新行政处罚法背景下交通运输非现场执法的运用

2021-03-31霍艳丽

交通运输部管理干部学院学报 2021年2期

霍艳丽

（交通运输部管理干部学院，北京101601）

2021年1月22日，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新行政处罚法”）三审通过，于2021年7月15日起正式施行。新行政处罚法修改的一大亮点是第41条对非现场执法作出了比较明确的规范，那么该修改对于未来的交通运输行政执法将会产生什么影响？新行政处罚法实施后，交通运输非现场执法应该如何规范化？笔者想在此就上述问题作一探讨。

一、探源非现场执法

非现场执法作为一种新的执法模式，虽然在新行政处罚法中才被明确，但在行政执法工作实践中早已被广泛应用。

（一）非现场执法的涵义

非现场执法（在城市管理等领域又称“非接触性执法”）是指行政机关运用现代信息系统，通过监控、摄像、录像等技术手段，在执法人员不直接接触行政相对人的情况下，采集、记录其违法证据，进而对其作出行政处罚的执法方式①茅铭晨：从自定走向法定——我国《行政处罚法》修改背景下的非现场执法程序立法研究，载自《政治与法律》2020年第6期。。非现场执法的优势在于，借助技术手段，执法人员实现全天候、不间断监控，及时、全面、准确地采集违法证据，大幅提高货车检测率，精准打击超限超载行为；减少人为因素干扰，有利于实现无偏见执法，保证执法的公正；减少执法人员与违法行为人的冲突，保护执法人员自身权益。

（二）非现场执法的实践探索

我国1996年行政处罚法是针对现场执法设定的程序，没有对非现场执法作出规定。因此，在新行政处罚法出台前，对于非现场执法程序，我国并无法律层面的规定，甚至无地方性立法的相关规定。最早在行政执法领域应用非现场执法的是公安交通部门，1996年5月，北京市公安交管局在北京西四路口试验成功国内第一台“抢红灯自动拍摄器”，开启了我国道路交通非现场执法模式①。

随着经济的快速发展，交通运输类案件数量激增，交通运输执法人员面临巨大执法压力。近年来，交通运输主管部门一直在行业领域内致力推进非现场执法，并将非现场执法作为一种全新治超手段在路政执法方面广为宣传和推广。早在2011年交通运输部《“十二五”公路养护管理发展纲要》已经提出要“利用科技手段推行非现场执法”。2017年《交通运输部办公厅关于印发推进智慧交通发展行动计划（2017—2020年）的通知》进一步提出“推进非现场执法系统试点”。2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》又进一步明确要求“大力推进非现场执法”。各地交通运输部门对非现场执法进行了大量探索，在非现场执法工作方面取得显著成绩。湖南省交通运输厅按照《湖南省货物运输车辆超限超载治理办法》规定推行公路治超非现场执法，截至2020年11月底非现场执法共立案17 267件，结案13 162件，结案率为76%①湖南省交通运输厅：湖南非现场执法让治超更智慧，http://jtt.hunan.gov.cn/jtt/xxgk/gzdt/tzdt1/202101/t20210106_14118935.html。。2021年1月，浙江省交通运输厅在全国范围内率先出台省级层面覆盖交通运输全领域的《浙江省交通运输非现场执法工作指引（试行）》。作为原有传统执法方式的重要补充，非现场执法已经逐渐成为交通运输行政执法不可替代的重要手段。

二、非现场执法涵义的厘清

在行政处罚法尚未对非现场执法作出规定前，非现场执法已经实践先行。各地交通运输执法部门的非现场执法都是在探索中不断前进，对于非现场执法的涵义尚存争议，因此有必要加以厘清。

（一）非现场执法并没有降低证据的证明要求

非现场执法是相对现场执法而言的一种执法手段。运用非现场执法对执法证据证明力和证据能力的要求并没有取消，更没有降低，换言之，执法人员无论采用非现场执法还是现场执法，证明案件事实的证据采用的同等证明标准。交通运输执法人员在取证和运用证据时都必须遵守新行政处罚法和《交通运输行政执法程序规定》（2021年交通运输部令第6号，以下简称“6号令”）对证据的相关规定，“证据应当具有合法性、真实性、关联性”“证据必须查证属实，方能作为定案的根据”“执法人员应当合法、及时、客观、全面地收集证据材料，依法履行保密义务，不得收集与案件无关的材料，不得将证据用于法定职责以外的其他用途”等相关规定。

