监察建议实施机制研究

刘 建，詹娇娥

(西南政法大学，重庆 401120)

一、问题的提出

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)赋予了监察机关调查权、监督权、处置权，以保障其充分履职。监察机关就监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题，向监察对象所在单位制发监察建议是其处置权的重要体现。监察建议有助于推动监察对象所在单位解决自身廉政建设与履职存在的系统性问题。《监察法》关于监察建议的规定较为原则(1)《中华人民共和国监察法》第45条第1款第5项规定，监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：(五)对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题提出监察建议。，而在《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)《公职人员政务处分暂行规定》以及部分地方规范性文件中，将要求监察对象所在单位给予监察对象处分的“建议”规定为“监察建议”，突破了《监察法》中监察建议适用的情形。(2)《中华人民共和国公职人员政务处分法》第3条第3款规定：“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款规定：“对前款人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议：(一)取消当选资格或者担任相应职务资格；(二)调离岗位、降职、免职、罢免。”由此导致理论界关于什么是监察建议，监察建议的主要功能等基础理论问题存在不同认识。实践中，监察机关在监察建议的具体适用情形、实施程序、监督约束机制等方面做法也不尽统一，影响监察建议的实施效果。《监察法》就“监察建议”仅作出较为原则的规定，其中的原因可能在于监察建议作为新生事物，如何充分发挥其功效，还需要通过实践来不断丰富。为监察机关制发监察建议预留较大裁量空间是阶段性做法，可以通过后续补充立法来加以细化，将实践中运行较好的做法固化为法律规则。从实践来看，监察建议就督促监察对象所在单位解决系统性机制问题确有积极作用，但也存在制发不规范、运行缺乏适用标准与程序规范、监察建议的内容针对性和操作性不足导致可实施性不强、跟踪监督不到位等问题，影响了监察建议解决系统性机制问题功能的发挥。为解决此类问题，我国首部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)以《监察法》为基础，结合监察建议运行实践，补充规定了监察建议的适用范围、监察建议书要件等方面内容。(3)《中华人民共和国监察法实施条例》第20条和第36条规定了监察建议的适用范围；第205条规定了监察建议书的基本要件。这些规定搭建了监察建议实施的基本制度框架，有助于深化关于监察建议的理论研究，解决实践中监察建议实施面临的一些共性问题。但要从根本上发挥监察建议的作用，实现其立法目的，还需要进一步厘清何谓监察建议，其根本功能是什么，如何通过强化实施机制充分保障其立法目的实现，这也是本文所试图回答的问题。

二、监察建议的一般理论

(一)关于监察建议定义的争论

学界关于监察建议定义的讨论主要是围绕《监察法》第13条、第45条、第62条的规定展开，大体呈现出三类观点。第一类观点，认为监察机关的“建议”就是监察建议，“监察建议是指监察机关根据监督和调查结果，依处置职能向有权作出问责决定的机关提出问责建议，和向监察对象所在单位提出的问题建议。”(4)谭家超：《〈监察法〉实施过程中监察建议的制度构建》，载《法学》2019年第7期，第123页。第二类观点，着重强调监察建议的“建议”属性，与监察决定相区分。例如，有学者提出“监察建议是一项监察机关及其派出机构在履行监督、调查和处置职责的个案基础上，为了改进腐败治理的制度问题，在法定职权范围内以建议的形式与其他机关形成的互动型权力监督关系。”(5)喻少如、李勇峰：《监察建议“柔性”对事监督的属性厘定与功能实现》，载《江西社会科学》2021年第2期，第153页。第三类观点突出的是监察建议的“刚性”，认为监察建议是“监察机关在履行监察职能过程中，根据监督、调查结果，向监察对象所在单位提出纠正措施、完善管理、健全制约和监督权力制度等建议，促进法律正确实施、推进廉政建设的一种重要方式。”(6)高伟：《监察建议运用研究》，载《中国纪检监察报》2018年5月23日，第8版。主张“监察建议，是我国监察机关根据监督、调查结果，在监察职权范围内向有关单位提出的一种无正当理由必须履行其内容，否则即须承担相应法律责任的建议性的职权措施”，进而将监察建议分为督促型、纠错型、整改型三种。其中督促型与纠错型监察建议主要针对“人事”方面的处分,整改型监察建议则针对廉政制度缺陷。(7)秦前红、石泽华：《基于监察机关法定职权的监察建议、功能、定位及其法治化》，载《行政法学研究》2019年第2期，第39-46页。还有观点认为：学说和实务中主张的“问责建议”“处理建议”“纠正建议”均指向公职人员存在的错误，而非被建议单位履职中的错误，故不符合监察建议的构成要件，应当予以排除。而“处分纠错建议”指向的事项中存在“双重错误”，故属于监察建议范畴。(8)张滨：《监察建议的法解释学展开——概念构成、适用范围与法律效果》，载《北京行政学院学报》2021年第4期，第97页。这些观点聚焦于理论上的分析，对全面认识监察建议具有积极意义，但监察建议作为一项监察处置的具体措施，对其的认识应当回归立法本意，并与监察建议在实践中的运行情况相契合。因此，笔者认为按照《监察法》第45条，参考《监察法实施条例》第36条，监察建议属于专有名词，特指“ 监察机关根据监督、调查结果，发现监察对象所在单位在廉政建设、权力制约、监督管理、制度执行以及履行职责等方面存在问题需要整改纠正的，依法提出监察建议。”上述条文表明：并非监察机关向其他机关提出的所有“建议”都可被纳入监察建议的范畴，监察机关提出的建议与监察建议并不能画等号。监察机关在就监察对象所在单位的一些问题提出的建议并不必然是针对制度建设、权力配置、监督机制等方面的问题。而根据《监察法》对监察建议规定的本意来看，不应当存在“督促型”“纠错型”“整改型”等不同类型的区分，因为不管是督促还是纠错，其本质上还是属于要求监察对象所在单位对有关机制性问题进行整改。

