加密货币国际监管的经验与启示

文/国家外汇管理局管理检查司课题组 编辑/章蔓菁

随着信息技术不断进步，加密货币不断拓宽应用领域,呈现从私人加密货币向法定加密货币拓展的趋势。目前，主要经济体都在积极构建对加密货币的监管框架。本文通过系统梳理主要经济体对加密货币的监管实践，研究探讨对我国加密货币监管的借鉴与启示。

美国

美国是全球加密货币行业发展最快，市场最活跃的国家之一。美国联邦政府及各州对加密货币监管态度存在差异，相关监管机构繁多，管辖范围不一，总体从严监管。

美国联邦及各州的监管情况

美国国会要求对数字资产进行分业监管。2020年美国国会通过《美国加密货币法案》。根据该法案，数字资产分为加密商品、加密证券和加密货币三种，负责相关监管的机构为美国商品期货交易委员会（CFTC）、证券交易委员会（SEC）和美国财政部的金融犯罪执法局（FINCEN）。比特币在此法案中被认为是加密商品，稳定币（如USDT、DCEP、USDC等）被认为是加密货币。所有安置在区块链、分布式账本上的债务、股权、相关衍生金融工具则被视为加密证券。

从各州看，纽约州成立了研究加密货币、其他形式数字货币和区块链技术的工作组，以了解加密货币及其底层区块链技术。该工作组由技术专家、消费者、机构和个人投资者、企业和学术界代表组成。2021年5月3日，美国纽约州参议院提交提案，旨在禁止加密货币挖矿中心运营，以保护生态环境。怀俄明州通过立法法案，把加密资产分为三类：数字消费资产、数字证券以及虚拟货币。任何属于这三类的数字资产都将被定义为个人无形财产，享有与法定货币同等地位。此外，德克萨斯州、内布拉斯加州均已通过相关立法，明确加密货币的法律地位。

美国主要监管机构的做法

美联储（Fed）就《账户准入指南》征求公众意见，以协助其更好地进行监管评估。《账户准入指南》正式发布之前，不会对加密账户申请做出明确政策答复。但美联储积极与他国央行和美国相关监管机构开展合作，以在制定央行数字货币的国际标准方面发挥重要作用。

联邦存款保险公司（FDIC）于2021年5月20日发布意见征求稿，就涉及存款保险机构当前和潜在数字资产使用案例征求意见，以便适当调整其监督和审查框架。FDIC承认银行正在实施和创新多样化应用，包括将数字资产用于结算和支付系统、充当数字资产托管人、执行节点操作以及持有数字资产发行人的货币存款等行为。

美国货币监理署（OCC）在新任领导人管理下将收紧监管，并寻求强化多方合作。不同于美联储和联邦存款保险公司在发布数字资产法规和指导意见方面采取的相对谨慎的态度，美国货币监理署在过去的一年中通过发布各种针对数字资产的解释性信函和非传统银行特许证的方式，推动了数字资产的发展。

美国金融犯罪执法局（FINCEN）将加密货币视为货币，认为加密货币应该受银行保密法下的汇款规则约束。加密货币行业相关主体需要向政府报告登记注册信息、客户信息及可疑的金融活动。在美国开展合规币币交易，首先要注册FINCEN旗下的MSB牌照。根据MSB规则，任何从事资金转移的个人或企业都可以定义为“货币传播者”，需要接受FINCEN的监管。

美国证券交易委员会（SEC）主张将加密货币视为证券，要求符合证券定义的数字资产交易平台必须向SEC提交注册交易所申请，对可能违反证券法的加密货币公司，要求其披露ICO销售及预售结构。

美国商品期货交易委员会（CFTC）对加密货币行业持乐观甚至鼓励态度，主张应对加密货币和区块链发展保持技术中立，以不伤害、不阻碍创新为首要原则，还为推出加密货币衍生品的公司发布相关指导意见。

英国

英国尚无系统的有关加密货币监管的法律法规，而是根据加密货币实际用途分类，要求相关行为符合金融领域的法规要求，并将其约束在税务及反洗钱监管框架中，金融行为监管局（FCA）是加密货币的主要监管部门。

一是监管机构集中，以金融行为监管局为主要监管者。不同于美国分散多头监管模式，英国加密货币监管以金融行为监管局（FCA）为主。FCA旨在保护并促进英国金融体系发展，同时维护消费者利益。具体职责包括：负责对加密资产相关机构与活动的准入与许可，制定相关行业标准，明确加密资产监管范围，实施准入管理和反洗钱监管等。英国财政部、英国央行、税务与海关总署等部门在各自领域内协同监管。

