刑事附带民事公益诉讼制度实证研究——基于2020年江苏省裁判文书的实证

高海若

(南京财经大学法学院，江苏 南京210023)

一、引言

公益诉讼制度在我国实行多年，虽一定程度上有助于对社会公共利益的保护，但受制于人财物缺乏等诸多掣肘，相关组织提起诉讼的积极性不高，制度优势未能得到充分发挥。检察机关作为国家司法机关，一方面天然的负有打击侵犯国家利益、社会公共利益行为的义务，另一方面也具有人才、资金、专业素养等方面的显著优势，自2015年我国开始尝试允许检察机关提起公益诉讼并进行试点以来，其日渐成为这一制度重要的主导者、推动者。

在公益诉讼领域，绝大多数案件属刑民交叉案件，检察机关在刑事部分与民事公益诉讼部分所做的工作大量重复。有鉴于此，自2017年安徽省五河县检察院提起全国首例刑事附带民事公益诉讼案件以来，司法实践开始大胆尝试适用刑事附带民事公益诉讼制度的可能性。随后，2018年3月两高在总结审判经验的基础上，施行《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)，其中第二十条正式确立刑事附带民事公益诉讼制度的合法地位。我国公益诉讼由此进入发展 “快车道” ，然而刑事附带民事公益诉讼制度目前尚处在起步阶段，法律法规的规范过于原则，缺乏施行细则，因此在实践中也逐渐显露出一些亟待解决的问题。

二、刑事附带民事公益诉讼的制度价值

(一)节约诉讼成本，提高审理效率

刑事附带民事公益诉讼包容性地将刑事诉讼与检察机关提起的民事公益诉讼合并到一起，检察机关在对犯罪嫌疑人提起刑事公诉过程中，一旦发现其犯罪行为同时严重损害了国家利益和社会公共利益，便可以在一个诉讼程序中同时要求行为人承担刑事责任和公益诉讼赔偿责任。这一制度设计一方面使得法检机关减少了大量重复工作，能在一个程序中作出处理；另一方面，对于行为人及其他诉讼参与人来说，这一制度可以使得其避免做重复鉴定、陈述、辩论、举证和质证等相关诉讼环节，有效避免过重诉累。

(二)缓冲刑罚刚性，实现恢复性司法

独立的刑事诉讼通过刑罚手段改造犯罪人，但却对已经遭受损害或即将扩大的环境、消费受害者的损失无能为力，其与民事诉讼无法形成打击犯罪与赔偿损失、恢复生态的合力。而刑事附带民事公益诉讼制度的运用不仅仅让行为人负刑事责任、民事责任。在民事责任的承担上采用赔偿金、恢复原状、发出消费警示、通过各级媒体赔礼道歉等多元化的惩戒手段，更有力地体现出司法对公益受损的恢复性保护。

(三)避免同案异判，维护司法权威

我国处理刑民交叉案件的一般原则是 “先刑后民” ，在刑事附带民事公益诉讼制度出台之前，处理此类案件都需要等到刑事部分判决后，再提起单独的民事公益诉讼。这种情况下，除了上文已经提到的程序重复的弊病外，不同检察机关、审判机关所带来的同案异判问题也需要引起重视。《检察公益诉讼解释》第二十条规定，刑事附带民事公益诉讼由人民法院同一审判组织审理，这样一来，法律适用的同一性得以保障，从而避免形成矛盾裁判，损害司法权威。

三、刑事附带民事公益诉讼的实证特点

刑事附带民事公益诉讼制度自运行以来，其所可能具有的功能、可能的效用都还只停留在理论推演当中，但这项法律制度是否能成功 “落地生根” ，实现其节约诉讼成本、保护公共利益的立法目的，实务中的实际效果才是最终的需求导向，而裁判文书则是其最客观的体现，文章就试图通过裁判文书的梳理，厘清制度运行模式。文章所得到的实证数据是笔者在中国裁判文书网上以 “刑事附带民事公益诉讼” 为关键词、江苏省为检索范围、2020年为检索时间进行文书检索，去除与主题无关以及单独涉及相关程序的决定、裁定的文书后，共收集到97份有效裁判文书作为分析样本。文章拟就这97份裁判文书，设置多个比较角度，尝试尽可能梳理出这一制度的实际运行特点及问题。

