浅析构建跨年度预算平衡机制的难点与思路分析

任敏敏

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

纵观我国现阶段处于经济转型期，财政可持续发展受到诸多挑战，随着财税体制改革的不断深入，传统的年度预算的弊端日益显露，加剧了经济动荡和财政运行风险。在此背景下，十八届三中全会上提出建立现代财政制度的改革方向，确立了预算制度作为现代财政制度的核心跨年度预算平衡，并且特别提出了建立跨年度预算平衡的改革任务。

（一）理论依据

跨年度预算平衡机制起源于二十世纪三十年代经济衰退时期的凯恩斯主义者所推崇的经济周期预算平衡思想。凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中提出政府应主动发挥其看得见的手的作用，通过一定的经济政策，有效刺激消费和投资，以实现充分就业和经济稳定。在经济衰退时期，通过增加财政支出、减少税收来拉动社会总需求；相反，在经济繁荣时期，减少财政支出、增加税收，降低社会总需求，从而形成一定的财政盈余。通过这样一个经济周期内，财政赤字与盈余的相互抵销，从而实现整个经济周期经济的稳定增长和充分就业。这一革命理论打破了传统理论中的财政与经济两分法，带来了财政政策对宏观经济运行具有深远影响这一全新理念，并在很大程度上改变了发达国家预算制订的方法。其精华在于：预算的宏观经济效应必须在预算筹划时就要考虑到，预算筹划不应简单地侧重于如何达成年度平衡。[1]从实践来看，各国为了在一个经济周期内实现预算的平衡，在经济繁荣时，采取紧缩性财政政策，将剩余的财政资金存储在特定账户中，等到了经济萧条时期，增加政府支出，用前一时期余下的财政资金进行政府开支和弥补赤字。[2]

（二）现实意义

1.对于整个宏观经济的稳定运行，跨年度预算在这其中发挥着关键性作用。由于宏观经济处于不断的波动中，而跨年度预算平衡机制往往能够起到很好的熨平经济的作用。经济繁荣时期，通过存储资金来维持低谷时期的政府支出，从而更好地稳定经济，在经济衰退时期能够起到力挽狂澜的作用，以实现经济增长和充分就业的效果。通过这种在经济繁荣和经济萧条时期的正负拉平作用，可以有效地使得财政数据回归真实，减少财政收入空转；避免支出受制于收入而出现的过度支出或者财政保守主义倾向，更好地实现预算资源配置中的理性选择，使预算决策可以充分考虑政府的公共政策和发展计划，有望减少预算过程中的短期行为倾向及低效率问题。

2.跨年度预算平衡机制的建立可以有效提高政府预算的公开度和透明度。一项较大的财政目标的支出往往周期较长，如果将其纳入跨年度预算机制，能够从整体上保障预算、财政收入和支出的完整性。详细来说，在预算准备阶段，相关部门对财政收入和支出进行合理性估计，到了预算执行中期阶段，对其进行中期考核，通过最后的考核结果再进行进一步的完善，从而能够在最后完成阶段，对其进行整体的评估，形成完整合理的评估报告。通过建立此种公开度、透明度较高的跨年度预算平衡机制，可以有效提高财政资金的使用效率，有助于在整个过程中对财政资金进行合理使用分配，提高了资金的使用效率。

3.跨年度预算平衡机制的建立能够有效避免超收或者超支。当采用年度预算平衡机制时，容易出现超收或者超支的现象。具体来说，在经济繁荣时期，政府的财政收入会大幅增加，但是预算所规定的支出不存在过多的变化，那么到年末常常会出现剩余预算过多的局面，政府为了追求本年度的预算平衡，会出现突击花钱的现象。与此不同，当处于经济萧条时期，财政收入会一蹶不振，如果按照预算规定执行收支时，往往会造成入不敷出的现象，形成严重的财政赤字和政府债务，从而出现财政危机。但是，跨年度预算能够有效地规避这一风险，由于是在经济周期内实现平衡，所以一年之中超收的资金可以预存起来，供财政紧张的情况下使用，这样便不会造成一年内的过度盈余和过度支出局面。由此可以说，跨年度预算平衡的提出并不应该是对年度预算平衡的否定或代替，而是在构建现代预算制度的改革中，针对现实问题，基于预算收支平衡的规范性与预算宏观调控的灵活性有机结合基础上的一种预算管理的重大制度创新，是满足经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，目的是为了规范收入取得及解决“顺周期”调节问题，硬化支出预算约束，为依法理财打下基础，是对预算制度的改革与优化，是走向现代预算之路的重要举措。[3]

