长江船舶大型化发展和通航密度不断增加，特别是长江南京以下深水航道已实现5万吨级集装箱船双向通航，江阴长江大桥以下已能兼顾10万~20万吨级海轮减载通航，日均船舶流量已达2 000~3000艘次，一旦发生大型船舶碰撞桥梁事故，极有可能造成重大损失。历史上，武汉长江大桥曾发生船舶触碰桥梁事故近80次，南京长江大桥曾发生船舶触碰桥梁事故近40次，甚至有万吨级船舶触碰桥墩造成“船毁人亡”“船沉桥伤”等社会反响强烈的严重事故。由此可见，长江干线船舶碰撞桥梁风险形势较为严峻，需要引起深刻反思。近年事故情况详见附表。

附表 长江干线船舶碰撞桥梁事故情况

二、船舶碰撞桥梁安全风险原因分析

毫无疑问，桥梁在长江经济带综合交通运输体系，特别是沟通南北、便利两岸出行方面中起到举足轻重的作用，但对于航行船舶而言，桥梁是限制航道通过能力、影响通航安全的障碍物，一旦发生船舶碰撞桥梁，极有可能造成桥梁垮塌、船毁人亡、水域污染的重大事故。风险源是多方面的，除了船舶机械故障、重大恶劣天气等常规意外因素外，还有下列通航环境、管理和人等方面的因素。

（一）早期建设桥梁存在先天安全隐患

长江干线部分早期桥梁建设时未能充分考虑航运发展，或选址于弯道（如黄石长江大桥），或建于易变洲滩河段（如荆州长江大桥），或受当时建桥技术、能力、成本等限制导致通航净空尺度不足（如南京长江大桥、武汉长江大桥），此外还有部分特大型桥梁桥墩设置未充分考虑船舶碰撞风险，船舶在通过此类桥区水域时瞭望不清、操纵困难、压力较大，极易发生船舶触碰桥梁事故。同时，长江干线船舶日益大型化也导致了既有桥梁防撞能力普遍不足。2014年至今长江干线船舶触碰桥梁事故中有8起发生于选址不当、净空尺度不足的老旧桥梁水域，占此类事故总数的61.5%。

（二）桥群河段通航环境十分复杂

由于沿江经济社会发展，长江干线桥梁日益增多，特别是重庆、武汉、南京等主城区，往往几十公里江段分布十几座桥梁，桥区水域已经基本相连。加之城区河段其他涉水设施众多，渡线密布，各种施工活动频繁，夜间两岸背景灯光过于明亮，少数桥区水域助航标志设置不完善，船舶稍有操作不慎和突发情况，就存在触碰桥梁的风险。2014年至今长江干线船舶触碰桥梁事故中有9起发生于城市桥群河段，占事故总数的69.2%。

（三）船舶吨位密度相对建桥时持续增大

随着沿江经济社会快速发展，以及航道建设带来航道通过提升、航道条件不断改善，长江干线特别是中下游、三峡库区等河段通航船舶密度和平均吨位持续增大，货船平均吨位已由2011年的1007吨增大至2020年的1 960吨，江苏河段桥梁日均通过船舶已达2 000~3 000艘次。南京以下12.5米深水航道建成后，10万吨至20万吨级散货船已经常态化减载通航，拖带出江的新造船舶长度甚至达到400米（20 000标箱）。由于船舶密度大，相互干扰影响，大船不易操纵，极易导致发生船舶触碰桥梁事故。

（四）内河船员素质和能力有待提高

船员是最直接、关联度最高的船舶安全因素，目前内河船员群体文化水平比过去有一定提升，但内河船员的培养速度、培养方式跟不上船舶发展速度，航运市场竞争激烈，船员供求关系失衡，收入相对下降，职业吸引力降低，各方面不利因素叠加使得内河船员素质总体不高，甚至呈现不断下降的趋势。长江干线已发生的船舶触碰桥梁事故中，直接原因多为船员对桥区环境不熟悉，开航前准备不充分，未能提前判断碰撞危险，操作应对不力；部分海船驾驶员习惯海上助航标志设置，对内河桥区助航标志设置不熟悉；部分船舶未能采用安全航速并谨慎驾驶，船员能力有待提升。

