试论高校内部控制建设的难点及对策

广西医科大学

引言

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）的颁布为高校内控建设指明了方向，其实施也取得了一定的成效，不仅有效规范了单位经济活动，且在一定程度上提升了高校预防规避风险的能力。但是内部控制建设是一项需长期坚持且不断优化的工作，至今仍有许多高校在内部控制建设上存在不足，且近年来由于许多高校内部控制制度设计不完善，使得业务流程方面存在较多漏洞，以至于部分主体在利益驱动下利用制度漏洞发生挪用公款等犯罪行为，导致高校屡屡出现经济案件，这势必会对高校的稳定可持续发展造成不利影响。因此，当前高校有必要建立完善的内部控制机制，并加强内部控制管理，提升管理成效，同时也要强化廉政风险防控，从而避免各种舞弊和腐败行为的发生。

一、高校内部控制建设的目的及意义

（一）目的

《内控规范》是在《会计法》和《预算法》的基础上，根据企业基本规范制定而成，对各单位内控建设及管理有着重要的指导作用。对于高校而言，则是为高校建设和完善内部控制体系指明了方向。随着全面依法治国基本方针的实施，党和中央对于行政权力制约监督的重视程度也越来越高，而内部控制则是制约和监督行政权力的重要手段。通过内部控制建设，能够有效提升行政管理水平，同时也能够推进各行政事业单位积极履行自身的职责，并将权利关在笼子里，从而避免腐败问题的出现。而高校属于行政事业单位的范畴，也因此对高校内部控制建设提出了更高的要求：一方面是因为高校经费来源不断增加，使得内部控制在规范经济业务活动、提升效率及保障学校管理等方面的作用愈发突出；另一方面是因为当前部分高校在内部控制制度设计上并不完善，甚至有的高校缺乏内部控制建设的积极性和紧迫性，从而导致许多内部管理问题的出现。针对这些情况，教育部下发了《关于做好〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉实施工作的通知》，要求各行政教育单位应根据《内控规范》全面认真贯彻落实。具体而言，高校应以实现制度规范管理、行动流程充分体现制度化、各流程信息化为内部控制体系建设的中长目标，并不断完善和优化内控体系，从而提升内部管理效率和廉政建设水平，进而有效规避各种腐败行为。

（二）意义

高校内部控制建设的实践意义主要体现在三个方面：一是对高校开展各项经济业务活动具有保障作用。各高校加强内部控制建设，并不断完善内控体系，可通过有效的内控手段对业务活动各个环节进行管控，及时发现并处理管理工作中存在的风险隐患，这样便可以有效保障高校各项经济业务活动的合法合规性。二是有利于保证资产安全及提升使用效率。各高校不断加强和完善内部控制体系建设，通过有效的监管措施，可避免高校出现公款私用、资产占用等问题。减少经济损失，不仅能够保障资产的完整性和安全性，而且能够提升资产的使用效率。三是对高校的健康长远发展有促进作用。随着经济的快速发展，高校获取经济收入的来源也不断扩大，但也一定程度上增加了高校收支管理的难度，这期间时有发生财务信息虚报、资金浪费等问题。而通过建设有效的内部控制机制，能对高校资金分配和使用进行有效的监管，确保资金有效利用，同时还能够确保财务信息的真实性和完整性，可为高校财务决策与管理提供可靠的依据，进而促进高校健康长远的发展。

二、高校内部控制建设中面临的困难

纵使《内控规范》的实施很大程度上促进了高校内部控制的建设与发展，但从实际情况来看，也面临着许多困难。目前高校内控建设中面临的问题，主要体现在以下几个方面：

（一）内部控制建设流于形式

当前许多高校的内部控制建设更多是为了应付上级检查而进行，使得内部控制建设流于形式。而出现这样的问题，一方面是因为高校管理者对内部控制了解不够深入，认为内部控制的实施是给自己套上了枷锁，不利于工作效率的提升，因此不重视内部控制建设；另一方面是因为缺乏有效的监督管理机制，以及高校内部控制建设配套的绩效考核及奖惩机制不完善，因此高校管理者缺乏对内部控制建设及实施的动力。

（二）缺少具体实施的方法

当前许多高校内部控制制度中存在许多漏洞，实际上这与高校找不到建设内部控制的实施路径有关系，一方面体现在高校对于《内控规范》的了解还不够深入，且不能结合自身实际情况建立有效的内部控制制度，缺乏明确的建设目标，以至于实施过程中存在盲目性；另一方面体现在部分高校只是将内部控制当作财务、审计、纪检部门或少数人的事，缺乏全员参与的意识，加之未形成积极向上的校风，制度建设水平不高，忽略了内部控制环境的建设，从而导致内部控制建设目标难以实现[1]。