(二)关于监察建议的主要功能

监察建议作为监察机关处置权的重要组成部分，其主要功能是通过解决监察对象所在单位廉政建设和履职方面存在的系统性问题，充分发挥对监察对象所在单位的日常监督功能，实现预防腐败的目标。

首先，监察建议的目标是解决监察对象所在单位存在的问题。监察活动主要是围绕“公职人员”的行为而展开。监察建议是针对监察对象所在单位的“廉政建设、权力制约、监督管理、制度执行以及履行职责”等方面存在的不足提出的整改建议。

其次，监察建议聚焦于解决监察对象所在单位存在的机制性、系统性问题而非个案问题。监察建议立足于监督、调查的“前置程序”而提出，监察委员会发现单位在“廉政建设、权力制约、监督管理、制度执行以及履行职责”等方面存在问题，向有关机关、单位提出监察建议，促进完善制度机制。监察对象所在单位的这些机制性问题，可能是导致监察对象违纪违法的风险点，也可能是监察对象违纪违法的外部环境因素。因此，监察建议是通过个案的查处来对相关机制问题的解决提出建议。通过在办案中查找制度漏洞，及时发现“补笼”目标；帮助发案单位建章立制、促进权力规范行使，体现“筑笼”的法治价值。(9)吴建雄：《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》，载《中南大学学报(社会科学版)》2017年第4期，第1-7页。

最后，监察建议注重监察对象所在单位的自我纠正与修复。“健全和完善预防腐败机制是国家监察的重要目标，监察机关通过监察建议发现和纠正公权力机关在廉政建设方面存在的苗头性问题，完善廉政制度建设，能够达到从源头上预防腐败的效果。”(10)周维栋、汪进元：《监察建议的双重功能及其宪法边界》，载《法学评论》2021年第4期，第7页。监察建议正是监察机关立足于日常监督发现的问题，从而提出整改方案，促进监察对象所在单位实现在体制机制上的修复与履职不当行为上的纠正的典型代表。通过建议权的行使可以加强对有关机关、单位的监督，规范公权力机关履行职责的行为，及时纠正不当行为。《监察法实施条例》第20条也规定了监察机关应当发挥监督治理效能，在“监督执法”中发现制度建设、权力配置和监督机制等方面存在的问题，向有关机关、单位提出监察建议。监察建议定位为“监督的监督”，亦即监察机关不宜代替被监察单位撤销、改变其违法行为,也不宜代替被监察单位制定相关制度文件,而应通过建议程序,督促有关单位自行纠正其不当行为抑或弥补制度缺陷。

三、监察建议运行现状及主要问题

(一)监察建议的多层次规范体系尚不统一

考察监察建议运行现状，离不开对监察建议规范体系的分析。当前，涉及监察建议的相关规范，主要体现在《监察法》《政务处分法》《监察法实施条例》《公职人员政务处分暂行规定》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等法律、监察法规、党内法规、规范性文件中。