（五）桥梁管理单位履行防撞保护主体责任不力

根据安全生产法、航道管理条例等法律法规的规定，桥梁业主单位应当履行桥梁安全保护的主体责任，并履行“谁造成碍航，谁恢复通航”的责任，为船舶通过桥区水域提供安全通航条件。但往往桥梁业主单位普遍对船舶碰撞桥梁风险认识不足、重视程度不够、责任意识不强，存在“重桥上保护、轻桥下保护”“重桥梁保护、轻船舶保护”等现象，导致长江多数桥梁未设置防船舶碰撞保护设施或设置不能满足实际需求，一旦发生碰撞事故，缺乏对桥墩和船舶的有效保护。

（六）桥梁防撞相关法规标准不够健全完善

现行有关法律法规、管理规定对桥梁防撞保护普遍缺乏明确规定，即使针对长江通航安全的专门规章《长江干线水上交通安全管理特别规定》，也仅有“防撞能力应符合相关安全标准”的原则性要求，缺少刚性约束，也无明确管理程序。技术标准方面，多年来桥梁防船撞缺少专项标准，仅2020年才有《公路桥梁抗撞设计规范》制订发布，对于防撞设计条件、船撞力计算、船型选择、施工要求、验收维护等缺少体系化的标准和规范，难以满足桥梁防撞设施的设计、建造、性能评价等实际要求。

（七）桥梁与航运等相关管理部门协调不畅

船舶碰撞桥梁涉及航道、船舶、水上交通安全、桥梁多个领域，管理主体多，协调难度大。其中航道涉及航道管理部门和航道养护单位，船舶管理和水上交通安全涉及水路运输、海事管理机构或综合执法机构；跨航道桥梁类型较多，包括公路桥梁、铁路桥梁、公铁两用桥、城市桥梁、人行桥、管道桥、轨道桥等，除桥梁业主单位外，还涉及铁路、公路、城市、管道等多个行业监管部门。目前，针对跨航道桥梁防撞保护，尚无法律法规和管理规定专门明确相关部门的管理职责分工和联动机制，导致了不同单位协调联动和信息共享不畅，增加了风险防控的难度。

三、对策研究

跨越公路或城市道路的立交桥梁设有防止车辆碰撞桥墩的坚固水泥墩、防护栏、防撞桩、警示标志等设施，在警示、防范和减少碰撞损失方面效果明显，这都说明相关管理部门在防范化解车撞桥风险上下足了功夫。同理，在防范船舶碰撞桥梁方面，也应引起社会各方的高度重视，做到防范为主、综合施策、保障安全。

（一）健全有关法规标准体系，建立桥梁防撞长效管理机制

风险防控工作必须坚持法治引领，提高运用法治思维、法治方式提升行业治理的能力，实现此项工作制度化常态化，这是防范化解船舶碰撞桥梁风险的根本保障。

1.加快铁路、公路、水路等相关法律法规制修订

亟需修改完善航道法、公路安全保护条例、铁路安全管理条例、内河交通安全管理条例等有关法律法规，必要时出台专门管理规定，进一步明确各方在防范船舶碰撞桥梁方面的管理职责，以及对于铁路、公路跨越航道时相关安全保障措施的落实主体和基本原则。建议将防船撞保护设施作为跨航道桥梁强制配备的安全设施予以明确，并与桥梁主体工程同步设计、同步审批、同步施工、同步验收、同步投入使用。

2.制定出台桥梁防撞保护专项标准

明确包括桥梁防撞风险评估和认定标准、防撞设计船型确定原则、船撞力计算方法、保护设施设计、警示标志配置等，为桥梁防撞风险评判、防撞保护设施设计、建设等提供技术依据。同时，进一步修订有关通航技术标准，细化桥梁防撞保护措施、船舶通航的相关要求，更好发挥标准化引领作用。

3.完善船舶碰撞桥梁风险防控和应急处置机制

考虑船舶碰撞桥梁风险防控的复杂性，要逐步建立健全公路、铁路、城市、水运管理部门的信息共享和协同联动机制，明晰权责分工，完善隐患分工治理和事故发生后的协同应对工作机制，不断推进相关监管部门提升治理能力、形成管理合力。

（二）从严做好新建桥梁通航审批和老旧桥梁隐患治理

从源头抓起，按照“既要保护桥梁安全，也要保护船舶安全”的总体原则，严控风险增量，优化隐患存量，切实抓好长江干线防范船舶碰撞桥梁有关工作。

1.从严开展新建桥梁方案审核

科学引导新建桥梁选址与方案论证，统筹协调过江通道建设与长江航运发展的关系，严把航道通航条件影响评价审核关，严格控制长江干线桥梁建设密度，优先采用隧道或一跨过江（通航水域）桥梁方案，最大程度减少水中桥墩数量和影响，并保障水中桥墩具有足够防撞能力，从源头上防范船舶碰撞桥梁风险。