二、跨年度预算平衡机制有效实施的难点

跨年度预算平衡机制的有效运行是一个完整的制度体系，不仅仅关系到政府取得收入的约束，还牵连到严格的控制支出要求等因素。这一切会涉及到政府与市场的关系、现代预算的调整以及政府施政理念的转变。因此，跨年度预算平衡机制的构建并不是某一单一制度的制定，而是一个制度体系的建立，而这其中各种制度之间存在着紧密的联系和相互作用。良好的构建与实施并不是某项制度就可以解决的，只有通过协同配套的应对措施才能完成。

（一）关于跨年度预算财政收支预测困难问题

为了建立跨年度预算平衡机制，需要实现中期财政规划管理，这就对财政预测经济能力提出了一定的精准性要求。为了达到对财政收支预测做出及时而有效的反应，需要财政部门立足于宏观经济运行状况，综合考虑各种因素的影响，这无形中对财政部门的在信息搜集与整合能力方面提出了一定的要求，也对机会成本与研究成本提出了巨大的挑战。其次，当今的经济发展形势也加剧了跨年度预测的困难。当前我国处于经济转型期，而经济增长率对于跨年度收入预测模型来说，是一个非常重要的影响变量。在支出方面，跨年度财政支出预算的编制需要明确的中期财政政策目标和经过审议的宏观经济发展规划，我国正处于财税制度全面深化改革的阶段，任何重大改革方案、重要政策和重大项目都需要在编制预算时进行考虑。因为各项改革、政策和项目变动都将转换为实际财政支出需要，在现有技术水平上财政部门难以对资金需求变动做出精准的分析，因此预测难度进一步提升。[4]

（二）关于中期财政规划的基础条件缺失问题

作为跨年度预算平衡的宏观举措，中期财政规划可以在一定程度上实现逆周期调节和在经济周期内的平衡。从世界范围来看，实行中期预算的主要目标是通过将预算与规划政策相联系，以增加财政预算的周期性、可持续性、透明性和绩效性。[5]从世界各国的发展来看，中期财政规划离不开较强的预算能力、先进的预算理念和完整的信息沟通等关键因素。中国的财政周期真实存在，具体表现为收支波动与地方债务风险。跨年度预算平衡机制的基本任务是消除财政周期波动导致的财政稳健性降低。中国财政收支波动显然不完全是制度效力不足导致，而是受到了一些外部因素冲击。

当前背景下，跨年度预算平衡机制、中期财政规划、国民经济和社会发展五年规划三者处于有效互动、协调发展，政府有效的配置资源，真正地将绩效与支出有效联结起来。目前的预算管理制度处于不断的规范之中。从国外成功的实践经验来看，中期财政规划想形成实质约束力，需要建立在对未来若干年的社会经济走势之上，并且需要形成较为稳定的决策环境。

（三）关于预算如何稳定调节基金的问题

新《预算法》中进行规定，各级政府应当编制跨年度预算，并且年度预算必须经过人大立法机构的审批方可执行，这样就会大大削弱其法律约束力。在政策频繁出台的情况下，迫使预算规划不得不做出调整，从而给预算编制带来难度。因此，目前的三年滚动财政规划是预算编制的一种工具和方法，在实际实施过程中，对于具体的滚动方式和路径，配有相关的具体政策指导。此次新预算法中明确规定，各级政府的一般公共预算可以在国务院的规定下设置稳定的预算调节基金，并由此对基金的来源、编制和审批程序加以明确。

（四）有效的政府财务报告制度提供保障问题

政府财务报告作为各级政府在财务运行状况的反映，是政府各级部门披露财务信息的公开透明的形式，有利于政府作出更合理的管理政策，加强民众的监督作用。以预算年度收入和支出状况为内容的财务报告制度，应起到全面而完整地反映出政府资产、行政成本以及负债情况。合理而有效的政府会计不仅仅能反映政府资金的使用情况，更能够为跨年度预算编制和政府决策提供真实有效的信息数据。政府报告的编制过程应有完整的基本财务信息，客观准确地将财政年度内具体收支情况体现在报告中。此外，财务信息，政府与事业单位的财务报告应有机结合，进行归纳整理，在此基础之上编制的政府财务报告必将具有科学性。在当前的政府报告制度之下，及时获得各级政府部门的资产数量、地方债务规模和各种收支费用的现金流情况，准确编制出政府财务信息。加快推进实现政府会计制度从收付实现制向权责发生制的转化，从而深化政府财务报告制度改革。

三、构建跨年度预算平衡机制的思路分析

建立跨年度预算平衡机制，需要财政部门、政府共同协调发挥该机制应有的作用，形成一个良好的协同环境。在吸收各国预算实践的基础上，针对实践中出现的难点提出针对性的建议。