1.《监察法》与《监察法实施条例》框定了“监察建议”的基本范畴

《监察法》涉及监察建议的具体规定主要分布于第11条、第13条、第45条和第62条。第11条明确了监察建议的指向对象，即监察对象所在单位。规定了监察委员会依照本法和有关法律规定“向监察对象所在单位提出监察建议。”第13条规定了提出监察建议的主体范围，相较于过去的行政监察主体，监察机关本身及其派出或者派驻机构、监察专员根据授权，按照管理权限可以依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。第45条第5款规定了监察机关可以根据监督、调查结果作出如下处置：对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。其目的主要是帮助有关单位查找不足、完善管理、健全制度。该条文规定了监察建议的提出是针对廉政建设和履行职责存在的问题，而非涉及人员罢免或者调动等针对个人作出实际处分的行为。由于《监察法》并没有对“廉政建设”与“履行职责”的范围进行列举式规定，这就为监察机关适用该规定时预留了较大裁量空间。第62条规定了不采纳监察建议的法律后果。收到监察建议的单位无正当理由应当采纳建议、自查自纠，整改落实，若是无正当理由拒不采纳监察建议的，由主管部门、上级机关责令改正，予以通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处理。上述规定表明：如果监察建议的接收单位不采纳建议，应当承担相应惩戒性法律后果。但该规定对“法律效力”的具体实现形式没有加以具体化，也未明确规定“正当理由”的具体种类，这就有可能使该条文在具体适用上缺乏明确的指导性。总体而言，《监察法》对监察建议的规定较为原则，对监察建议的实施程序、具体适用情形等规定不够明确，缺乏可操作性。

为提高《监察法》的可操作性，《监察法实施条例》以《监察法》为基础，就《监察法》诸多条文进行了细化与补充，其中涉及监察建议的规定主要体现在3个条文中。第20条(11)《中华人民共和国监察法实施条例》第20条：“ 监察机关应当以办案促进整改、以监督促进治理，在查清问题、依法处置的同时，注重剖析问题发生的原因，发现制度建设、权力配置、监督机制等方面存在的问题，向有关机关、单位提出改进工作的意见或者监察建议，促进完善制度，发挥治理效能。”规定监察机关在发现制度建设、权力配置和监督机制等问题时应当向有关机关、单位提出监察建议；第36条(12)《中华人民共和国监察法实施条例》第36条：“监察机关根据监督、调查结果，发现监察对象所在单位在廉政建设、权力制约、监督管理、制度执行以及履行职责等方面存在问题需要整改纠正的，依法提出监察建议。监察机关应当跟踪了解监察建议的采纳情况，指导、督促有关单位限期整改，推动监察建议落实到位。”是对《监察法》第45条的具体化，规定了提出监察建议的适用范围以及跟踪督促整改的要求；第205条(13)《中华人民共和国监察法实施条例》第205条：“监察机关依法向监察对象所在单位提出监察建议的，应当经审批制作监察建议书。监察建议书一般应当包括下列内容：(一)监督调查情况；(二)调查中发现的主要问题及其产生的原因；(三)整改建议、要求和期限；(四)向监察机关反馈整改情况的要求。”规定监察建议书应当使用机关文号，并且包含监督调查情况、存在的问题及其产生原因、整改建议、要求及期限、反馈整改情况的要求等五部分内容。这3个条文对《监察法》中规定的“廉政建设”和“履行职责”作了举例，明确了跟踪监督监察建议整改工作的重要性，对监察文书内容进行了严格规范，对监察建议工作的开展起到了重要指导作用。

2.《政务处分法》突破了《监察法》关于监察建议的适用范围

《政务处分法》在《监察法》颁布之后制定，其在处分方面规定了适用监察建议的类型。该法第3条第3款规定：“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”第23条规定了对有违法行为情节严重的，由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系的处理。这两个条文都涉及对公职人员进行人事处理的建议，并不涉及对单位系统性问题的整改。第61条规定了有关机关、单位无正当理由拒不采纳监察建议的法律后果。(14)《中华人民共和国公职人员政务处分法》第61条：“由其上级机关、主管部门责令改正，对该机关、单位予以通报批评，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。”此内容是对《监察法》第62条的再次强调。可以看出，《政务处分法》中监察机关督促相关单位作出处分或者纠正不当处分的建议与《监察法》规定的监察建议范畴并不重合，不是就监察对象所在单位的廉政建设或者制度执行等方面问题进行纠正，仅涉及被监察对象个人，不涉及单位整体事务。

3.“监察建议”在党内法规文件中的体现

《公职人员政务处分暂行规定》属于中央纪委、国家监委发布的规范性文件，该文件细化了《监察法》中关于政务处分的原则性规定，其中的第9条(15)《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款：“对前款人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议：(一)取消当选资格或者担任相应职务资格；(二)调离岗位、降职、免职、罢免。”规定监察机关可以对基层群众自治组织、国有企业等单位中从事管理的人员或者未列入国家机关人员编制的受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公职的人员、其他依法履行公职的人员所在的相关单位、机关所存在的两种情况提出“监察建议”。这两种情形下提出的建议针对的对象是被监察对象个人，而非被监察对象所在单位的不当履职或者廉政建设问题，这是对“监察建议”范围的突破。2020年中共中央办公厅印发《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第31条明确规定建议范围与报告主体，纪检监察机关应当定期研判所辖地区、部门、单位检举控告情况，对所反映的典型性、普遍性、苗头性问题提出有针对性的工作建议，形成综合分析报告，必要时向同级党委报告。此处的“工作建议”并没有表述为“监察建议”。笔者认为，此处的工作建议应当属于一般的建议内容而非归属于监察建议。2019年中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第19条强调将监察建议的提出作为日常监督的重要方式。(16)《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第19条：“纪检监察机关对监督中发现的突出问题，应当向有关党组织或者单位提出纪律检查建议或者监察建议，通过督促召开专题民主生活会、组织开展专项检查等方式，督查督办，推动整改。”该条对于“监察建议”的范围并没有加以限定，只是表述为“监督中发现的突出问题”。这些条文都对监察建议有所涉及，但未对监察建议的适用对象、范围、程序等内容进行细化，对“监察建议”这一概念的表述也不完全相同。