2.全面开展老旧桥梁隐患治理

长江干线跨航道桥梁均为特大桥梁，一旦发生船舶碰撞桥梁事故，可能造成较大的经济和社会影响，迫切需要对存在严重船撞安全风险的桥梁开展治理。在全面排查、逐一甄别的基础上制定长江干线桥梁船舶碰撞风险清单，根据风险程度有针对性地实施整改措施。同时，建议针对老旧桥梁制定专门政策，落实专项资金，加快老旧桥梁更新改造和相关桥梁防撞保护设施建设工作，提升桥梁防撞能力。

（三）切实加强船舶航行秩序和大型化监管

船舶违章航行、船员素质不高、船舶盲目大型化等是导致发生船舶碰撞桥梁事故的重要直接原因，必须针对性强化监管，切实净化通航环境。

1.切实加强水上交通安全监管

充分发挥海事管理机构执法监管作用，做好水上交通安全风险排查和船舶安全检查，督促船舶适航、船员适任，加大桥区水域船舶违法行为查处力度。加强宣传工作，及时向航行船舶发布航道、气象、桥梁状况等航行安全信息；对于存在重大风险的桥梁，海事管理机构还要探索研究通过船舶的最大尺度、吨位、航速等方面的限制性措施，强化船员驾引技术培训，提升船舶安全通过桥区能力。由地方政府牵头，协调海事、交通、海洋、水利等职能部门，加强桥区水域“三无船”“僵尸船”和长期停航、脱管船舶专项整治。

2.全力做好桥区航道维护

航道部门要进一步加强桥区航道观测和维护，加强航道信息发布，确保航道维护尺度；不断优化桥区航标配布，提升助航效能，加强航道日常巡查和数字航道监测，及时恢复失常航标，避免因航道维护不到位造成碰撞事故。

3.规范船公司船员管理

督促航运企业完善安全生产制度，夯实安全生产主体责任，强化安全警示教育和船员培训，严格遵守桥区水域管理规定，提升船员防范船舶碰撞桥梁的安全意识，规范桥区水域驾引行为。对出现安全责任或安全隐患的航运企业、船员应建立信用黑名单，建立联合奖惩机制和信用信息共享机制，采取限制准入、社会公布等措施，督促整改。

4.统筹协调船舶大型化发展与桥梁防撞的关系

从法律法规、规划、技术等层面，按照区段标准统一的总体原则，统筹港口、航道、船舶、桥梁协调发展，坚决管控船舶无序大型化。同时，建议在航道通过能力建设提升时，同步对老旧桥梁进行改造或增建防撞保护设施，提高桥梁防撞能力。

（四）大力推进新技术新材料的研发和应用

1.利用新技术加强信息发布

充分利用电子显示牌、电子航道图、北斗短报文等形式，及时向船员发布桥区交通状况、水流条件、桥梁净空尺度等信息，便于船员掌握桥区通航条件，提前采取操作措施。

2.鼓励推广应用桥梁防撞主动预警系统

考虑到现有航标等导助航设施需要船舶驾驶员具有良好的驾驶习惯和高度警惕性，在恶劣天气条件下助航效果大大降低，可鼓励推广建设桥梁防撞预警系统，利用VTS、CCTV等设施设备和大数据、超级计算、人工智能等新技术，自动对超速、超高、偏航等危险船舶予以预警，提醒管理机构和船员进行应对，引导船舶安全通过桥区水域。目前，长江干线已有少量桥梁建设主动预警系统，效果较好。

3.加强防撞设施新材料新工艺的研发应用

加大桥梁防撞设施柔性结构、复合材料、模块化工艺等研发力度，不断提升消能防撞和防腐蚀耐久性能，进一步适应保障桥梁和船舶安全、降低事故损失、方便维护的需要。

船舶与桥梁碰撞风险防控是一个典型的多学科、多部门、多行业交叉问题，如何防止船舶碰撞桥梁事故发生，越来越引起政府部门、社会各界的高度重视。通过政府的高度重视，各行业管理部门的协同治理，桥梁单位的主动防范，航运企业的规范自律，以及桥梁和船舶安全性能的不断提升，船舶碰撞桥梁的重大风险必将得到有效缓解。