（三）内部控制执行效果堪忧

为了应付上级主管部门的监督检查，许多高校在短时间内建立起了一套看似完善且“高大上”的内部控制制度，但是实际执行的效果不尽如人意。首先，许多高校并未建立起完善的评价指标体系，因此难以准确评估内部控制的有效性，也无法针对评价结果进行合理的调整，进而导致内部控制体系建设与发展受到阻碍；其次，当前正处于高校治理体系大变革阶段，但从内部情况来看，存在多个岗位职能交叉和重叠的情况，以至于部门及人员权责不清，且在制度建设方面更多是原则性的规定，缺乏程序性指导，也未能与业务流程紧密衔接，导致内控制度“两张皮”现象，即内控制度规定与实际执行不一致的情况，从而影响了治理的效果；最后，高校未在校园内进行《内控规范》的有效宣传，广大师生及员工在内部控制建设方面的积极性不高，主要因为内部信息公开程度较低，存在信息不对称的问题，加之广大师生及员工对于内控建设的熟悉程度不高，以至于高校内部控制建设存在许多不完善的地方，进而影响了内部控制执行的效果。

（四）内控人才缺乏

内控人才缺乏也是高校内部控制建设中面临的难题之一。人才是高校内部控制建设的重要构成要素，但目前高校内控人才储备明显不足。从内部控制的特点来看，其属于一项系统性、综合性和复杂性较强的工作，且涉及的工作内容较多，需要具备懂得预算管理、收支管理、采购管理等多个专业的复合型人才，然而从高校现有的人员结构来看，对内部控制了解的人员并不多。而高校财务部门或学校办公室作为内部控制建设牵头和实施的重要部门，部门人员很多并没有接受专门的培训，难以有效胜任内部控制的工作[2]。

三、高校加强和完善内部控制建设的途径

（一）加强外部控制环境建设与优化

结合当前高校内部控制建设的情况来看，高校普遍在控制环境建设方面存在许多不足。环境是高校加强内部控制建设的重要基础，为了进一步完善高校内部控制体系建设，应从思想上认识到内控建设的重要性和紧迫性，然后从外部环境建设方面开始着手，为完善高校内部控制体系奠定良好的基础。为此，具体可从以下几个方面着手：

第一，强化审计监督。通过有效的审计手段，可准确评估出高校内部控制体系建设的有效性，并在此基础上明确高校内部控制建设中存在的不足，分析其成因，从而提出针对性的改进建议。这就需要审计机关（构）重视内部控制评价指标体系的建立，通过建立科学合理的评价指标体系，有效进行高校内部控制建设情况的评价，并根据评价结果实施相应的奖惩措施，完善绩效管理，充分发挥出审计的监督作用，从而推进高校内部控制的建设与发展。

第二，完善内控配套机制。依据《内控规范》要求，高校应结合审计结果建立内控问责机制，并全面落实，明确各个部门及人员的权责，同时对于内控建设不力的高校领导进行问责，与其政绩挂钩。另外，应积极建立与高校实际情况相符的财政奖惩机制，实现对高校内部控制建设的有效监督，并通过强有力的监督方式，结合自我评价和审计结果对高校内部控制建设情况实施相应的奖惩措施，从根本上解决高校内部控制建设流于形式的问题。

第三，制定与高校特点相适应的内部控制指导文件。不同类型的单位在业务上也存在着较大的差别，所以有必要制定出不同行业的内部控制指引文件。除了依据《内控规范》以外，教育部门也应根据高校特点，加快制定相适应的内控指引文件，为高校进行内部控制建设指明方向的同时，推动高校内部控制建设的进程。可在内部控制建设试点的基础上，制定出与高校特点相适应的内控手册，然后将内部关注的关键环节或关键点，包括风险防范及控制、内部控制评价及审计等工作流程，进行梳理总结，以此为高校内部控制规范建设与实施提供可操作的范本[3]。

（二）加强内部控制环境建设与优化

为进一步加快高校治理体系改革，提升高校内部管理水平，高校还需要加强内部控制环境的建设与优化。具体需要从以下几个方面着手：

第一，增强内控意识。高校管理层应增强自身的内控意识，充分认识到内部控制建设的重要性和必要性，并着眼于推进治理结构改革，建立起权责分明、有效监管、集体领导、民主决策的权利运行机制，因此提升内部权利执行制约及监督管理水平。另外，积极创新大学文化建设，充分发挥文化的引领作用，并将制度文化建设作为内部控制建设的重点进行，先对现行的制度进行梳理总结，结合内部控制目标进行调整，依据办学效率提高的原则进行取舍，然后需要增设内控制度中完善的程序性调控，有意识地发挥带头人的示范和表率作用，促使全校师生积极参与其中，形成全员内控、积极向上的文化氛围。

第二，结合引进来和内部培养，加强内控人才队伍建设。人才是内部控制实施的关键，各高校可结合引进来和内部培养的方式，借助校企合作平台，积极引进企业中优秀的管理人才。同时应加强现有管理人才的培养，通过多种培训教育方式，不断提升他们的专业技术能力，组建优秀的内部控制队伍，或者可以利用人力资源的优势，邀请高校相关专业的教授、学者等组成本单位的内控专家咨询委员会，以此为内部控制建设与执行奠定厚实的人才基础。

结语

综上，当前许多高校已经初步建立了内部控制机制，并取得了一定成效。但外部复杂的形势给高校带来许多不确定的因素，从而影响高校的建设与发展。因此当前高校还需要从内外部环境优化方面着手，建立起完善、动态化的内部控制机制，从而保证高校健康稳定可持续发展。