4.地方规范中的“监察建议”适用情形存在差别

全国多个基层纪检监察机关就监察建议出台了相应的规范。总体来看，这些规范结合基层纪检监察部门在当地的工作实际而制定，在监察建议的适用上，存在着一些差别。例如，河南省濮阳市台前县纪委监委出台的规定提出监察建议的十种情形，其中包括违反纪律所得财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的情形。(17)《台前县纪检监察建议实施办法(暂行)》第5条2款规定提出监察建议的情形：1.拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的；2.本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或撤销的；3.给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的；4.录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；5.依照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的；6.需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的；7.需要完善廉政、勤政制度的；8.违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的；9.违反纪律所得财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的；10.其他需要提出监察建议的。江苏南京市秦淮区纪委监委将监察建议具体化为有关纠正措施、强化监管、健全制度的建议，主要围绕加强对公权力的监督制约，聚焦具有地区性、行业性、系统性特点的典型案例；(18)秦淮区纪委监委《关于用好纪律检查建议和监察建议进一步深化专责监督的实施细则》第2条第2款规定：“监察建议是指监委在依法履行监察职能过程中，按照管理权限，根据监督、调查结果，针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等，提出纠正措施、强化监管、健全制度的建议。”第3条第2款规定：“监察建议主要围绕加强对公权力的监督制约，聚焦具有地区性、行业性、系统性特点的典型案例。”新疆维吾尔自治区纪委监委规定了包括“对监察机关查办职务违法或者职务犯罪案件时，支持配合力度不够，直接影响办案工作，需要提醒整改的”等适用监察建议的九种情形。(19)新疆维吾尔自治区纪委监委《关于规范纪检监察建议工作的办法(试行)》第6条第2款：“监察机关遇有下列情形时，可以提出监察建议：(一)拒不执行法律、法规或者违反法律、法规，应当予以纠正的；(二)作出的决定、命令、指示违反法律法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；(三)给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的；(四)录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；(五)依据有关法律、法规的规定，应当给予处罚的；(六)需要提醒督促监察对象所在单位健全完善廉政建设和履行职责制度或者制定出台规范性文件的；(七)执行法律法规、政务处分决定等存在偏差，需要提醒纠正的；(八)对监察机关查办职务违法或者职务犯罪案件时，支持配合力度不够，直接影响办案工作，需要提醒整改的；(九)其他需要提出监察建议的。”在缺乏统一的监察建议适用具体规范情况下，地方纪检监察机关就监察建议适用的情形作出细化规定，既是通过明确标准来实现规范自身权力行使的一种尝试，也是对如何有效发挥监察建议功能的一种探索。

综上所述，《监察法》中的“监察建议”在《政务处分法》中有所突破，《政务处分法》中所规定的“监察建议”针对的是个案，与《监察法》意义上的监察建议相比有所突破。《公职人员政务处分暂行规定》将资格的获取与否、职位的调动撤销等提出的建议作为“监察建议”的内容。这与《监察法》规定的监察建议性质不同，不涉及“整改”的内容，是人事调动上的建议。部分地方的工作办法与实施意见中，将提出建议的情形包含“拒不执行法律、法规或者违反法律、法规，应当予以纠正的”“给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的”等多种适用情形，一定层面上扩展了监察建议的适用范围。

