县级行政事业单位内控问题及应对举措

杨金凤 屏南县数据信息和重点项目服务中心

引言

内部控制的概念最早源于现代企业管理实践的相关研究，随着学者对内部控制研究的不断深入，内部控制从最初的风险防范、会计信息质量、企业财务管理逐步转变为企业财务会计职能表现，并随之拓展至战略管理、风险管控、绩效管理等管理类活动。并且，由当前内部控制研究对象的实践，逐步转变为由企业至政府组织和非营利机构等[1]。多年来，我国行政事业单位内部控制制度建设不断加速发展，县级行政事业单位的数量不断增多，但由于县级单位本身性质，多数县级行政事业单位存在一系列问题。因此，文章以县级行政事业单位为研究对象，探究县级行政事业单位存在的内控问题，并提出应对举措。

一、行政事业单位内控建设的背景

我国针对行政事业单位内控建设颁发了一系列支持政策，最早于2012年11月，我国财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》。2014年10月，在党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，政策明确了应当针对财政资金的分配使用、国有资产等实施监管，同时对政府的投资、采购、公共资源转让、工程建设等权力相对集中的部门及岗位等实施分权行事，按岗设权及分级授权等形式，以此来切实增强内部控制的流程控制，全面预防权力的滥用。2015年12月，我国财政部门颁发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，在此基础上针对行政事业单位的内控建设目标、时间及内控信息的公开情况作出了详细的要求[2]。

由此可见，行政事业单位内控建设的重要性非常明显，总体而言表现为以下方面。

（1）内部控制可有效保障资金安全。通常行政事业单位内资产流失的情况较为普遍，常见的资金挪用、浪费等事件时有发生。而采取内部控制可有效地降低此类资金违规使用情况的发生概率，主要是通过内部控制举措，可促使行政事业单位内每笔开支都实现有迹可循，并在相应制度范围严格依照相应的工作流程来实施，从而极大的规避资产流失的情况产生，最终从根源上杜绝经济类犯罪的出现。

（2）内部控制可全面提升会计信息可靠性。会计信息的质量直接影响到行政事业单位的发展活力，可由此促使行政事业单位进行科学合理发展战略的制定。主要因为内部控制可促使单位内各部门间形成互为制约和影响关系，进而由此促使会计信息质量的攀升，切实提升会计信息的可靠性。

（3）内部控制保障行政事业单位始终遵循依法理财。内部控制制度实施将增强行政事业单位内会计监督，不断强化自我约束机制。同时在促使会计信息质量提升的同时，使得相关财务法律法规在单位内获得全面地落实，实现良好的依法理财效果。

二、行政事业单位内控建设的目标及内容

行政事业单位内部控制具体指单位本身为达成相应的目标，所制定的制度、措施及执行程序等，由此来实现对相应解决活动风险进行防范及全面管控。而结合行政事业单位内部控制的定义可知，行政事业单位内控本身是一个动态化的过程，多数行政事业单位为了能够切实达成控制目标而针对风险实施规范约束的全部过程。因此，就需要建立起完善的行政事业单位内部控制制度内容，在此基础上不断增强对单位权力的监督和制约，最终形成良好防范及保障机制。

行政事业单位内控建设的目标主要是为了合理保障经济活动的合法合规性，保证单位资产的安全有效性、财务信息的真实性等，从而在此基础上切实保障行政事业单位能够全面防范舞弊及腐败行为等，由此全面展现出公共服务的效率及效果。主要因为行政事业单位本身所承担的职责、社会经济活动的作用等和企业存在明显的差异，导致行政事业单位内控目标也呈现出明显的差异。具体表现为财务舞弊防范替代发展战略，公共服务效率替代企业内部控制目标的经营效率水平[3]。

在行政事业单位内控建设的主要内容上，具体依照《规范》所规定的内部控制内容来展开，在实际内容上包含单位方面和业务方面的内部控制。在单位方面，内部控制具体包含内控组织架构、内控工作机制、权力运行制衡机制、政府会计改革，同时还需进行财务信息需求的编报，充分应用现代化的科技手段来不断增强内控的内容。在业务方面，内控工作主要包含业务控制、工作职责分离、业务轮岗、财务收支情况控制、政府采购管理业务控制、资产类控制、合同管理、项目运行管理等多方面的控制内容。

