英国学校体育课程一体化政策改革发展研究*

马虎 郭超 周围

（华北理工大学 体育部，河北 唐山 063210）

学校体育课程一体化发展研究是学校体育政策研究的热点问题[1]，从美国学校体育政策治理体系建设的实效性来看[2]，学校体育与社会体育的融合发展是大势所趋，西方发达国家学校体育课程建设一般采用一体化发展模式，在国家政策导向方面也倾向于学校体育与社会体育的融合发展，进而形成独具特色的学校体育课程一体化发展机制，促进青少年健康领域的可持续发展。基于此，本文置于英国大社会计划改革背景，对于英国学校体育课程一体化政策发展演进进行了梳理，对英国学校体育课程一体化的治理机制进行理论评述，总结英国学校体育课程一体化政策的特点和成功经验，以期对我国学校体育课程一体化建设提供理论参考。

1 学校体育课程一体化政策发展演进的国际动向简述

毋庸讳言，大众体育参与度与解决日趋严重的肥胖问题具有高度正相关性，世界各国都把提升大众体育参与度作为学校体育课程的发展目标。例如，德国采用体育自治的政策性安排，建立了10 万个独立的大型体育俱乐部，以期引入市场的力量来化解青少年体质健康危机。荷兰学校体育政策发展演进倾向于以政府为主导力量，推进体育资源一体化整合[3]，以期促进学校体育课程一体化政策发展，最终为解决青少年日趋严重的肥胖问题服务。澳大利亚、新西兰和加拿大学校体育政策则通过学校、社区俱乐部、家庭一体化的整合，打造学校体育课内外一体化课程体系，为提高大众体育参与度助力。澳大利亚学校体育改革方案特别强调了学校与社区体育俱乐部的紧密联系，突出了学校体育课程一体化设计中的社会适应性问题[4]。

从学校体育课程一体化政策改革的国际动向来看[5]，大部分国家学校体育政策的价值导向是由单一的体育平台过渡到学校、市场与社区体育一体化的改革方向，具体内涵是由学校体育课程、社区体育俱乐部与市场化力量的融入，面向更为广泛的体育空间设计，激发学校体育课程一体化进程中各方利益相关者的做多动能。国际社会普遍采取学校体育课程一体化发展模式[6]，在公共政策领域加大改革力度，改革目标均指向大众体育参与领域。

相比较而言，英国学校体育政策发展略有不同，英国目前处于公共政策紧缩的时代，同时考虑英国践行新自由主义的市场化发展道路，政府权力边界在逐步缩小，相对应的政策强度刺激在逐渐收窄，政府发挥政策引领和价值导向作用，更加倾向于市场与社会的协同参与，这就为学校体育领域实行课程一体化改革发展提供了政策背景与发展环境。英国政府越来越关注大众体育参与问题，积极引导青少年参与学校体育课程之外的俱乐部体育活动，以期实现大幅提升大众体育参与度的改革目标。

2 英国学校体育课程一体化政策发展演进——基于英国大社会计划改革背景

最近几年全球范围内发生的经济衰退是百年来最严重的经济衰退，尤其是在2020 年新型冠状病毒肺炎疫情导致的全球传播背景下，这是压垮全球经济的最后一根稻草。从目前的经济刺激政策来看，各国政府都在不遗余力地寻求解决经济衰退的办法，包括推出大规模的减税降费举措、新基建投资计划、回购国债、发放消费券等政策形式。然而，经济紧缩状况为公共政策的逆周期调节提供了契机，使政策调节在提供公共服务方面更具创造力和创新性。国际金融业和银行业危机仍然是欧美国家的关注焦点，相比较而言，英国的公共债务水平显著低于大多数欧洲贸易伙伴。英国财政大臣在未来4 年的政府支出计划中将对2020 年新冠疫情专项资金支出计划进行特别核查，为了应对新冠病毒肺炎疫情下的全球性经济危机和经济紧缩时代的正式来临，将消减公共部门25%甚至40%的财政预算[7]。

在2019 年，英国文化、媒体和体育部（实行大部制）削减了25%的体育发展预算，政府下拨体育发展预算明显减少，而社区体育俱乐部与社会资本投资有了稳健的增长。不断收紧的政策环境迫使英国放弃社会融合方略，开启大社会计划意味着降低政府体育预算和消减体育设施投入。英国“大社会”发展理念认为，大政府计划将扭曲政社关系，政府全面支出将导致经济紧缩。为此，在学校体育政策发展演进方面，英国公共体育政策全面转向“大型的体育社会”发展目标，包括学校体育资源投入的公私合作计划，目标转向将对学校体育、社区和地方政府的合作关系产生深远的影响。例如在2019 年，英国政府取消了约4000 万英镑的免费游泳计划，取消了5500 万英镑的校舍建设计划，暂停了3500个操场建设计划，同时计划逐步取消耗资1.62 亿英镑的学校体育战略计划[8]，这些财政安排政策的显著变化，反映了英国学校体育改革理念的重大转变，即由大政府模式走向大社会计划。

