矿产资源节约集约利用的保障机制探微

2021-11-21蒲方合

对外经贸 2021年10期

蒲方合

（贺州学院教师发展中心，广西贺州 542899）

矿业是国家的基础产业，保障和支撑其他产业的发展。然而，由于矿产资源分布的不均衡性，我国矿产资源的探明储量仅占世界总探明储量的12%，我国人均占有的矿产资源较少，人均探明矿产资源储量为世界人均探明矿产资源储量的58%①，矿产资源凛赋较差。随着我国工业化、城镇化、人口城市化的迅速推进，对矿产资源呈现出钢性需求。而矿产资源又具有不可再生性、耗竭性。这样，社会经济发展对矿产资源的无限需求与矿产资源的有限储量、有限供给之间产生了不可调和的矛盾，国内矿产资源供给不能满足社会经济的发展要求。近几年来，我国能源、矿产资源消费需求持续攀升，石油、铁、铜等大宗短缺矿产品进口量持续增长。包括矿产资源供给安全在内的资源能源安全问题已成为我国经济可持续发展的隐患。矿产资源节约集约利用事关我国社会经济可持续发展。

一、我国在矿产资源节约集约利用方面取得的成就

改革开放以来，我国不断推进能源、矿产资源的高效利用，维护国家能源资源安全。制定了《能源节约法》《循环经济促进法》，为矿产资源节约集约利用提供了法治保障。大力推广矿产资源节约集约利用新技术，截至2019 年，已发布了360 项矿产资源节约集约利用的先进技术。近几年来，通过矿山的关、停、并、转和采矿企业的整合，矿山开采回采率、选矿率较新中国成立初期大幅提升，我国在矿产资源节约集约利用方面成效显著。

二、矿产资源节约集约利用的主要制约因素

矿产资源节约集约利用包括矿产的节约集约开采、节约集约选矿、矿石的节约集约冶炼、矿产品及其制品的节约集约生产、开发、利用，延伸到整个采矿业及其上下游产业，各环节相辅相成，构成一个系统工程。

矿产资源的节约集约利用受很多因素的制约。首先，矿产回采率、选矿回收率及其共伴生矿、“三废”综合利用水平受采矿技术、矿冶技术的制约。矿冶技术、矿产品及其制品的生产、深加工技术、新产品开发技术的转型升级必然不断推动我国制造业的转型升级，不断拓展矿产品及其制品的功能及其应用领域，延伸采矿业及其制造业产业链，提高矿产品及其制品的附加值。其次，矿产资源的节约集约利用受矿产品及其制品的价格制约。矿产品及其制品的价格决定了生产者在采矿、选矿及其他矿产品及其制品的生产、加工环节的生产成本及所能获取的利润。矿产品及其制品价格上扬，会激励“理性经济人”节约集约采矿、选矿、生产，节约集约利用矿产品及其制品。反之亦然。再次，矿产资源的节约集约利用受矿业权产权制度的制约，矿业权产权界定清晰，产权保护制度完善，产权保护有力，会激励矿业权人节约集约利用矿产资源。

三、我国在矿产资源节约集约利用方面存在的主要问题

1984 年以来，我国陆续颁布了《矿产资源法》《资源税法》等一系列法律、法规、规章。矿产资源开采和利用的制度体系初步建立。然而，由于我国矿产资源法律制度脱胎于计划经济时期，随着我国社会主义市场经济体制的建立及其不断完善以及世界政治经济的发展，支撑我国经济发展的要素条件也在发生深刻变化。虽然，矿产资源有偿使用制度的改革逐步深入，但是，矿产资源节约集约利用的机制还不能适应矿产资源节约集约利用的要求。

（一）部分矿产、矿产品的价格形成机制不够健全

由于我国以“采矿权”出让的方式实行矿产的有偿开采，“采矿权”的招标底价、拍卖底价、挂牌底价只是矿产用益物权的最低控制价，并非矿产所有权的最低控制价。招标价、拍卖价、挂牌价只是矿产用益物权的市场价而非矿产所有权的市场价。“采矿权”的招标价、拍卖价、挂牌价未能将矿产的代际成本、替代成本、机会成本完全内部化，不能充分体现出矿产的稀缺性、代际成本、机会成本、替代成本。采矿单位或个人取得矿产的成本较低。