二是支持科技金融，以遏制非法活动、防范风险为监管原则。英国加密货币资产特别工作组2018年10月发布调查报告，指出加密资产相关技术可能在金融服务和其他领域带来重大利益，并会得到英国金融部门的支持。同时，金融部门必须维护消费者利益与市场秩序，防止将加密资产用于非法活动，防范可能影响金融稳定的风险。2019年7月，FCA发布《加密资产监管最终指南》，进一步将加密资产进行分类，确定纳入监管和不受监管的加密资产及其交易行为的注册授权范围，并要求在2021年1月10日前，所有英国境内的加密资产相关企业、交易所及从业人员等，必须在FCA完成注册，否则将被停止交易。2019年11月，英国司法工作组发布《关于加密资产和智能合约的法律声明》，将加密资产确认为财产，确认了其资产属性而非货币属性。2020年1月，FCA颁发第一份加密货币公司付款机构许可证，允许其在欧洲经济区提供付款服务。这表明，英国加密资产行业日趋成熟。同年12月，FCA发布《禁止向零售客户出售引用加密资产的投资产品》，禁止加密资产相关衍生产品的交易。

三是实施分类监管，以加密货币用途划分监管边界。FCA将加密资产划分为交换代币、实用代币、安全代币、电子货币代币。其中交换代币与实用代币为不受监管的代币，因市场波动大、缺乏透明度等问题，目前没有纳入加密资产监管框架，但在交换、转移与应用过程中仍需符合反洗钱等监管要求。具有特定投资功能的代币，如安全代币与电子货币代币，是FCA加密资产监管的重点，需在《金融服务和市场法》（FSMA）、《金融工具市场指令Ⅱ》（MIFID Ⅱ）、《被监管行为法令》和《电子货币法规》（EMR）等监管及反洗钱相关要求框架内运行。对于稳定币或初始代币（ICO）是否在监管范围内，则需要逐案评估。

四是多部门联合监管，以反洗钱与征税管理完善监管框架。尽管英国已经脱欧，但仍在欧盟第五反洗钱指令（5AMLD）框架内。FCA负责履行反洗钱义务，其加密资产反洗钱制度涵盖加密资产全部业务活动，包括法定货币到加密货币的交换、加密货币间的交换、托管钱包提供商的行为、首次代币发行、首次交易发行、加密货币ATM机的使用等。同时，英国2017年《洗钱、恐怖主义融资和资金转移（付款人信息）条例》要求运营加密货币的企业对所有客户进行尽职调查，核实用户姓名、官方文件中的身份等相关信息。虚拟资产服务提供商还必须保留收款方详细记录，并对重要人物加强尽职调查。此外，根据FCA《加密资产企业的年度金融犯罪报告》的要求，企业或个人从事加密资产业务须每年向金融犯罪委员会提交年度金融犯罪报告，内容包括报告期内因金融犯罪被拒绝或退出的客户关系数量、收到法院调查命令的数量、收到新限制令的数量、员工在金融犯罪调查岗位上的工作时间比例等。

五是行业联防联控，以探索国际合作推进全球监管。英国银行家协会、英国保险业者协会等多个行业协会组成的委员会共同创立联合反洗钱指导小组，专门就加密货币交易所和保管人增加业务指引。同时，FCA表示，会继续致力于加强与全球其他监管机构的密切合作，推动对加密资产的协同监管，以避免在不同司法管辖区域间形成监管套利，并努力通过全球金融创新网络、国际证券委员会组织、欧洲委员会和欧洲监管部门等进行双边和多边合作，鼓励各国监管部门以一致方式处理加密资产，形成全球监管合力。

日本

日本通过立法，承认加密货币的合法地位，并指定日本金融厅负责日常监管。

完善相关法律法规，明确市场准入条件

2017年，日本国会通过《资金结算法》，承认加密货币的合法地位，将加密货币定义为以电子方式记录、用电子信息处理系统转移的、可以作为对价，从不特定人处购入或卖出的非货币性质的财产性价值，并明确加密货币不是“货币”，仅是作为一种支付结算手段。《资金结算法》还规定，所有开展加密货币交易服务的主体，要统一向日本金融厅申请注册登记。加密货币交易业务包括加密货币的交换、买卖、居间、代理以及经营活动附带的管理行为等。

2019年5月，日本众议院对《金融工具及交易所法案》进行修订，明确将加密货币纳入法案监管范畴，增加了对价格操纵、散布不实消息和加密货币领域违法行为等的禁止性条款。

日本《支付服务法》规定，在日本提供加密货币兑换服务的任何个人或实体必须经金融厅许可，申请人必须是日本株式会社，或在其他司法管辖区持有《支付服务法》所授予的执照或已注册的外国公司，且在日本有注册的分支机构和常驻代表。

此外，对于初始币（ICO）的发行，日本金融厅主要依据《证券交易法》《金融商品交易法》《资金结算法》等法规进行监管。例如，加密货币在交易所上线时，交易所应将发行方的相关信息提供给用户，并开展安全问题审查。根据行业自律规则，初始币发行应满足相关门槛要求，履行审查义务和信息披露义务。

加强日常监管，做好行业自律管理

在日常监管方面，《资金结算法》规定，日本金融厅负责对申请经营加密货币的主体进行真实性审核，主要审核要求包括：申请经营主体的注册资本必须达到实缴数额，且净资产为正值，并提供营业地址、高管身份信息以及经营种类、运营管理计划等详细信息，以防欺诈行为。同时，根据《犯罪收益转移防止法》修正案的要求，涉及加密货币持续性和反复性的交易，交易机构要明确客户身份信息，结合交易实际情况，审核相关交易是否涉及欺诈、洗钱和恐怖融资等违法活动，发现可疑情况要及时向监管部门申报。