英国大社会计划是指英国政府主导驱动的文化理念变革，简而言之，就是人们不需要求助于政府来解决他们所面临的问题，而是人人变得更为自由和强大，为所在社区贡献自己的力量。英国大社会计划与以往政策扩张时期具有明显不同，政策目标是提高政府资源和利益相关者广泛参与的整体绩效。诚然，一项政策的出台有利有弊，大社会计划的弊端显而易见，那就是进一步放松对学校体育的管制，将导致体育基础设施建设的延缓，使学校体育进入排他的、私人的领域，而远离公共服务的属性，这将强化特权阶层独享良好体育教育的状况，进一步加剧社会资源分配的两极分化。尽管大社会政策得到了英国政府部门和中产阶层的支持，但是英国社会弱势群体表示难以接受，这一问题在学校体育政策领域表现得更为突出，一些体育资源薄弱的学校对政策推行持有反对意见。英国大社会计划在《地方主义法案》（2012年颁布）的庇护下出台实施，《地方主义法案》改革的核心内容是彻底改变公共服务的属性，赋予社区更多的地方权力；鼓励人们参与志愿服务，并在社区中发挥积极作用；将权力从中央政府转移到地方政府；支持发展社会组织、互助与慈善机构，激发社会活动。英国大社会计划的核心思想是从根本上改变国家和公民之间的关系，这一改革理念本质上延续了欧美资本主义国家的新自由主义发展理念[9]。

3 英国学校体育课程一体化治理机制研究

作为2012 年伦敦奥运会的文化遗产，英国学校体育课程一体化治理政策的推行，对英国学校体育改革发展产生了深远的影响，特别是对体育教学基层一线改革造成了深远的影响。就大方向而言，学界和业界越来越关注那些由政府直接管理变为政府指导和扶持的学校体育一体化专项计划项目[10]。战略伙伴关系已经纳入学校体育课程一体化治理政策的总体框架，同时明确地界定了组织形式与治理模式之间的差异。英国学校体育改革发展政策框架将依据不断发展的战略伙伴关系数据，对政府、学校和社区体育一体化融合领域展开研究。

通过网络化治理模式实现学校体育政策目标，治理模式具体分为市场治理、等级治理和网络治理，各治理模式必须关注实施对象的特殊性问题，学校体育政策研究不同于其他公共政策研究领域，它是一个以减少自治性和更多地依赖于国家政策治理层面为特征的实践领域。英国新工党于1997年执政以来，推出了一个完全背离“为了健康而运动”的学校体育发展理念，转变为以“为了社会利益而运动”的发展理念，这一发展理念要求体育行业、学校体育和社会体育俱乐部紧密合作，以体育的多元功能促进社会利益和人民福祉的发展。在这一政策愿景中形成了8 个体育与社会发展目标，涉及到学校体育政策发展的是具体目标是，“创造5-16岁儿童接触体育的机会”。同时政策要求在2008 年至2011年间对学校体育课程一体化战略投资逾10 亿英镑，并通过社会融资的形式对学校体育场地设施建设投资8 亿英镑。为了促进社会投资的使用效率，在每个学校体育管理主体中设立体育场地后勤事务支援中心，并交由第三方组织进行了客观评估，全面控制社会投资的使用去向和使用效率。每所受到社会资助的学校均配置一名学校体育协调员，采取兼职工作的形式，在每所学校体育的管理层展开合作。从政策治理的角度来看，这标志着新工党学校体育政策倡导的监管理念，即围绕学校体育课程一体化战略建立监测和评估系统。

教育评估与监管既是学校体育工作的重要组成部分[11]，也是学校体育课程一体化改革的应有之义[12]。为了跟踪和评估社会资本对学校体育课程一体化战略目标的阶段性影响，引入第三方评估机构进行了学校体育调研活动，根据政府委托的第三方评估机构评价结果显示，引入社会资本在学校体育多个关键目标领域取得了实际成效。例如，由社会资本发起建立的青少年公益发展基金，即英国青年体育信托基金（YST）是一个慈善组织，自2010 年宣布成立以来，该基金一直致力于建立一个全新的学校体育治理协作体系，这个治理体系分为四个级别，包括从一级（学校内)、二级(学校间)、三级（地区性）和四级（国家级）竞争模式。

