欧美运河建设经验对湖南水运建设发展的启示

卢 毅 冉国成 张 胜 伍 慧

（1．长沙理工大学，湖南 长沙 410114）（2.湖南省水运事务中心，湖南 长沙 410005）

交通运输基础设施建设日益受到土地、资源和环境等因素的刚性制约，内河水运具有“运量大、安全好、能耗小、污染轻、成本低、占地少”的比较优势和特点，大力发展内河水运，将是新时代交通运输高质量发展的必然选择。欧美国家通过建设运河，构建起发达的内河航运网络，持续发挥支撑社会经济发展的重要作用，无疑对内河水运资源丰富的湖南省水运建设发展具有诸多有益的启示。

一、欧美运河建设经验

内河和海洋航运共同组成水运，是世界上最古老的运输方式，运河是人类很早就用来联通异地水运、扩大水运疆域的伟大创举。从欧美国家的区位条件及其整个水运网络开发来看，建成四通八达、通江达海的内河航运网络，是内陆地区走向国际市场便捷的通道[1]。欧美发达国家在运河领域方面取得的经验总结如下：

（一）高度重视运河航运战略资源开发利用，建成发达的内河航运网

纵观欧美国家高度重视运河航运战略资源的开发利用，建成优越的内陆水路网。如美国早期移民用江河之利，在俄亥俄河两岸建造家园，让货物沿俄亥俄河顺流而到密西密比河，再到新奥尔良[2]。历经200多年的建设发展，美国建成了4.1万公里的高等级内河航道网络体系[3]。德国自19世纪末开始，大举挖掘基尔、沿海、多特蒙德—埃姆斯、莱茵—黑尔纳、韦瑟尔—达特尔恩、中德、莱茵—马恩、莱茵—罗纳等运河，有“运河之国”之称誉[4]。21世纪，德国又进一步拓宽和挖深基尔运河，并让基尔运河和汉堡附近的易北河相连[5]。德国在建成的内河航道网中，人工运河占了总里程的25%[1，4]。法国整治内河航道与建设运河早于18世纪上叶，经过200多年的努力，建成了莱茵河、塞纳河、罗纳河、加龙河、卢瓦尔河、北运河、马恩—莱茵运河、马恩—索恩运河等重要航道，航道里程为8 500公里，其中人工运河就达4 700公里、占航道总里程的55.3%[6]。

（二）持续推进运河建设，经历了大规模开发和现代化发展两个阶段

纵观欧美国家运河开发利用，历程虽漫长，但依然长期坚定推进运河建设。如美国的田纳西—汤比格比运河，从立项到竣工通航，跨越了百年。又如德国的美因—多瑙运河，从公元793年开始动工修建到1992年才建成通航，跨越了上千年。同时，在近200年来的运河开发历史中，运河开发经历了两个显著的发展阶段[7]：第一阶段是运河的大规模开发阶段，即资本主义国家从工业革命和进入工业化时期，主要通过运河开挖，航道整治、疏浚、清障、标准化等，沟通水系，运河开发利用既有重化工业原材料及成品大规模远距离运输的需求推力，又有蒸汽机、柴油机等工业技术成果在船舶主机应用的动力。第二阶段是运河全面发展和现代化阶段，即发达国家实现工业化并进入后工业化时代，运河开发利用与公路、铁路等运输方式、物流的现代化紧密结合，综合利用开发水资源、梯级渠化航道和建设高等级航道和现代化内河港口等。

（三）政府主导统一规划与建设，高度重视水运建设资金投入

纵观欧美国家，政府在内河航运开发中发挥着绝对主导作用。一是由国家建立组织管理机构，统一负责规划管理，统筹水资源综合开发利用。如美国、德国均由联邦政府全面负责内河航运规划、建设、养护与管理，并始终把航运放在必须保证的地位，优先发展航运，有效协调防洪、发电、水运和养殖灌溉等利用[1，4]，从而实现综合效益最大化；二是建立健全法律法规，把内河航运作为国家利益加以保护，保障其合理利用和有序开发。如美国先后颁布了40余项与防洪和航运有关的法律法规，欧盟构建了由欧盟委员会立法、各流域委员会立法以及各成员国立法三个层次组成的内河航运法制体系[1]；三是政府直接投资内河航运建设，制定政策促进航运市场发展。尽管已开辟了多种资金渠道来弥补国家财政的不足，但国家投资仍是内河航运建设资金的主要来源。如在1978年前，美国把内河航道作为国家交通基础设施的一部分，建设维护费用都由联邦政府承担，并由陆军工程兵团进行财政拨款。同时，政府通过多种政策手段，引导陆运转向水运，刺激和支持内河航运市场的发展。