非现场执法与现场执法在证据方面显著不同的表现是，执法人员取证的方式和手段不同。根据新行政处罚法的规定，执法证据包括8个种类，分别是书证，物证，视听资料，电子数据，证人证言，当事人的陈述，鉴定意见，勘验笔录、现场笔录。采用现场执法方式，执法人员在违法现场收集证据，上述8种证据种类可能都会遇到。而如果采用非现场执法，执法人员主要是借助监控系统或信息技术手段采集、记录获取违法证据，形成的非现场执法案件主要是交通监控视频、抓拍车辆现场照片、检测设备记录，也就是视听资料、电子数据、书证类证据，不太可能涉及其他种类证据。执法人员在非现场执法时应“确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布”“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确”。

（二）非现场执法不等同于执法程序

非现场执法是执法的一种的方式或手段，属于执法程序的一个环节，不是全部。也就是说，执法程序的外延大于非现场执法。我国新行政处罚法根据行政执法机关处理的案件繁简程度不同，将执法程序分为简易程序、普通程序以及听证程序，并没有规定非现场执法程序。

以法定程序规范行政处罚权是我国行政处罚法的重要使命。根据新行政处罚法规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定的案件适用简易程序。除了可以当场作出的行政处罚案件外，行政执法机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，可以适用普通程序。行政执法机关如果拟作出下述处罚：较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚；法律、法规、规章规定的其他情形，根据当事人的听证申请，行政执法机关则需要采取听证程序。根据新行政处罚法对程序的上述规定分析可见，适用简易程序的案件要求执法人员当场作出行政处罚决定并交付违法行为人，而非现场执法不是面对面的执法，执法人员无法当场交付行政处罚决定，所以，非现场执法处理的案件不能适用简易程序。如果非现场执法的案件符合普通程序、听证程序的适用条件，执法人员在对违法行为人作出行政处罚时同样要分别遵守普通程序、听证程序的要求。

（三）非现场执法不能降低对违法行为人的权利保护标准

根据新行政处罚法第44条、45条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见。这一条对非现场执法和现场执法同等适用，也就是说，执法人员如果是非现场执法，在对当事人作出行政处罚决定前，告知、听取陈述和申辩的环节同样不能省略，否则构成对程序义务的违反，有可能导致法院撤销该行政处罚决定。

《超限运输车辆行驶公路管理规定》第50条规定“违法行为地或者车籍所在地公路管理机构可以依照相关法律行政法规的规定利用技术监控设备记录资料，对违法超限运输车辆依法给予处罚，并提供适当方式，供社会公众查询违法超限运输记录”，6号令第50条规定“当事人对违法事实无异议，视听资料、电子数据足以认定案件事实的，视听资料、电子数据可以替代询问笔录、现场笔录，必要时，对视听资料、电子数据的关键内容和相应时间段等作文字说明”，这两条规定为非现场执法证据的运用提供了法律依据，与新行政处罚法第44条、45条①第四十四条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。第四十五条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。并不矛盾。执法人员在借助监控技术获取违法证据后，应当通过邮寄、手机短信等方式及时告知当事人，听取当事人申辩和意见，确认违法事实后，才可以根据技术监控设备记录资料，对违法超限运输车辆依法给予处罚。

三、非现场执法规范化路径

新行政处罚法对非现场执法的立法肯定，表明国家层面对非现场执法持支持态度。为保证交通运输行业非现场执法在法治轨道上健康运行，交通运输主管部门应结合国家立法的规定，对交通运输行业非现场执法加以完善和规范。

（一）制度路径：尽快制定交通运输行业非现场执法法律法规

根据全国人大法工委立法专家的解释，非现场执法程序只能由法律、行政法规规定。如果没有法律、行政法规依据，尽管不影响利用电子技术监控设备收集电子数据，但不能实施非现场执法程序②黄海华：新行政处罚法的若干制度发展，转自《中国法律评论》2021年第3期。。近年来，交通运输主管部门十分重视非现场执法工作，印发了大量关于非现场执法的有关文件，但是因其并非法律、行政法规，不能作为交通运输行业非现场执法的法律依据。