(二)监察建议运行尚存在诸多问题

依法依规提出监察建议，是监察机关开展监督的重要方式，也是以法治思维和法治方式履行监督职责的体现。在各地监察实践中，监察建议作为日常监督的重要方式，在提示监察对象所在单位制度性风险、推动其整改方面发挥了积极作用。例如，2020年3月，四川省南充市嘉陵区卫生健康局的例行党组会议上，区纪委监委驻区卫生健康局纪检监察组提出的《监察建议书》指出该局下属一乡镇卫生院存在“家族式”管理、乱发津贴补贴等问题。这份建议书是区纪委监委驻区卫生健康局的纪检监察组在针对卫健系统廉政风险点开展突击监督检查存在的问题进行立案调查基础上作出的整改建议，促进了该区卫生院的整改，避免了公立组织的私人化。(20)王海英：《乡镇卫生院搞家族式管理——一份监察建议书推动解决》，载《中国纪检监察报》2020年3月29日，第3版。又如，海南省海口市美兰区纪委监委针对审查调查过程中发现的三江中学集体利益遭受重大损失的问题，及时向区教育局发出整改建议书，建议区教育局履行好中小学土地资源管理职责，以上门回访、电话督促等方式持续跟踪督办，为三江中学追回了流失的国有土地资产。(21)詹君峰、陈惠民：《一份监察建议书追回17亩教育用地》，载《中国纪检监察报》2019年4月6日，第3版。笔者通过对L市(设区地级市)纪检监察机关监察建议制发情况进行调研发现，监察建议的制发有助于对所监督单位存在的问题抓早抓小，在问题刚露苗头时就予以制止、纠正，避免问题的扩大化。在2020年，L市纪检监察机关共制发16份监察建议书，均得到了反馈与整改落实。

监察建议在适用中也存在一些问题。调研来看，主要归结为以下几种：其一，适用标准不统一。各地监察建议书的制发存在两极分化现象：一些地方未依照监察建议应当适用的情形进行制发，针对的事项过于“细微”，使建议书总体呈现过多的问题；而在一些地方，建议书制发数量与监督检查、线索初核、立案审查工作体量明显不符，有的地区甚至全年连一份监察建议书都未曾制发。其二，监察建议书落实效果不佳。部分地区的监察对象所在单位在收到建议书后只是从程序上接受了该建议书，对建议所提问题的重要性与效力性认识不足，对整改建议敷衍了事，不愿就相应问题进行制度整改。其三，监察建议书格式不规范、不统一。监察建议书并无统一格式，各地监委制发的建议书行文标准不尽统一，存在行文标题与字号、主送单位与抄送单位不统一、整改时限等内容不规范、不严谨的问题，影响了建议的严肃性、权威性与正式感。其四，监委各部门的职责不够明确，重复提出监察建议。部分地区监委存在对同一个单位提出重复甚至存在矛盾的监察建议，制发监察建议的职能部门不尽统一，影响了监察工作的有序开展与监察成效。其五，监察建议书中要求整改的内容针对性、可行性不够充分，存有异议时的救济途径也尚不够明确。

(三)原因分析

产生上述问题的原因是多方面的，本文认为较为重要的是：

1.对监察建议的适用情形认识不一

具体表现为：其一，当前法律仅规定监察对象所在单位不予整改应当相应的责任，但是没有具体规定承担责任的类型与轻重，一定程度上导致了监察对象所在单位对监察建议的法律效力认识不够清晰、重视程度有限。由于部分地区监察委员会对监察建议的强制性效力的认识仍然停留在过去没有强制性规定的层面上，也在一定程度上导致了监察对象所在单位的不作为。其二，由于没有正确认识监察建议的主要功能，部分地区监察委员会过于注重把处置权集中于移送审查起诉、政务处分、问责等方面，或者仅仅关注个案原因，“只见树木，不见森林”，而对监察建议作为末端治理的“前端手段”的重要地位缺乏足够的认识，潜意识里还将监察建议作为案件办理流程中的“备用选择”。其三，一些基层监察机关不同程度存在“重惩处、轻建议”的现象，对查办案件发现的一些共性问题，选择以下发《以案促改通知书》《督查通知书》《提醒函》等方式进行代替，认识上存有偏差。(22)江苏省溧阳市纪委监委课题组：《用好用足纪检监察建议》,载《中国纪检监察报》2021年2月18日，第8版。最后，也存在另一种极端现象，部分地区过于依赖通过行使监察建议权的方式推动本地整改工作的开展，凡是涉及单位整改事项的，一律采用制发监察建议书的形式。这在一定程度上导致了监察建议的泛化，可能会影响有关监察建议的权威性。部分监察对象所在单位尚存在对监察建议认识不充分的问题，也呈现出两极分化的情况：由于《监察法》对监察对象所在单位提出“不采纳的正当理由”的方式、时间和对象的规定并不明确，对“正当理由”的范畴也没有规定，部分单位以自身不存在廉政建设与履行职责问题而选择消极怠慢、不愿整改，对监察工作配合度较低。(23)江苏省扬州市纪委监委课题组的调研发现，全市根据日常监督发现的问题线索制发的建议书占30%，根据审查调查结果制发的占53%，根据巡察巡视反馈情况制发的占11%，根据信访举报等其他情形制发的占6%。载扬州市纪检监察网2020年5月7日，http://jjw.yangzhou.gov.cn/yzjw/zxzx/202005/783b7d5535ed4332b39d502c9adb308d.shtml.