社会体育和学校体育融合发展的治理模式是依赖引入社会资本的合作伙伴，这种融合发展模式可以保障学校体育一体化政策的实现。英国学校体育课程一体化治理网络无形中加强了合作伙伴的自主权，减少由政府问责制产生的政策实践梗阻现象，同时破解了学校体育课程一体化治理网络的不稳定性，激发了学校体育工作的校本化实践活力[13]，“一校一策”发展模式得以强化发展，对促进学校体育工作行稳致远提供了政策支持。这有力反映了英国资本主义新自由主义发展道路的根本政策主张，即在学校体育发展领域中采取权力下放、激励竞争和信任教师，以促进学校体育内生动力的发展[14]。除了增加学校体育政策实践的自主权之外，政策层面的供给和多元化发展也为学校体育课程一体化的校本实践提供了有力的保障，社会资本的参与致力于解决学校体育面临的实际问题，以支持学校体育在体育课程一体化、课余体育、课内外体育的包容性发展、体育支持网络的发展等领域开展社会化的合作活动，进而提升学校体育课程一体化政策实践的有效性。

4 英国学校体育课程一体化政策改革的经验教训

英国学校体育课程建设在由传统的垂直治理体系向一体化发展模式转变过程中，受到英国大社会计划改革所产生的经济紧缩政策影响，对英国学校体育课程一体化政策实施产生了一些负面影响。英国学校体育课程建设由此出现了“混合经济”这一新型发展模式的趋势，在目前的政策供给制度下，那些利用社会资本建立的伙伴关系网络并不稳定。如果将英国传统的垂直型学校体育治理构架等制度，转变为社会资本与学校体育融合发展的一体化发展模式，可能会加大社会资本的话语权，进而影响到学校体育的自主性和独立性发展，这对于学校体育课程改革是一个两难困境[15]。例如，在我国青少年校园足球政策发展领域，就要求学校体育与社会领域形成政策发展合力[16]，无形中削弱了学校体育的主体地位，与之相对应的是学校体育以何种态度来回应这种融合发展关系[17]，并在政策实施层面做出调适与改革实践活动。

在本研究中，英国学校课程一体化政策实践具有区域性、地方性和校本化发展特征，这种基于不同地域、不同地方、不同学校的分类施策价值导向，创建了“一校一策”的发展模式，极大提升了英国学校体育课程一体化政策实施的有效性。由此可见，英国新工党领导下的学校体育发展政策，从等级性、集中性和自上而下的基本特征，正在向更自主、更灵活和更具地方性的自由式治理网络转变，英国学校体育课程由传统的垂直治理体系向一体化发展模式转变，在这一治理体系的变革过程中，社会资本的引入与评估发展扮演了重要的角色，与英国新工党时期的那种全国统一的垂直型学校体育发展模式形成了鲜明对比。

与疫情影响下的世界各国经济发展一样，英国在公共政策领域发生了较大的政策转向，主要的政策转向在于决策者可能会利用社会资本作为改变学校体育发展的政策工具。学校将面临完成一系列其它教育目标的压力，这种额外的社会资金支持使他们能够更好的实现政府对体育运动的期望。如果各国政府要确定解决大众体育参与的优先事项，则需认真考虑将学校、社会和地方政府联系起来的解决方案。

在权力关系倾向于地方一级转移的情况下，社会资本的选择性也随之增加，伙伴关系的性质和自治程度可能会导致新的合作模式形成一种更趋于网络化的治理模式，从而打破了英国新工党遗留下的那种自上而下的等级管理体系，学校体育课程一体化相关的社会融合政策中的权力下放和学校自治，导致了在政策传导层面上出现了阻滞效应，由此形成了学校体育课程一体化建设中显露出的“混合经济”发展趋向。从英国学校体育课程一体化的局限性来看，必须从中汲取经验教训，以便理解政策实施过程对学校体育发展产生的负面影响，并作为一个富有成效的地方性治理经验，来解决学校体育课程一体化建设过程中出现的种种问题，这对于我国学校体育课程一体化发展具有理论参考意义。

5 小结

综上所述，英国启动大社会计划改革工程对于学校体育课程一体化政策改革发展具有历史的必然性。英国目前处于公共政策紧缩的时代，经济紧缩状况为公共政策的逆周期调节提供了契机，引入社会资本对英国学校体育改革发展产生了深远的影响，促进了英国学校体育课程建设由传统的垂直治理体系向一体化发展模式的转变，这种基于分类施策原则的课程建设理念，具有体育课程建设的区域性、地方性和校本化特征，“一校一策”发展模式极大提升了英国学校体育课程一体化政策实施的有效性，英国学校体育课程一体化政策改革的成功经验值得借鉴，对于我国学校体育课程一体化发展具有理论参考意义。