（四）实现通江达海，促进国家和地区发展内河航运和水陆联运

纵观欧美国家早在300年前就开始挖掘运河连接天然河流，实现通江达海，并把内河航运开发与铁路、公路建设结合起来，促进国家和地区内河航运和水陆联运的发展。如美国密西西比河上游及伊利诺伊河等四大支流均实现了渠化，建设了100多个通航梯级，130多座船闸，下游是疏浚深水渠道，同时通过开挖运河使各大河流相互沟通，形成了密西西比河干支流直达、江河湖海沟通、四通八达的水运网，且大多数港口周边有便捷的公路、铁路乃至飞机场与之联结，极大降低了货运成本，内河、铁路与公路的运输费用之比约为1:4:30[3]。德国美因—多瑙运河沟通起北海、波罗的海、大西洋比斯开湾、地中海和黑海的欧洲内河航运网络，使得纽伦堡内河大港一跃而成。同时，纵观德国的重要港口（如汉堡港）均处于多条内河航道以及铁路、公路和管道汇集的地方。德国内河运输货物周转量稳定在综合运输中的1/5左右[8]。法国运河沟通起北海、地中海，并通过莱茵河到黑海的水上通道[6]，使内河航运承担了法国重大件、散货运输量的80%[6]。

（五）航运建设引导流域经济区发展，形成重要的产业经济区

纵观欧美国家把运河开发建设放在优先位置考虑，发达的经济走廊和重心区均布局在主要江河流域，航运已引导流域经济区成为许多国家的产业和城市密集带。如德国开发的易北河连接了第一大港汉堡港和萨尔次级特重工业区，莱茵河连接了鲁尔工业区和萨尔工业区，以及科布伦茨、科隆、纽伦堡等主要工业城市，60%以上的工业集中在莱茵—美因、莱茵—内卡等流域经济区上[1，9]。美国密西西比河的开发建设与其工农业生产布局紧密结合，经过长期开发已建成多条工业走廊和产业带。如密西西比河流域中上游有匹兹堡等工业城市、下游是美国三大石油产地之一路易斯安那州，同时密西西比河流域已成为美国乃至世界性主要农产区，是美国92%谷物产地，流域北部是美国乳酪业最发达区、中游是美国玉米最大产区，下游是美国水稻主产区[1，9]。

综上所述，欧美国家高度重视运河开发建设，由政府主导统一规划修建与运营，把运河航运作为实现通江达海，促进国家和地区内河航运、水陆联运发展，引导流域经济区发展形成重要产业经济区的战略资源来进行利用和保护。同时，欧美国家在运河开发利用的路程上，经历了运河大规模开发和现代化发展两个阶段，这些经验为我国开展运河开发建设工作提供了必要的指引和支持。

二、湖南省水运建设的启示

上述通过对欧美国家运河开发利用的发展历程进行分析得出：湖南省具有建设湘粤、湘桂两大运河的潜质和战略价值，应主动肩负两大运河建设开发和实现现代化的“双重任务”等启示。

（一）湘粤运河

湘粤运河构想为北起岳阳城陵矶，经湘江至衡阳，跨分水岭，入韶关北江，至北江三水河口[10]。目前提出连接长江、珠江两大水系的运河是湘桂、赣粤、湘粤等三条运河。湘桂、赣粤运河已经在国家层面得到重视和开展论证工作。而在广东、湖南两省的相关水运管理部门、规划设计单位和高校现有的研究成果中表明：

湘粤运河比较优势更明显。一是湖南与广东两省经济实力强、经济联系广、水运互通需求大，合作动力巨大，湖南、广东GDP排名均位于全国前10强；相似性为0.384，产业互补性强；联系历史悠久，关系最深，史称“湖广”；二是湖南与广东两省水运航道资源丰富，其水资源总量均位居全国前六，航道里程数均位居全国前三，同时既有航道联通条件较好，运河建设基础优势大，两省均在加快推动湘江、北江航道的扩能升级建设，向湘、粤界点推进；三是湘粤运河线路里程相对较短，是沟通长江与珠江三角洲的三条运河中最短最顺直的一条；沿线城市分布较多，湘江—北江一线就有10个地级市以上的城市，沿线城市在2017年GDP约占全国GDP的7%；湘粤运河与京广铁路、京广高速公路等协同构成湘粤综合立体交通大通道，实现1+1＞2的“集群效应”，使得湘粤运河建设易于取得社会共识，立体交通大通道建设前景广阔。