三、县级行政事业单位存在的内控问题

当前县级行政事业单位为了能够切实增强预算管理，提升财政资金的使用效益，在此基础上进行了多种程度的努力。其中有部分单位还由此设立了相对完善、健全的内控制度，同时也在此基础上配置了专项财务工作人员，实施专项审核、审批制度。然而，当前县级行政事业单位在实际内控方面仍然存在以下问题：

（一）内控意识相对单薄且执行缺失

内控意识具体是指内部控制制度当中的重要内容，通常良好的内控意识是保障内控制度完善实施的前提和基础。然而，当前绝大多数县级行政事业单位内相关人员所具备的内控意识普遍不足，尤其是部分单位内的管理人员本身对内控知识的理解不够充分，且未对内部控制制度体系建设起到应有的重视，甚至有部分人员秉持无所谓的态度。还有部分单位尽管在此基础上搭建了相对完善的内控体系，但现有体系结构不够合理，存在生搬硬套的情况，最主要的是缺乏相应的可执行力。

（二）财务管理制度不健全、审批程序不规范

绝大多数县级行政事业单位内财务会计工作仍然相对薄弱，仍然需要在此基础上进行进一步的优化与完善。也有部分单位内财务管理制度明显缺失，并未结合单位实际情况来制定制度内容。还有部分单位内各项财务事项的管理和运作基本属于惯例，由此导致其实际管理存在明显的随意性。也有大多单位内部岗位责任制度匮乏，相关财务人员对其所处岗位职责内容理解不清，并且因为职权模糊、责任不清以及程序不规范等，致使内部财务管理失控、会计工作失序。在实际的内部运行当中，部分单位是交由经办人员填制原始凭证签字审核，再据此向所在单位负责人审批，通过后再交由相应的会计部门进行入账处理。然而，这种审批再审核的形式，本质而言是将授权批准取代监督检查，直接对会计的审核监督造成影响。因为这种先审批后审核的方式，将导致后续会计人员即便及时发现问题，也往往发现问题早已成为现实，且多数审核工作人员本身职位高于会计，因此多数会计工作人员不敢或者难以对结果产生异议。因此，这就在某种程度上助长了一些违规违纪情况的产生。

（三）部门预算编制不细致，预算控制缺乏刚性

预算控制属于内部控制的核心内容，在县级行政事业单位当中，相关部门预算都是遵循较为严格的程序和系统展开，因此这也属于行政事业单位较为重要的内控手段。尽管当前多数县级行政事业单位实施了部门预算制度，但是此类部门的预算覆盖范围相当有限，并且通常情况下预算以外的追加调整内容项目明显居多，且存在较大的弹性。此类追加的项目越多，则预算的随意性越大，相应的约束力及权威性等就越差。还有部分单位并未将预算依照单位内的组织体系进行细化处理，导致对县级行政事业单位内各部门经费审批难以实现责任约束效果，最终将致使部门预算执行情况失效。

（四）人员业务素质不高，难以适应内控要求

人是所有工作开展成功与否的关键所在，而内部控制工作也是如此，此类工作的制定、贯彻等都离不开人力的支撑。特别是一些高素质水平的专业人才，更是工作良好开展的重要保证。但是多数县级行政事业单位内，会计核算工作开展都趋于简单，其中大部分财务工作人员都趋向于满足现状，因此在日常工作当中表现出应付、敷衍的态度。此类人员并未对会计工作相关制度、法律法规等进行深入研究和系统化的学习，因此其难以切实有效的适应实际内部控制工作的需求。此外，人员素质不高，一方面也映射出人员岗位分工欠合理，控制体系不完善的情况。我国推行的《会计法》就明确了不同类型会计人员的职责权限必须明确，岗位间需相互制约与分离。然而，多数县级行政事业单位内工作人员受编制直接限制，且大多数行政事业单位没有设立财务岗位编制，导致在实际岗位安排上不够理想，难以做到不同岗位间数据共享，主要因为多数县级行政事业单位内记账、复核、档案保存等均为1人，乃至会计、出纳也均由1人担任。