(一)一、二审案件数量差距较大

在本次检索收集到的97份裁判文书中，89份是一审文书，二审文书仅有9份。在二审9份文书中，一份是二审法院准许撤回上诉的裁定，其他8份二审文书均为二审法院驳回上诉的裁定书。笔者认为这一方面与检察机关、一审法院重视这一新型诉讼模式，工作扎实有关。更重要的是案件整体的受案范围尚未放开，绝大部分案件案情较为简单，矛盾不大。

(二)检察机关的自我定位不明

《检察公益诉讼解释》第四条规定了 “公益诉讼起诉人” 是人民检察院提起公益诉讼的身份，但在本次检索的一审89份文书中检察机关在公益诉讼中的自我称谓有多种表述，这也直接体现出其在刑事附带民事公益诉讼中定位不明确的问题。检索到的文书中，称谓为 “附带民事公益诉讼起诉人” 的案件有49件，约占55%；称谓为 “公诉机关” 的案件有27件，约占30.3%，称谓为 “公益诉讼起诉人” 的案件有8件，约占9%；称谓并行列明为 “公诉机关暨刑事附带民事公益诉讼起诉人” 的案件有4件，约占4.5%。

(三)受案范围较为局限

根据《检察公益诉讼解释》中第十三条之规定，人民检察院可对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，提起公益诉讼。本条文是典型的不完全列举的立法模式，先明确列举两种现实中频繁出现的侵犯公共利益的案件类型，再以 “等” 的形式留下司法空间。但从文书梳理来看，88份一审文书涉及的98个刑法罪名中，侵害生态环境和资源保护相关罪名的文书有55份，占比56%，主要包括20件涉及非法狩猎罪的案件，14件涉及非法捕捞水产品罪的案件，8件涉及污染环境罪的案件，6件涉及非法收购珍贵、濒危野生动物罪的案件，4件涉及滥伐林木罪的案件，2件涉及非法采矿罪的案件，1件涉及盗伐林木罪的案件；涉及食品药品安全领域罪名的文书共41件，占比42%。除此之外，涉及 “等” 的损害公共利益的罪名仅有侵犯公民个人信息罪(2份)。笔者认为这可能与即将生效的民法典关注个人信息权的保护以及《个人信息保护法》即将落地有关。

(四)处罚标准、赔偿金流向不一

通过梳理刑事附带民事公益诉讼的裁判结果，笔者发现目前这一制度运行目前存在尚无规范的处罚标准、被判处的赔偿金去向混乱等问题。根据统计，在2020年江苏省刑事附带民事公益诉讼一审88份文书中，处罚方式达6种之多，主要包括赔偿金(78件)、通过媒体赔礼道歉(73件)、修复造成的环境损失(4件)、就已售出商品发出消费警示(3件)、恢复原状(3件)、移植一定数目的树苗并保证其存活(1件)。值得一提的是，有一例当地检察机关要求被告承担相关部门为消除危险采取措施发生的费用，但被当地法院以赔偿金诉讼请求不明确为由，驳回了诉讼请求，这也是2020年江苏省这一制度裁判中法院唯一未支持的诉讼请求。

笔者就 “赔偿金” “赔礼道歉” 这两个最常使用的处罚方式在裁判文书中的形式进一步分析。就 “赔礼道歉” 这一方式而言，文书中所列明的赔礼道歉媒介要求呈多元化的现象，除一例未要求道歉媒介以外，其他包括国家级媒体上赔礼道歉4件、省级媒体上赔礼道歉11件、市级媒体上赔礼道歉26件、县级以上媒体赔礼道歉13件、通过网络直播的方式赔礼道歉7件、当庭道歉2件。笔者再就 “赔偿金” 的最终流向做进一步整理分析发现，目前我国刑事附带民事公益诉讼最终得到的赔偿金流向无具体规定，实践中操作也十分多样化，除61件文书中裁判结果未涉及赔偿金或未提及赔偿金流向以外，其他包括要求赔偿金直接交给检察机关的10件、赔偿金转入当地开设的生态环境损害赔偿资金账户的7件，上交国库、交给财政局以及交给检察机关再由其纳入公益基金管理各2件，还有一份裁判文书中对赔偿金流向规定较为详细，要求赔偿义务人将赔偿金兑现至当地人民法院的执行款账户，待组织专家论证拟定好方案后，用于环境修复和保护。