2.监察建议的实施程序缺乏统一规范

《监察法》对监察建议的制发主体仅仅在广义上作了规定，对监察建议的签发、审批、送达、反馈程序缺少规范化的统一指引。相关的党内法规对监察建议作出了总括规定，需要进一步细化具体的制发流程的规定。地方层面的工作办法是结合各地工作中遇到的问题进行总结归纳得出的工作经验的规范化表述，但仍然处于试行阶段，仍然需要在实践中进一步总结经验。实施程序的缺位一定程度上导致了各地对监察建议运用的不规范，而《监察法实施条例》对上述问题也并未加以全面回应。

3.部分监察建议的针对性和操作性不强

实践中，部分监察建议针对性与操作性不强。具体表现在：其一，部分监察机关可能存在缺乏与监察对象所在单位进行充分沟通就制发监察建议的情况，即使给予被建议单位针对监察建议内容进行表述的权限，为其提供说明解释的机会，但由于监察对象所在单位机制运行的复杂性与专业性，如果不进行较为充分的沟通，监察机关可能无法全面掌握监察对象所在单位存在问题的根源所在。其二，提出监察建议对监察机关工作人员相关领域专业知识提出了较高要求，专业知识与监察工作的融合促进也还有一个过程。监察对象所在单位存在对象多样性、事务复杂性的特点，包含行政机关、国有企业、事业单位、公办医院、金融业机构等多种主体，涉及的工作领域千差万别。实践中，监察机关工作人员对政治纪律、党内法规、法律规范等方面内容普遍较为熟悉，而对金融、医疗、建设、环保等特定领域的专业知识则未必已充分掌握。在涉及制发这些专业性较强的监察建议时，如果不具备相应行业的专业知识，就有可能将问题停留在表面，无法结合行业特色对问题的发生根源进行深入剖析，有可能使监察建议的建设性、针对性略显不足。

4.部分监察机关的跟踪监督机制不完善

与过去的司法实践中存在“纸面服刑”情况相似，部分监察建议制发后由于缺乏监察机关的督促监督，也存在单位仅在“纸面”服从建议的情形。从调研结果来看，部分基层纪检监察机关存在未指定专门科室负责整改情况的跟踪评估工作的问题。各地监委中负责跟踪监督的部门也不尽相同，例如，笔者调研的L纪检监察机关是由制发部门进行跟踪处理，但同时跟踪处理问题还将反馈至监察单位的派驻纪检监察组或者纪委(纪工委)，由其结合日常监督情况，对整改情况开展监督检查。而有些地区的跟踪监督职能则是由党风监督室行使。其次，部分地区的跟踪监督部门在制定完整改方案并下发给监察对象所在单位后，常常就宣告监察建议运行的结束，而没有对单位是否真正接受整改以及单位的整改情况进行全面的监督检查，这都使得监察建议的效果受到削弱。

5.对监察建议运行的监督制约不充分

监察建议的制发主要是监察机关及其派出机关根据个案调查、日常监督等方式对监察对象所在单位存在的问题行使“前端处置权”，其从发现问题、提出问题到整改问题都处于相对封闭、缺乏外界参与监督的状态。虽然现行的监督体系中，监察机关权力行使接受党的监督、人大监督、司法监督、社会监督，但是这些监督如何进一步落实需要研究。当前监察实践中还存在信息公开不足的问题，由于职务违法或者职务犯罪与公权力行使关系密切，调查过程往往需要遵守保密规定，使得能公开的信息十分有限。监察建议的行使全过程是在监察机关与监察对象所在单位之间发生，权力行使的全过程主要由监察机关通过自我监督实现，尽管现行的登记备案制监督、回避制度、脱敏与从业限制发挥一定作用，但仍有进一步完善相关监督机制的必要与可能。

四、监察建议运行机制的完善建议

为解决上述问题，笔者认为，应在立法层面上进行统一规范，在实施机制上注重制度实效。

(一)明确规定监察建议的适用标准

首先，应当明确规定监察建议的制发主体。监察机关及其派驻监察机构均可就法定监察对象所在单位提出监察建议。目前对于派驻监察机构是否具有监察建议的制发权限存有争议。由于监察建议涉及的是被建议单位的整体运行制度或者管理机制的整改，甚至涉及整个行业的大面积整治，为了保证该种类型的监察建议的权威性，无论监察对象所在单位是否有派驻机构、派出监察专员，应当以本级监察委员会的名义提出建议。其次，明确监察建议提出的实质条件，充分考虑监察建议的必要性与可行性。再者，《监察法实施条例》第205条规定了监察建议书一般应当包含的五项内容，但并没有体现格式规范要求，需要进一步明确。可以由国家监察机关牵头制发统一的监察建议书的格式，以指导意见的形式颁布或者制定单独的监察规范性文件对格式加以确定。具体格式可以参照现行部分地区的文书格式以及过去的行政监察建议书、检察建议书、司法建议书的相关格式。