（一）以发展战略计划为依据

跨年度预算编制应当以对目前的社会发展趋势和财政政策，把握主要影响因素的预测方法，确保编制内容的可靠性，并非将所有的影响因素考虑在内，预测部门应当有意识的忽略一些难以进行有效预测但是会影响未来预算收支的因素。这样做，一方面可以节省一部分时间成本，另一方面，具有较大预测难度的影响因素会因为具有一定的随机性，易导致预测结果的不准确。因此，放弃选择具有随机性的因素，而选取具有稳定的关键变量进行经济预测能够确保预算编制的科学性和可操作性。我国应加强预算部门和执行部门之间的信息共享与沟通交流，为跨年度预算的编制提供便利条件。

（二）重视科学合理的财政收支预测技术

准确的预测技术是跨年度预算平衡机制实现成功条件的基础条件。欧美发达国家对于跨年度预算的预测一直表现出极大地关注。通过财政部门以及聘请的专家顾问团队对收支影响因素进行分析和评估，利用各种计量经济学的模型，将各项收入和支出进行汇总，最后确定出预算方案。近些年来，欧美国家普遍对财政可持续性和财政风险予以关注，在预测技术水平大大提高的基础之上，相应地延长了经济预测的预测期。例如德国、挪威发布了到2050年、2060年的财政经济预测报告，美国、英国对财政经济预测期延长到50年、75年。[5]

（三）合理使用预算稳定调节基金

实践中需要准确地编制跨年度预算，减少误差的存在，对收支预测技术提出更高的要求，为了降低预测中的误差带来的财政风险，采用“逆周期”的政策往往更加有利。西方发达国家将预算稳定调节基金纳入预算管理，通过财政部部门在经济过热时期降低投资规模，将当年的财政盈余储备起来，用于在经济低谷时期的赤字弥补。预算稳定调节基金是建立跨年度预算平衡的资金基础，有助于政府预算在各年度间统筹调度，为财政政策的逆经济周期调节创造了可能。预算稳定调节资金能够在一定程度上缓解财政压力，并发挥规范超收收入的储备作用。以这种方式来对预算稳定调节基金进行有效管理和使用，能够最大程度上保证收入和支出达到平衡。

（四）建立完备的存量资金管理统计体系

一是全面摸清财政资金“底数”，重点统计财政专户资金数量，掌握完整的财政资金情况。二是全面摸清财政存量资金“底数”，从存量资金性质、存放地点、级次、项目、形成时间等方面建立存量资金管理立体统计目标，综合清晰反映存量资金的结构、分布、形成原因。三是建立存量资金跟踪统计，清晰跟踪反映盘活资金使用情况。四是规范盘活存量资金数据公开，要求各级财政按月或按季将盘活存量资金数据向同级人大、审计公开并逐级上报，形成良好的监督体制。

（五）吸收民众参与并监督，提高预算透明度

在跨年度预算平衡机制变革中，要循序渐进引入参与式预算。参与式预算

是指公民直接参与预算决策，决议公共资源配置方式，进而决定产出的预算管理方式。[6]当公众参与到政策过程中时，将更加使政策贴近民意，并且为了督促政府，强化在公众内心当中的形象，吸收科学合理的政策建议，从而做出更客观准确的决策。通过普及预算知识等途径，充分调动公众参与预算决策的积极性，公众从政府制定决策的决定开始，讨论和决定公共支出项目的申报立项，到政府资源和财政资金的配置、以及到预算的绩效评价的全过程参与，达到实现阳光财政、政府预算公开和预算监督的目的。[7]

四、结语

改革开放以来，中国已经逐步完成了从传统年度预算向跨期平衡的转化，期间的赤字年份远多于平衡年份以及2011年来迅速增长的政府债务。如今，要求严格遵守年度预算平衡原则制定预算的观念早已经消失，即便对于地方预算更是如此。跨年度预算平衡机制将财政政策与经济的关系分析从割裂转向联结，以此将传统的财政健全目标转向功能财政领域。跨年度预算作为对年度预算平衡机制的一种调整与完善，在我国依然发挥着重要作用。从跨年度预算平衡的理念上看，一是实现了预算收入从强制约束性向展望预期性的转变；二是强调预算管理模式应以收入为核心转向以支出为核心，把预算审核的重点转移到支出绩效和政策落实方面，硬化支出预算约束；最后也是最为重要的是，跨年度预算平衡机制使财政政策从传统上遵从的谨慎财政原则转换为全新的逆周期规则。在跨年度预算平衡机制之下，地方政府只需要在三到五年的预算周期内大体实现收支相等即可，而无需做到完全收支平衡。二者在更深层次上的包含关系，跨年度预算的第一年收支安排往作为年度预算的基本内容，其后两年完全建立在对未来的经济预测基础之上。在政策调整与年度滚动之下，跨年度预算的内容也在不断地进行调整。因此，年度预算的编制不能离开跨年度预算，应当在其指导下编制并实施。