四、刑事附带民事公益诉讼制度的完善建议

通过上文对江苏省2020年度刑事附带民事公益诉讼裁判数据的梳理总结，我们会发现这一制度的确在对公共利益的保护方面存在独特优势，但作为一项新型的诉讼制度，其在适用早期的制度问题也已经暴露出来，因此，笔者尝试针对之前梳理出的问题，提出自己的完善思路和建议。

(一)明晰检察机关的定位

在对裁判文书的梳理中，从其在文书中的称谓多样化可以看出检察机关并不明确自身在刑事附带民事公益诉讼中所处的地位，针对这个问题，《检察公益诉讼解释》第四条规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，这一司法解释似乎明确了检察机关在此类案件中的诉讼地位，但有部分学者认为，两高出台的这一司法解释是明确公益诉讼中检察机关的诉讼地位，民事公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼在制度结构、诉讼地位等方面有明显差异，应区别对待。笔者认为，检察机关以 “公诉机关暨附带民事公益诉讼起诉人” 身份提起刑事附带民事公益诉讼较为准确、合理。首先，这一称谓包含了司法解释中对公益诉讼称谓的规定即 “公益诉讼起诉人” ，与一般公益诉讼的逻辑思路相符。其次， “民事” 一词区分行政公益诉讼，彰显在刑事案件中同时处理民事公益诉讼部分的特点。最后，刑事附带民事公益诉讼案件大多同时审理，裁判文书中同时列明，使用 “公诉机关暨附带民事公益诉讼起诉人” 能够确保庭上身份、裁判文书的一致性，防止前后混乱的情况。

(二)大案件的受案范围

根据上文对裁判文书的梳理，江苏省2020年刑事附带民事公益诉讼的案件类型仍然集中在《检察公益诉讼解释》规定的破坏生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，相关案件数量占比高达98%。但案件的受理范围是否只能局限于此呢?其实关于上文提及的司法解释，理论和实务界都有很多争议，其中争议最大的就是解释条文中对受案范围规定 “等” 的理解。有些学者认为两高出台司法解释时对 “等” 是持保守态度，应作限制解释，即刑事附带民事公益诉讼的受案范围原则上只限于条文中明确列举的涉及破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域的案件，一旦对 “等” 进行扩大解释可能会导致诉讼量的暴增和加剧案件审理的不稳定性。

笔者认为上述看法是值得商榷的。《现代汉语词典》对 “等” 字的解释有两种，第一种是等外等，表示列举未尽(可以叠用)；另一种是等内等，表示煞尾。当两种含义适用法律时，在概念的边界重合处会出现模糊、偏差的理解。

笔者认为本处 “等” 字应作等外等理解以扩大刑事附带民事公益诉讼的案件受案范围，更好地应对新形势下犯罪行为对社会公共利益的侵犯。理由有二，其一，在《检察公益诉讼解释》第二十条中， “等” 字后使用后缀增补的方式，即 “等损害社会公共利益的行为” 。这一后缀充分印证了两高在制定司法解释时，本意是通过制度的设计更好地打击损害公共利益的行为，这一方式实际上已经明确了 “等” 字指代内容的准确含义，实务中应当准确理解，确保统一正确适用。其二，从制度设立目的、价值来说，刑事附带民事公益诉讼制度的设计是为完善司法机关对侵犯社会公共利益典型行为的打击手段，而侵犯社会公共利益的行为绝不仅限于条文中所提及的生态环境和资源保护、食品药品安全两方面。