在市场中，企业往往按边际成本小于边际收益的原则进行生产决策。如果矿产的开采周期与社会投资周期或消费周期不一致，又会导致矿产品及其制品的产能间歇性扩张。如果采矿单位或个人以及以矿产品及其制品为原料的生产企业在市场中过度竞争，又会导致矿产品及其制品价格的暴跌或暴涨。一些资源类产品价格形成机制扭曲，价格水平过低，比价关系不合理[1]。这样，通过矿产品及其制品的价格形成机制、价格传导机制，导致了一些矿产品及其制品的低价取得和利用以及矿产品及其制品的价格扭曲，导致了一些矿产品及其制品的低效利用、粗放经营以及高物耗、高能耗、高排放、高污染。2019 年每万元国内生产总值消耗0.4905 吨标准煤的能源[2]。我稀土出口价格在这方面最为典型。由于稀土出口的国际价格机制不合理，多年来，我国稀土以“白菜价”外卖。我国从稀土出口中获得的收益极少，节能减排任务艰巨。

（二）重要矿产资源深度开发利用的一些核心技术瓶颈还没有突破

在这方面以稀土资源的开发利用最为典型。稀土在航空航天、军事工业等方面应用广泛，是关系到我国国家安全的重要战略资源。稀土产业是技术密集、人才密集、资金密集的产业。美、日对稀土的深度开发利用起步早，有近五十年的技术积累，美国拥有较多的深度开发利用稀土的核心技术专利。美日企业控制了很多稀土深度开发利用的核心技术专利。仅日立集团的日立金属，在铷铁硼的生产制造流程布局了约1000 项专利技术，又与其他美、日企业组建了大量交叉许可的稀土专利技术体系[3]。国外某些国家对我国形成了稀土专利技术壁垒。在稀土深度开发利用方面，我国与美、日存在差距。稀土深度开发利用研发的高端人才缺乏，研发力量分散，稀土深度开发利用的基础研究滞后[4]。稀土元素在稀土深度开发利用中的内在作用机理等基础理论研究还没有攻克。没有突破稀土深度开发利用的一些核心技术瓶颈。通过稀土深度开发利用获得的高端产品少，还没有占据稀土深度开发利用的产业链高端。

（三）矿产资源节约集约利用的监管机制应加强

在矿产资源节约集约利用的微观管理中，主管部门通过对采矿单位或个人执行矿山设计方案或矿产资源开发利用方案的检查，来监督采矿单位或个人对矿产资源的节约集约开采，采矿是否达到自然资源部发布的77个矿种开发利用的“三率”最低指标要求。矿种开发利用的“三率”最低指标是矿山设计的依据，对该77 种矿种中的同一种矿而言，由于每座矿山或每一个矿区的水文地质、工程地质、采矿条件、矿产资源的分布及其禀赋不同，矿种开发利用的“三率”领跑指标不具有强制性，仅仅依据矿种开发利用的“三率”最低指标要求来进行矿山设计，对矿种的开发利用进行水平调查评估，只是坚守了矿产资源节约集约利用的底线，还达不到矿产资源节约集约利用的高标准、严要求。

在矿产资源节约集约利用的宏观管理中，国家发改委会同国家统计局、能源局负责能耗考核，环境保护部负责主要污染物减排考核，工业信息化部等部门负责金属尾矿综合利用考核。条块分割的资源能源节约集约利用之绩效考核管理体制[5]，在一定程度上不利于国家对矿产资源的节约集约利用进行整体上或宏观上的管理。

在矿产资源节约集约利用的宏观管理中，国家发改委会同国家统计局、能源局负责能耗考核，环境保护部负责主要污染物减排考核，工业信息化部等部门负责金属尾矿综合利用考核条块分割的资源能源节约集约利用之绩效考核管理体制[7]，在一定程度上不利于国家对矿产资源的节约集约利用进行整体上或宏观上的管理。

（四）对矿产资源的产权保护力度未能充分保障矿产资源的节约集约开采

一些采矿者没有采矿许可证采用秘密手段采矿，或者虽然持有采矿许可证，但是不按照采矿许可证的要求在指定的特定矿区采矿，超越指定的矿区界线采矿。为了在权益被侵害的采矿权人没有察觉的情况下开采更多矿石，一些采矿者往往采主弃副、采易弃难、采厚弃薄、采富弃贫。例如，青海省木里煤田被“开膛破肚”式开采，回采率不足15%，价值约360 亿元的约0.60亿吨煤炭被无情抛弃[6]。