在行业自律管理机制方面，2018年3月，日本金融厅批准已注册的16家虚拟货币交易商成立“日本虚拟货币交易所协会”（即行业自律机构），监管国内交易所，制定自律规则及对成员进行调查和处罚。日本金融厅允许其为国内交易所制定包括严格限制内幕交易和洗钱措施在内的指导方针，履行保护客户资产的安全标准等职能。

运用金融科技手段，开展监测分析

其一，公链区块数据同步。监测加密货币对应的公链节点，同步完整的区块数据，分析相关数据的账户列表和交易历史信息。其二，节点IP地址定位。模拟节点的发现过程，定位每个节点的物理地址。其三，账户画像。追踪用户来源和去向，找到与账户发生关联的所有交易，综合分析对应所属用户。其四，特定地址交易监测。访问区块链浏览器，观察资金流向，直接调用客户端提供的接口。其五，附言内容提取。利用工具软件，提取和识别加密货币转账交易中的交易附言信息。

做好金融消费者权益保护，禁止不公平交易

其一，加强客户财产保护。加密货币交易所要对冷钱包（即离线钱包）和热钱包（即通过联网存储的钱包）进行隔离，防止客户信息泄露。交易所要采取信托方式保护财产，用易辨别的方式管理自身和受托方财产。其二，交易所要保证加密货币交易透明化，禁止投放虚假广告，禁止对相关知识和经验不足的用户进行投资劝诱。其三，禁止不公平交易。《金融商品交易法》规定，严禁作弊行为（通过不正当手段、计划或技巧，提供虚假信息，利用虚假行情进行交易等）、散布谣言、欺骗性计划及暴力胁迫、操纵币价、内幕交易等。

韩国

近年来，韩国境内加密货币交易所数量和市场交易规模急剧增加，韩国政府有针对性地采取联合集中整治行动，以强化交易管理，保护投资人利益。

主要监管部门和监管措施。由韩国国会政务委员会牵头，金融委员会、科技信息部、司法部门组成监管领导小组，协调推进各部门的工作；领导小组下设财政部、金融委员会、科技信息部、国会政务委员会参加的“工作组”。采取的监管措施包括：一是针对加密货币投机过热现象，限制金融公司持有、买入和投资加密货币等行为，禁止对ICO和虚拟资产从业人员授信。二是针对加密货币需求增加，侵占挪用客户资产行为增多现象，2021年4月到9月，由司法部门牵头，针对虚拟资产相关诈骗、违法传销、非法集资等行为，开展联合集中整治行动。

有关立法举措。2020年3月25日，韩国国会政务委员会法律审查委员会通过《关于特定金融交易信息的报告与利用的法案》（下称《特别金融法》），明确定义加密货币相关概念，规定加密货币是具有经济价值，可以通过电子交易或转移的电子凭证（包括其一切权利）。明确规定加密货币资产申报的相关事项，出台防范加密货币交易中反洗钱风险、侵占挪用风险、黑客攻击风险的政策，明确了违反加密货币资产申报要求的处罚规定。2020年12月，韩国企划财政部正式发布《税法修订案》，规定从2022年开始，对韩国国内居民、非居民以及外国法人的加密货币交易所得征税，并详细说明该《税法修订案》的适用时期。此外，为配合《特别金融法》，正在研究出台《交易透明化法案》，拟通过引入数字资产业务报告系统，包括客户身份识别和确立防止洗钱义务两大主要部分，使加密货币交易透明化。

几点启示

一是加强上游立法。从各国监管经验看，立法是对加密货币监管的首要关键环节。加密货币具有数字化特征，不完全适用实物现金流通监管规则，需及时完善相应法律制度体系，在加密货币的法律地位、市场准入标准、监管机构及职能、反洗钱和反欺诈等违规行为处罚、金融风险评估和处置、行业自律、金融消费者权益保护等方面，加以详细规范和界定。

二是丰富日常监管手段。金融监管应牢固树立功能监管理念，明确穿透式监管起点与终点边界，涉及加密货币跨境持续性和反复性的可疑交易，要履行审慎核查义务，实施穿透式监管，确认客户身份信息，切实防范欺诈、洗钱和恐怖融资风险。此外，加强金融科技手段对加密货币的监管应用，运用人工智能、区块链、云计算、大数据等科技手段，开展监测分析，丰富金融监管手段，防范金融风险，提高监管能力。

三是加强金融消费者权益保护。加强客户财产的保护和管理，督促加密货币发行机构和交易平台建立完备的内控制度和技术监控手段，不得挪用客户资金。强化风险预警和信息披露，加密货币发行机构和交易平台要全面向金融消费者披露相关信息，充分提示风险，不得进行虚假宣传，严格禁止不公平交易行为。开展金融知识教育和普及宣传活动，提高金融消费者的风险责任意识。完善数字货币纠纷解决机制，提高投诉处理的质量和效率。