(三)统一民事责任的标准、方式

根据上文对裁判文书中民事责任的统计，笔者发现司法实践中对刑事附带民事公益诉讼的处罚标准、方式都存在一定程度上的任意性问题。我国在现行司法解释中，仅有规范消费、环境侵权等领域的民事公益诉讼的民事责任标准、方式的规定，这些解释并不能涵盖刑事附带民事公益诉讼的全部类型。后续立法机关还需针对刑事附带民事公益诉讼的制度特点，制定相关司法解释，规范其所应承担的民事责任的标准和方式。

笔者就文书分析结果，对于刑事附带民事公益诉讼的民事责任标准和方式提出几点完善意见。

1.赔偿金的数额确定须合理

在刑事附带民事公益诉讼中，最常见的承担民事责任方式就是判处赔偿金。但在文书梳理中，笔者发现，赔偿金的数额与案件的性质、公共利益的受损程度、当地经济发展水平并不完全一致，存在重损轻罚、轻损重罚等与法治精神相违背的情形。笔者建议，赔偿金的数额确定首先应确立填补损害的原则，所判赔偿金的最低限度应当不少于不法行为造成的损害；其次，这一制度并不仅仅是为填补损失而设计的，更重要的目的是通过这一制度，震慑不法分子，预防更多侵害公共利益的行为。故赔偿金的数额确定应充分考虑这一立法目的，结合行为人的恶意大小、案件影响范围、行为人的悔过程度等因素综合考虑；最后，赔偿金确定还应结合当地的经济发展水平，赔偿金额既要让侵权行为人受到处罚，又要对潜在侵权人形成威慑，还要获得侵权发生地公众的广泛认可，实现法律效果最大化。

2.赔礼道歉的方式须法定

实务中，刑事附带民事公益诉讼民事责任的承担方式出现较频繁的还有赔礼道歉，但通过上文的梳理可以发现，赔礼道歉的方式、渠道层次较为多样，且与案件性质并不完全一致。笔者认为赔礼道歉的内容、渠道均须与案件性质、公共利益受损程度相关联，并由司法解释明确。由于不同层级的媒体公告所需代价不同、受众不同，所以笔者建议法院若对侵权人适用赔礼道歉的处罚方式，应当确立与赔偿金相当、与受影响范围相适应的赔礼道歉原则。具体来说，第一，赔偿金的适用通过规范，基本可以做到与案件的性质、公共利益的受损程度呈正相关。在这种情况下，如司法机关决定同时适用赔礼道歉的处罚方式，不妨考虑将适用赔礼道歉通过渠道的层次和赔偿金额挂钩，依次递减为国家级媒体、省级媒体、市级媒体、县级媒体、网络媒体及当庭道歉等。第二，若赔礼道歉的渠道只是与赔偿金有关，那很有可能导致某些损害程度较小但在社会上的影响范围巨大的案件处理有失公平。故赔礼道歉的渠道层次选择还应当考虑具体案件的影响范围，让赔礼道歉落到实处。

3.赔偿资金的使用路径须统一

经司法机关判处所得赔偿金的后续流向问题在裁判文书的梳理中也较为突出。绝大部分文书未提及赔偿金的缴纳、使用路径，提及的部分方式也各不相同。赔偿金的缴纳、使用往往被人忽略，但如果没有明确的后续使用路径，一方面极易产生廉洁风险，另一方面也难以使裁判结果落到实处，制度效果因此大打折扣。

笔者更倾向于将赔偿金的收取、监督使用权利赋予检察机关行使，由法院在裁判文书判决中明确，被告人须在限定时间内，将赔偿金转入检察机关开设的账户，并由检察机关监督使用。理由主要有三。其一，检察机关是国家机关，具有公信力；其二，正如上文所述，检察机关在刑事附带民事公益诉讼中的角色定位应当更加复合、积极、主动，既是刑事案件的公诉人，又是民事公益诉讼的起诉人，还应当是案件执行阶段的监督人；其三，刑事附带民事公益诉讼的案件都涉及损害国家公共利益，判决所得赔偿金大部分都为填补公共利益的损失，这一性质也决定了由检察机关负责赔偿金的收取、监督使用是恰当的。