(二)统一监察建议的实施程序

程序是现代法治的重要体现，监察法立法，必须特别重视体现民主、权力制约、人权保障的现代法治精神的程序。(24)姜明安：《国家监察法立法的若干问题探讨》，载《法学杂志》2017年第3期，第8页。《监察法》与《监察法实施条例》尚未对监察建议的具体实施程序作出明确规范。笔者提出以下内容以供在未来的立法中予以考量：

1.规范“签发”程序

监察建议由监察机关制发时，具体由监察机关中的哪个职能部门作为签发部门，可由各省结合本地区监察机关的工作情况，制定科学有效的“监察建议运行工作办法”，明确党风政风监督室、监督检查室、审查调查室等具体职能部门的工作职责。可以规定由审查调查室根据个案调查情况深入研究，就可能存在的体制机制问题的案件交由监督检查室进行研判，由其起草并签订制发监察建议，同时将签发监察建议的状况反馈至派驻该单位的纪检监察组，由其对单位的整改情况开展监督检查。监察建议由派驻机构制发时，可以细化明确规定哪些情形需要“事前审批”，哪些可以“事后备案”。“事前审批”指派驻机构可以自己的名义签发《整改建议书》，但是在内部程序中，需要事先将监察建议草案交由派出机关批准；“事后备案”指派出机构直接签发《整改建议书》，而后再报本级监察委员会备案。

2.明确“送达”方式

送达作为重要的法律程序之一，对于监察权的行使同样具有重要意义。监察建议书的送达方式可以参照民事法律文书送达方式。在现有的监察实践中，主要采用直接送达被建议单位的形式，该方式最为简便也最为高效权威，例如，新疆维吾尔自治区纪委监委就是采用向监察对象所在单位当面送达与宣读监察建议书并由派驻在该单位的监督检查室同场见证的形式，“面对面”传递整改落实建议。也可以辅之以电子送达、公告送达两种形式，将整改建议书在监察机关专设的公告栏、监察对象所在单位的宣传栏上予以张贴。与普通的法律文书送达形式相同，监察建议书的送达也应当由受送达人在送达回证上签字或盖章并注明送达日期；受送达人拒绝签收的，不影响整改建议书的效力。

3.提供“异议”途径

确立“拒不采纳监察建议”的异议程序，明确可以提出异议的“正当理由”是未来监察法规的制定中需要完善的重要内容。首先，明确异议的提出主体，即监察对象所在单位，而非该单位的某一个或者某几个部门；其次，明确接收异议的主体为制发监察建议书的监察机关的上级单位，提出程序上可以直接向制发建议的监察机关提出，再由其将异议申请向上级监察机关申报；最后决定权掌握在上级监察机关手中。笔者认为，由上级监察机关来作为异议理由判定主体，发挥上级对下级的监督制约作用更具可行性。对于可以提出“异议”的正当理由的范畴，应当包含实体与程序两方面，可以通过不完全列举的形式予以规范，主要包括以下几类：提出监察建议的主体超越职权或滥用职权；监察建议的提出违背法定程序；监察建议所依据的违法事实不清或者证据不充分；监察建议的内容不当；由于不可抗力无法及时履行建议等情形。

(三)完善监察建议的实施机制

1.设置信息互通与听证申辩机制

在监察程序立法中，有必要在重要决定作出前设置法定的听取陈述申辩环节以推进监察工作公正进行。(25)江国华：《国家监察体制改革的逻辑与取向》，载《学术论坛》2017年第3期，第47页。发出建议前与被建议单位以交谈会或者听证会的形式进行沟通，有利于增强整改落实效果，帮助监察委员会克服信息不对称与专业知识匮乏的问题，避免建议的提出脱离实际。(26)吕永祥：《国家监察委员会的预防腐败职能研究》，吉林大学2019年博士学位论文2019年6月，第216页。监察建议效能的发挥，赖于执行功能的强化，与接收建议的单位的有效沟通是重要方式之一。在发现问题后提出建议前，应当及时与监察对象所在单位中的主要负责人与部门分管人员、一线工作人员进行会谈，采取听证会的形式听取其意见。听证会应当制作笔录，结束后由监察机关和监察对象所在单位的出席人员核对无误后签字或者盖章。由监察对象所在单位制定出本单位具体的整改方案，交由监察机关审核，监察机关参考整改方案的内容对事先草拟的监察建议书进行完善，然后正式制发监察建议送达被建议单位。