新行政处罚法第41条规定的非现场执法具有两个特点：一是电子数据可以定案“孤证”，行政机关仅依据电子证据就可以直接作出行政处罚决定；二是当事人不到场即可作出行政处罚决定，相当于“缺席处罚”②。据此分析得知，目前公路管理机构利用技术监控设备记录资料对违法超限运输车辆依法给予处罚还不是真正意义上的“非现场执法”。公路管理机构只是将技术监控设备作为收集电子收据证据的介质，执法人员除了电子收据证据外，还需收集当事人陈述等其他种类的证据，才能作出处罚。

要实现真正意义上的“非现场执法”，确保交通运输行业非现场执法工作顺利开展，交通运输部门亟需立法的完善，需要进一步规范执法人员在哪些情形下可以单凭电子技术监控设备收集、固定的违法事实实施行政处罚等。只有尽快制定交通运输行业的非现场执法法律法规，才能确保交通运输行业非现场执法于法有据，把住法律依据关。

（二）技术路径：制定统一的符合行业执法要求的电子技术监控设备标准

为确保利用电子技术监控设备取得的记录能作为定案的证据，依据新行政处罚法41条规定，必须把住两个关：质量关和记录关。把住质量关是指要确保电子技术监控设备符合标准。把住记录关是指确保电子技术监控设备记录内容真实、清晰、完整、准确。

对电子监测设备的检测直接关乎数据的准确性和公正性，确保电子技术监控设备符合标准是关乎非现场执法公正性的关键环节。目前，交通运输部门尚未制定统一的电子技术监控设备标准。各地治超称重设备缺乏统一明确的标准，不同准确度等级称重设备在计量检定时称量的重量差别较大。且由于套牌、遮挡号牌、非法改装车辆普遍存在，严重干扰了电子检测设备对违法信息的正常采集，这些因素都直接造成了公路治超非现场执法信息采集环境的准确度失准，影响了正常的执法处理。为保证各地执法的统一性和电子检测数据的准确性，交通运输主管部门应尽快制定统一的符合行业执法要求的电子技术监控设备标准，推进各地交通运输执法部门采用统一标准的电子监测设备，并且和公安等相关执法部门形成联动执法机制，保证“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确”。

（三）操作路径：规范非现场执法证据审核程序

非现场执法其实是执法人员借助技术手段的联合执法，执法人员既要借助技术设备，但同时又不能完全依赖技术设备，根据新行政处罚法第41条第2款规定“行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据”，非现场执法收集的证据多以视听资料和电子数据证据为主，这两类证据都依据具有科技含量的载体，借助相应的技术设备呈现案件事实，一般而言具有高度的准确性。但是，在使用过程中，容易出现截取、修改、刻意删除、伪造等情形，所以必须要有专门的审核人员借助科技、信息手段对该证据进行审查。如果经审核人员审查，是被进行技术处理无法辨明真伪的证据材料，该证据材料则要依据6号令第51条规定，不能作为行政处罚的定案依据。

（四）权利保障路径：规范告知程序

保障相对人权利是行政处罚法的重要原则之一，非现场执法必须遵循行政处罚的基本原则,赋予相对人陈述、申辩权则是这一原则的重要体现。对执法人员而言，非现场执法也是执法。执法人员既要做到依法执法，还要保障相对人合法权益，使相对人获得公平公正的处理。

根据新行政处罚法第41条第3款规定“行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权”，目前交通运输非现场执法中存在的现实问题，一是由于行政执法机关不掌握车辆和相对人的准确信息，非现场执法文书送达困难；二是对于非现场执法查处的违法行为，违法相对人主动接受处理的比例不高。而非现场执法包括两个阶段，一是取证阶段；二是处理阶段。执法机关通过监测设备获取违法证据只是第一步，如果不能及时告知相对人违法信息，违法行为将不能得到及时处理。鉴于此，交通运输部门应与公安交管部门、工信部门等多家部门积极沟通协作配合，完善联网查询系统；此外，应借助网站、报纸等多种媒体达到告知效果；告知书的内容应明确违法相对人的违法事实，应受到的处罚，处罚的法律依据, 陈述、申辩的时间节点等。如果相对人没有在合理期限内提出陈述、申辩，即视为其自行放弃了陈述、申辩权。