面对资源约束趋紧的严峻形势，这就需要通过完善矿产资源节约集约利用的保障机制，促进矿产资源的节约集约利用，为矿产资源节约集约利用的管理创新、技术创新提供机制保障。

（五）对矿产资源的产权保护力度不够

面对资源约束趋紧的严峻形势应加快调结构促升级，推动资源利用方式的根本转变，推动发展从主要依靠要素投入向更多依靠创新驱动转变[9]。

这就需要通过完善矿产资源节约集约利用的保障机制，促进矿产资源的节约集约利用，为矿产资源节约集约利用的管理创新、技术创新提供机制保障。

四、矿产资源节约集约利用保障机制的改革路径

粗放式的外延型经济增长方式已难以为继。为了在经济方式的转变中有效地促进矿产资源节约集约利用，可以从以下几个方面进行矿产资源节约集约利用的保障机制改革。

（一）健全矿产资源节约集约利用的价格保障机制

为了促进矿产资源节约集约利用，在矿产所有权出让中建议通过以下程序确定采矿单位或个人取得特定矿区内矿产的合理成本：首先，由自然资源主管部门依据已审批的矿产资源勘查报告确定特定矿区矿产的凛赋（包括矿产的种类、物理化学特性、丰度、贫化率等）及其储量；其次，根据审批的矿产资源勘查报告，确认矿区的水文地质、工程地质、采矿条件，类比同类矿山或矿区，按照节约集约采矿的要求，自然资源主管部门确定特定技术条件下特定矿区矿产的合理回采率，确定矿产的开采成本及其可采储量；再次，完善矿产品出口的价格机制，尤其要形成合理的稀土出口国际价格机制，再根据规格相同或相近的矿产品的国内外市场现货价、期货价，根据规格相同或相近的矿产品及其制品的效用，根据该矿产的稀缺性、耗竭性、替代成本、机会成本、代际成本，根据特定矿区矿产的开采成本、采矿单位或个人应取得的合理利润等因素，由自然资源主管部门协同国有资产管理部门，确定采矿单位或个人取得特定矿区矿产的合理成本（矿产所有权出金）。矿山企业则根据矿产的取得成本、开采成本、税费成本、销售成本、合理利润率等因素，确定矿产品的价格。这样，通过矿产、矿产品及其制品的价格形成机制、价格传导机制，激励采矿单位或个人节约集约采矿，制约以矿产品或其制品为原料的生产企业对矿产品及其制品的粗放利用，激励以矿产品或其制品为原料的生产企业降低能耗、物耗，激励矿产品及其制品的生产者、消费者形成资源节约、低碳环保的生产方式、生活方式、消费方式，形成矿产资源高效利用的经济结构、产业结构、发展模式，以建设资源节约型、环境友好型社会，保障人类社会的可持续发展。

（二）突破重要矿产资源深度开发利用的核心技术瓶颈

值此国际环境错综复杂的世界百年未有之大变局、全球产业链重塑之际[7]，我国矿产资源产业链必须内涵发展、转型升级，发挥我国集中人力物力资源办大事的制度优势，加强重要矿产资源尤其是事关国家安全的战略性矿产资源深度开发利用的高端人才培养，加大研发投入，组建重要矿产资源尤其是事关国家安全的战略性矿产资源深度开发利用的研发团队，大力建设这些矿产资源深度开发利用的技术平台。通过多学科交叉融合，整合多学科人才资源，通过产、学、研、校、政、企深度合作，加强重要矿产资源深度开发利用的基础理论研究，掌握这些矿物元素在深度开发利用中的内在作用机理，加强原创性、引领性科技攻关，掌握关键核心技术的基础理论和技术原理[7]。加强人工智能技术、大数据技术、物联网技术在重要矿产资源产业链的应用，掌握突破重要矿产资源深度开发利用的关键核心技术，不断提高重要矿产尤其是事关国家安全的战略性矿产的开采工艺、矿产品冶炼工艺的技术水平及其制成品制造工艺的技术水平，提高重要矿产资源及其制成品循环利用、综合利用、无害化利用的技术水平，不断研发高端金属材料、金属材料产品、新型复合材料，改良其物理、化学性能、工艺性能，延长其安全使用寿命，不断拓展重要矿产品及其制品的用途和应用领域，不断提高重要矿产制成品的技术含量及其附加值，延申重要矿产资源产业链，占领重要矿产资源高端产业链的技术制高点，形成重要矿产深度开发利用的自主知识产权。