湘粤运河战略价值重大。一是湘粤运河是国家实施“一带一路”战略需要，实施中部崛起的战略支撑，将是“一带一路”紧密联系的纽带，使湖南“一带一部”、湖南、广东双向面向内地、海洋参与“一带一路”建设的区位优势得到迸发；将是促进长江经济带与珠江-西江经济带一体发展的催化剂；将是推进中部崛起战略实施的新支撑，强有力支撑国家双循环新发展格局；每年可诱发航道货运量1.5亿吨、潜在航道货运量4亿吨，船舶从湖南长沙到广东广州可缩短约2 000公里的航程，运输成本大大降低[11]；二是湘粤运河的建设作用不亚于世界和历史上的任何一条运河，是中国新时代世纪工程。湘粤运河连接长江经济带、粤港澳大湾区、京津冀、雄安新区、北部湾等国家重点战略实施区域的重要水上通道，成为湖南、广西快速融入全球经济的黄金水岸线，成为世界贸易前沿的“水上丝绸之路”，进而辐射全国80%以上人口和GDP地区[12]。可以预见，湘粤运河的建设对国家将来经济的影响，将远远超过古代的灵渠、京杭大运河，不亚于美国的田纳西河、德国的莱茵河；三是湘粤运河将打通中西部两大江海新通道，是湖南新时代加快发展的重大战略机遇，中西部将打破外贸内支线经长江出海的单一通道格局，打通经长江、湘粤运河至粤港澳大湾区、北部湾出海的两大江海新通道；将形成湖南、广东快速融入全球经济的黄金水岸线，走向世界贸易前沿的一条“水上丝绸之路”[12]。初步估算，湘粤运河直接带来2 000亿以上基础设施投资，促进腹地产业转移至少可以带动、辐射沿岸至少1000万左右人口加入城镇化进程，间接受益人口至少达4 000万；沿线水利水电建设，装机容量在百万千瓦以上，预计年发电量约25~30亿元，发电收入约15亿元以上；将为流域年增加旅游人次约1000万人次，增加旅游收入80亿元/年。

（二）湘桂运河

湘桂运河构想为北起岳阳城陵矶，经湘江至永州后，跨分水岭，入恭城河，汇桂江，至梧州进西江。历史上就有2 000多年前开凿的灵渠湘桂古运河，也称兴安运河，位于广西壮族自治区兴安县境内，当时沟通了长江水系的湘江与珠江水系的漓江，是最古老的人工运河之一，是世界奇观，现为我国重要的古运河文化遗产[13]。自1953年开始，国家和湖南、广西两省等交通管理部门都多次对湘桂运河勘察，出台相关规划文件、意见和初步研究报告。湘桂运河近些年日益受到重视，如成功被纳入《湖南省内河水运发展规划（2011—2030年）》，成为湖南省2021~2030年水运建设项目之一；《珠江水运发展规划纲要（2017年）》中表明，开展湘桂运河工程的研究工作[13]。2020年7月交通运输部印发的《内河航运发展纲要》首次提出建设新大运河，即北起北京，南抵广州、钦州，通过京杭运河、湘桂运河、赣粤运河、平陆运河等重大工程，打通南北水运大通道。

湘桂运河沟通联结长江和珠江两大水系，将形成我国南方地区南北向的水运大动脉，长江中上游地区和西江中上游地区的货运大通道，长江经济带与东盟、欧洲等国家外贸重要货运通道，对恢复长江和珠江两大水系沟通、完善全国高等级航道布局、推动沿线区域合作、提升国土及资源开发利用、加强国防战备等均具有十分重要意义和作用[13]。

一是国家实施“一带一路”战略、完善全国高等级航道布局的需要。湘桂运河通过湘江、桂江纵贯湖南、广西，是京桂运河的重要组成部分[13]。“一带一路”战略规划提出：“加快北部湾经济区和珠江—西江经济带开放发展，构建面向东盟区域的国际通道”[13]。可见，湘桂运河是落实国家“一带一路”战略，连接长江和珠江两大水运航道网，构建覆盖长江和西江两大流域水运网，实现区域水运大合作的需要[13]；二是建设交通强国，实现流域经济社会、区域协调发展的需要。湘桂运河建设有利于发挥水运在解决平衡交通发展资源需求与资源供给、经济社会发展与环境保护等矛盾问题的巨大优势和潜力。长江经济带占国土面积的21%，人口数量、经济总量均超过全国的40%，珠江水系的干流西江，航运量居全国航道的第二位，仅次于长江航道[13]。横跨东部和西部的长江和珠江的水运大通道联通一体，将促进上下游经济互补发展，加快流域生产要素合理流动，加强下游地区的经济辐射效应，带动上游地区的资源优势转化为经济优势。