2.建立监察机关各职能部门的信息共享、定期会商机制

监察建议的制发不仅需要由单个部门的履行职责，更需要加强各部门之间工作上的协作，利用各自的优势，实现1+1>2的效能。尤其是对监察机关管辖区域内发生的大案要案，其背后可能存在更严重的管理制度或者体制问题，更需要发挥不同部门的联动作用。监察机关可以依托信息化监督平台，将监察建议书、巡视巡察反馈意见等重要监督信息纳入数据库，实现监督数据全面收集、实时更新、深度分析，切实打破信息“孤岛”。(27)上海市纪委监委：《加强统筹协调，扎实推进日常监督》，载上海纪检监察网2020年5月27日，http://www.shjcw.gov.cn/2015jjw/n2451/n2461/u1ai84514.html.建立案件查办定期会商机制，由案件审理室牵头，在查办案件后第一时间召集办案部门召开研判会议，深刻剖析发案原因。建立完善各纪检监察室同各纪检监察组织的情况通报机制，共同抓好宣传、教育、统计、监督、归档等工作，确保各项工作落到实处。(28)俞信波：《做深做实做细查办案件“后半篇文章”》，载浙江省台州市人民政府网2020年12月25日，http://www.zjtz.gov.cn/art/2020/12/25/art_1229468022_59028380.html.在具体个案的处理中，监察机关各个部门分工明确但也要相互配合，要发挥好不同部门不同环节的作用。同时，应高效利用案件监督管理室对各业务部门提出的监察建议情况进行定期的汇总整合的优势，对共性问题进行分析、归纳、研究，确定类案监察建议的相关课题，协调推进各业务部开展类案监督建议工作，提高建议的科学性与前瞻性。(29)陈瑜：《关于提高纪检监察建议质量的思考》，载《中国纪检监察报》2020年3月4日，第8版。

3.建立整改工作的跟踪监督机制

当前监察机关对监察建议落实情况的跟踪监督尚不充分，可以在工作中探索建立跟踪监督机制。例如，可以在监委内部建立工作台账，负责人员通过电话跟踪、实地走访、现场督查等方式跟踪完成监察对象所在单位对监察建议书的整改情况，整改到位后进行销账标记。也可以采取从监委的职能部门中调取专门的小组负责监察建议的实施效果的回访、评估工作，全程跟踪了解被建议单位的管理制度与体制机制整改是否到位，受处分人员的思想认识是否得到提升或者及言行是否整改。监察机关在开展监察工作中，不仅要严肃查处监察对象的职务违法行为，还要立足教育，着眼于提高其思想和政治素养，把惩处与防范、治标与治本有机结合起来。(30)江国华：《中国监察法学》，中国政法大学出版社2018年版，第219页。有效发挥监察机关工作人员的作用将使监察建议的落实效度大幅提升，可以将工作台账销账的效率与质量作为跟踪监督负责人员的业绩考核标准之一，提高其督促所跟踪单位的销账积极性；也可以将监察建议的落实情况纳入监察对象所在单位的考核事项之中，对敷衍了事的监察对象所在单位主要负责人约谈，对不予整改的严肃追责，并对单位予以通报批评。而对于落实整改建议效果显著的单位，可以组织开展现场观摩学习活动，印发“精品”监察建议书，为其他地区提供范例。

(四)加强对监察建议运行的监督约束

公开原则是贯穿公权力行使的基本法则，在监察程序中也有必要确立监察公开的基本原则。信息公开制度的实质是利用监察信息公开促进监察公正，推进反腐败法治建设。由于建议权行使过程主要是监委的内部操作过程，这就意味着需要加强外部监督与约束。诚然，纪委监委的工作具有高度的严谨性、政治性以及涉及国家秘密与国家利益等问题的保密性，但是，根据工作需要对部分监察工作构建依法公开机制仍有必要性。《监察法实施条例》第255条(31)《中华人民共和国监察法实施条例》第255条：“各级监察机关应当通过互联网政务媒体、报刊、广播、电视等途径，向社会及时准确公开下列监察工作信息：(一)监察法规;(二)依法应当向社会公开的案件调查信息;(三)检举控告地址、电话、网站等信息;(四)其他依法应当公开的信息。”规定了监察机关公开信息的范畴。其中，监察建议可以考虑纳入第4项兜底条款之中。笔者建议对于监察建议书可以参照裁判文书网的形式，附条件地在中央纪委国家监委网站或者各地的纪检监察网站上予以公开，方便公众对文书内容的查阅监督。

四、结语

各地监察机关广泛运用监察建议推进监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题的整改，彰显了监察建议在监察工作中的实践价值。本文对“监察建议”的基本内涵、主要功能进行了探讨，分析了监察建议在运行实践中存在的问题及其原因，从明确适用标准、统一实施程序、完善实施机制、加强监督约束四个视角提出监察建议运行机制的完善。提出未来在单独的监察规范性文件中应当确定监察建议的适用情形，明确监察建议签发、送达与异议程序，丰富监察建议书的内容与格式要求。各地监察机关应当结合各地实践需要，进一步推进设置信息互通与听证申辩机制、各部门的信息共享与定期会商机制等创新举措的实施。要发挥地方主动性，完善配套机制，以有效发挥监察建议以案促改、以案促治的功效。