（三）创新保障矿产资源节约集约开采利用的监管机制

我国本来富矿、高品位矿少，贫矿、低品位矿多。由于矿山的工程地质、水文地质条件复杂，拟订并实施合理的矿山设计方案、开采利用方案，以实现矿产的节约集约开采，应具备相应的资金和生产技术条件，需要一定的物质基础和技术做支撑。

因此，应进一步创新采矿权市场准入的资质管理。首先，应根据采矿企业的资本总额、生产技术水平、经营业绩对采矿企业进行资质等级的划分（例如，将采矿企业划分为一级采矿企业、二级采矿企业……十级采矿企业），并根据各种资质等级的采矿企业应具备的条件对采矿企业进行年检；其次，根据矿区的水文地质条件、矿区矿产的种类、凛赋（丰度、品位、贫化率等）、储量、空间分布，根据采矿的深度、难度、节约集约采矿的难度，划分出矿区或矿山的等级（例如，可将矿区划分为一级矿区、二级矿区……十级矿区）；再次，规定采矿企业申请某一级别矿区“采矿权”应具备的资质等级条件（例如，规定只有三级以上的采矿企业才能申请三级矿区及其以下级别矿区的采矿权），将矿山企业的资质等级作为矿山企业参加某一级别矿区的矿业权招标、拍卖、挂牌之必要条件。在评标中，将采矿企业节约集约采矿的技术水平以及投标企业拟定的矿产节约集约开采技术方案作为确定采矿企业是否中标的重要因素。

要加强对矿产资源节约集约利用的监管，首先，建议在微观上创新矿产资源节约集约利用的监管机制。可分类制订各个矿种的矿产资源节约集约利用、高效利用、综合利用、循环利用、合理利用的国家或行业技术标准及其评价指标体系、技术规范、矿山设计规范。对同一种矿种而言，可根据水文地质、工程地质、采矿条件、矿产资源的禀赋，对矿山或矿区进行分级，制定每一级矿山或矿区矿产资源节约集约利用、高效利用、综合利用、循环利用、合理利用的国家或行业技术标准及其评价指标体系、技术规范、矿山设计规范。主管部门则依据这些技术标准及其评价指标体系、技术规范、矿山设计规范，监督、管理、考核采矿企业以及利用矿产品及其制品做原料的企业在采矿、选治利用等多个环节对矿产资源的节约集约开采利用。其次，建议从宏观上创新矿产资源节约集约利用的监管机制，对条块分割的资源考核管理体制进行改革[5]。可由国家发展改革委员会、自然资源部等部门联合组成专门机构，负责监督管理考核国家级企业对矿产资源的节约集约开采利用。地方各级政府的发改委、自然资源主管部门等有关部门联合组成专门机构，分别负责监督、管理、考核省属、市属、县属企业对矿产资源的节约集约开采利用。

（四）完善矿产资源产权的保护机制充分保障矿产资源的节约集约开采利用

盗采矿产资源的单位或个人一般情况下没有作为矿山建设设计依据的经储量审批机构批准的勘探报告，缺乏有合法资质的矿山设计单位所作的采矿可行性研究报告，缺乏有合法资质的矿山设计单位设计且得到国家审批的矿山设计，难以采用合理的采矿方法、采矿顺序和选矿工艺采矿，盗采矿产资源只能导致矿产资源的粗放开采和惊人的浪费。

为了保障矿产资源的节约集约开采利用，必须采取切实有效的措施保护矿业权人的产权，尤其要严厉打击对矿产资源的盗采。首先，可采用卫星对大中型矿区或重要矿区进行精准监控，采用高科技手段加强对大中型矿区的巡查、执法检查、保护，及时发现、制止打击各种盗采行为；其次，可以考虑对重要矿产品实行运输许可、销售许可，只有合法开采的矿产品才能获得运输许可证、销售许可证，可按各矿区的矿产品产量发放运输许可证、销售许可证，使市场上的各种重要矿产品交易来源可追溯，销售可全程追踪。取缔、打击重要矿产品的地下交易、黑市交易，使盗采的矿产品无法运输、销售；再次，严厉打击盗采矿产资源的黑恶势力及其保护伞，打财断血，釜底抽薪。