三、主要建议

对比欧美国家运河开发历程，湖南显然缺少大规模开发治理建设阶段，基于此，本文提出以下建议：

（一）抓住两大运河重大机遇，加快推进两大运河建设工作

水运的比较优势和内河航运能够促进内陆地区走向开放、引导流域经济区发展形成重要产业经济区，当前和今后阶段湖南应高度重视湘粤、湘桂运河对全国特别是湖南社会经济发展的战略价值，抓住两大运河给湖南省带来的重大发展机遇，主动肩负两大运河的建设整治与实现现代化的双重任务。首先，确立水运强省战略，将水运强省建设作为湖南省打造综合立体交通体系，综合交通发展、建设交通强省的重要突破口，重点启动和推进湘粤、湘桂运河工作，参考江西省、湖南省在省发展与改革委员会成立运河建设办公室，配置专门编制和人员，专门统筹协调全省运河建设工作。其次，湖南省在“一江一湖四水”水运发展规划基础上，研究编制湖南省“一江一湖四水两河”规划，这里两河指湘粤运河、湘桂运河。还可以积极启动开展湘赣运河的勘察、研究工作，将来可研究编制湖南的“一湖四水三河”水运规划，这里三河包括湘赣运河。

（二）争取国家层面决策支持，将湘粤运河纳入国家规划

规划建设湘粤、湘桂两运河乃至湘粤、湘桂、湘赣三运河，特别是湘粤运河具有重大战略意义和比较优势，需要由国家层面统筹组织力量对其开发条件和可行性加以论证。同时湘粤运河还未被广泛认识和列入各层级水运发展规划，且内河航运资源一旦被利用，再调整的经济代价十分巨大，建议国家将规划建设湘粤运河列入议事日程，尽快纳入国家相关交通建设规划。以规划形式保护相关航运资源，加快政策落地，为区域专项规划和城市规划预留空间和线位。运河建设时间长、工程量大、投资大，且跨流域跨省份，需更高层次统一协调，宜由国家统一牵头建设，予以相关的政策和资金支持等[14]。并由国家派出机构协调湖南和广东两省合力推进湘粤运河的建设，以增强湘粤运河项目建设进展的同步性和技术标准的一致性。可参照长江干线航道建设模式，由国家层面（由交通运输部等部委投资）牵头启动项目、湖南、广东等省共同参与，及早推动项目前期工作，开展项目建设。

（三）促进部省市各级政府联合联动，共同推进运河工程建设

湖南省主动联合交通运输部、广东省、广西省、江西省，推进湘粤、湘桂、湘赣三运河建设。特别是与广东省的联动，优先考虑湘粤运河，争取将联通两大水系的湘粤运河作为世纪工程、跨省区的重大标志性工程。加强项目研究论证，形成配套技术方案。前期研究对湘粤货运通道建设必要性的论证不够系统，货运需求还有待进一步论证。随着工作的逐步深入，需要开展相关的前瞻性研究，包括运河选线论证、适航船型研究、山区航道及桥梁净空尺度分析、升船机过闸、干式隧道等研究[14]。创新建设机制体制，拓宽投融资渠道。在积极争取国家支持的基础上，增加地方财政资金投入，稳定水运建设专项资金来源。将湘粤运河项目从建设综合性工程，提高经济社会效益出发，定位为集航运、发电、旅游、城市建设为一体的综合性工程，以提高项目的经济效益。特别是内河休闲旅游新业态成为新时代社会发展的热点，使湘粤运河能够与旅游、人文资源综合开发利用相结合，带动地区经济发展。同步推进湘桂运河建设，带动湘赣运河建设工作。

四、结语

本文对欧美国家运河开发利用发展历程进行分析，总结出欧美国家高度重视国家和地区运河航运战略资源开发利用，持续推进运河建设和内河航运的现代化发展成功经验，并从中得出湖南具有建设湘粤、湘桂两大运河的潜质和战略价值，应主动肩负两大运河建设开发和实现现代化的“双重任务”的启示。由于湘粤、湘桂运河建设条件复杂、工程难度大，同时，湖南在运河开发历程上缺少大规模开发治理建设经验，因而“双重任务”更加艰巨。据此，为湖南更好地推动湘粤、湘桂运河的研究、规划和建设提出对策建议。特别是湘粤运河具有重大战略意义和比较优势，建议由国家层面统筹组织力量对其开发条件和可行性加以论证，国家将规划建设湘粤运河列入议事日程，尽快纳入国家相关交通建设规划。