且多数行政事业单位财务人员为劳务派遣或外聘兼职人员，造成财务人员流动性大、素质不高。

四、县级行政事业单位内控问题的应对举措

（一）大力提升内控意识，切实增强内控责任

在县级行政事业单位运行发展当中，相应的管理者及领导人员起到非常重要的作用，其在单位内也占据主要地位。从某种程度而言，领导人员对单位会计信息质量也有一定的保障效果。因此，就必须高度重视对管理工作人员的专业知识培训，依托相应的培训活动，来切实提升领导管理工作人员的专业素养，进而促使其协助其他相关工作人员做好相应的标榜作用。依托内部控制的培训活动，将极大地提升相关领导人员的内控意识，据此形成良好风气，进而促进相关领导展开对行政事业单位的良性管理，所具备的内控意识随之不断增强，全面提升单位整体工作人员的内控意识，最终切实保障县级行政事业单位内控体系的建设与完善。

（二）高度重视会计财务管理，搭建内控信息系统

县级行政事业单位内的会计工作质量，通常会对内控制度体系的建设起到重要影响，如果县级行政事业单位内会计基础工作相对薄弱，则将对县级行政事业单位内控制度体系建设造成阻碍。因此，就要求县级行政事业单位必须积极做好相应的会计基础工作，以此来提升单位的财政节流效果。具体可在县级行政事业单位内建设完善的会计工作流程，并且在此流程下积极引导相应的工作人员展开会计基础工作。只有这样才能真正从根源上切实提升会计工作人员的工作效率及质量水平，最终实现会计系统控制水平攀升的目标。县级行政事业单位的内控工作开展当中，需相应的技术力量加以支撑，并且还需结合相关工作人员强化内控效果，由此来构建出完善的内控框架结构。在此框架结构当中，需要针对其中每个环节的工作进行科学合理的细分规划，并且要求每份工作都应当切实结合实际工作情况来展开，由此来融入先进性的科学技术理念，最终塑造出完美的内控制度体系。

（三）完善预算部门编制，强化内部审计

对县级行政事业单位而言，预算部门建设非常重要。因此，要想充分发挥出预算部门的优势及效果，就必须积极主动的对相应的预算部门实施标准化管理，据此来保障每次建设及管理工作都能够在规定的工作流程范围内实现。同时还需全面扩展预算管理部门的工作范围，要从根本上不断降低相应的预算成本。在整个过程当中，需要及时的促进部门预算与责任预算进行融合，并在此基础上依托部门预算来进行参数的有效控制，这样才能深入、全面的把握各组织部门架构，最终搭建起健全的责任预算体系。在县级行政事业单位中，内审职能本身具备一定的特殊性及独立性，且整个过程都需要相应的管理工作人员全面负责，要求此类人员在实际工作开展当中不可忽视工作任何环节，否则将很容易导致一系列的不良反应出现，最终导致县级行政事业单位发展受阻。

（四）提升财务人员业务素质，建立监督评价机制

从县级行政事业单位发展角度分析，单位内相关工作人员及相应的财务管理人员本身所具备的工作素养及个人素质等，都将对其自身发展起到重要的影响作用。如果财务管理工作人员本身专业素质水平偏低，将直接影响县级行政事业单位的顺利、稳步发展，进而阻碍内控制度体系建设的进程。而如果单位内财务管理工作人员个人素质水平较高，则能够良好的处理单位内的各项财务管理问题，从而保障县级行政事业单位的顺畅、稳定发展。这就要求有预决算的行政事业单位要配备在编专职财务人员。最后，如果要在根源上切实提升财务管理工作人员的专业素质水平，就必须依托正规的培训渠道来不断强化财务管理工作人员的能力，在此基础上不断激发工作人员本身的积极性，进而提升此类人员工作能力的同时，不断增厚其更多的理论知识，最终实现自身专业素质水平的攀升。因此，通过增强对县级行政事业单位内控管理力度，可极大地推进内控工作的全面落实与实施。

结语

县级行政事业单位内部控制制度体系建设成为发展的必然趋势，结合县级行政事业单位存在的内控问题，需要做好大力提升内控意识，切实增强内控责任意识，高度重视会计财务管理，搭建内控信息系统，完善预算部门编制，强化内部审计，提升财务人员业务素质，建立监督评价机制。在后续行政事业单位内部控制体系完善建设当中，还需做好宣传督查、部门协作、收支管理等方面的工作，以进一步提高内部管理水平，规范内部控制。