从软法的作用与影响看 《外空活动长期可持续性 （LTS）准则》的执行问题

崔宏宇

（外交部条法司，北京100701）

1 引言

外空活动长期可持续性 （LTS）是联合国外空委科技小组委员会重点议题，也是联合国近年来最重要的外空规则制订进程。LTS工作组历经8年艰苦谈判，其间多次延期，于2018年结束工作。联合国外空委2019年正式通过工作组成果《外空活动长期可持续性准则》 （包括序言和21条准则），剩余7条准则未能达成一致［1］。2019年第A／RES／74／82号联大决议 “和平利用外层空间方面的国际合作”欢迎联合国外空委通过准则并决定成立LTS新工作组［2］。根据2019年联合国外空委报告，新工作组主要有三项职能，即交流执行准则经验、讨论制订新准则、提高认知并开展能力建设。自此，LTS已进入执行与谈判并重的新阶段［3］。

已通过的LTS准则分为序言、外空活动的政策和监管框架、外空活动安全、国际合作与能力建设和认知、科学技术研究与开发五个部分，已通过的21条准则主要涉及加强国内监管框架、分享空间碎片监测信息、无线电频率和轨道占用、减轻空间天气不利影响、加强空间物体登记、信息分享、小型空间物体的设计和操作、交会评估、促进国际合作、空间物体失控再入大气层、激光束安全防护等问题［4］。

本文将从近年来外空规则制订的大趋势入手，从LTS准则的性质与特点、LTS准则的作用和执行、LTS准则对我国的影响三个角度，对LTS准则的执行问题进行深入讨论。

2 外空规则制订趋势与LTS准则的性质与特点

2.1 外空规则制订趋势

回顾外空法的发展历程，上世纪六七十年代出现第一轮外空法制订高潮，彼时只有美国和苏联具有航天能力，现有联合国外空领域国际条约是在美国和苏联两方妥协的基础上制订的。在之后的几十年里，更多国家拥有了进入外空的能力，各国参与外空全球治理的意愿和能力也随之增强，联合国外空委成员数量显著增长。1958年联合国外空委成立之初只有18个成员国，1977年增长到47个，截至2019年已经达到95个［5］，数量上几乎翻了一番。不同国家间航天能力的巨大鸿沟客观存在，在规则制订和条约谈判上的利益需求迥异，难以平衡各方需求，外空领域达成新条约的难度极高。

探索外空的新需求催生新技术，新需求和新技术呼唤新规则。《外空条约》等五大国际条约（我国参加其中四个）构成了外空法律体系的主要内容，现有国际条约规定较为原则，在有效规制当前航天活动上暴露一些具体规则的 “真空”地带。软法不具有法律约束力，达成共识门槛低，为航天活动提供指引，在填补这些规则 “真空”方面发挥了独特作用。近年来，联合国平台通过了 《关于在外层空间使用核动力源的原则》《空间碎片减缓准则》《透明与建立信任措施》以及LTS准则等软法文件，硬法停滞、软法活跃，成为近来外空规则制订的一大特点。

2.2 LTS准则的性质与特点

LTS准则以报告附件形式由联合国外空委大会协商一致通过，是典型的外空软法。准则序言部分第16段规定 “各国自愿采取措施，确保根据各自需要、条件和能力……在切实可行的最大限度内执行准则。”准则不具有强制执行力，是否执行很大程度上取决于各国政治意愿。

从内容上看，准则具有以下三个特点：一是涵盖面广，从航天器设计到空间物体登记，从交会评估到避免碰撞，从空间碎片减缓到任务末期处置，准则行为规范几乎涵盖航天活动的整个流程。二是内容具体，不同于一些软法文件只提出一般性的法律原则，或者规定各方加强合作的良好意愿，而是提出具体的行为规范，具有高度指引性和可操作性。三是关注外空活动安全问题。当前外空规则制订领域和平利用外空与外空安全问题深度融合，准则对空间安全问题进行了大量技术性描述，包括外层空间无线电通信安全、空间碎片减缓及控制、空间天气及环境安全、空间操控技术及空间物体失控再入大气层的风险控制等［6］。

3 LTS准则的作用

3.1 宏观角度

软法在外空法中具有重要价值和作用，从宏观角度看，比较突出的作用包括：

一是在条约框架外影响国家行为。LTS准则能在条约和习惯国际法规范之外的空白领域发挥重要的规制作用，施加道义压力，在条约框架外影响国家行为，对国家行为有一定导向，塑造国际实践，同时对未来航天技术发展也会产生影响［7］。

二是推动形成习惯国际法。LTS准则虽然不是独立的国际法渊源，不具有约束力，但反映外空活动的现实需求，出于对国际规则的认可与尊重，在一些国家积极推动下，越来越多的国家主动遵守是大概率事件。通过长期演进，积累国家实践，将得到国际社会的认可，形成有约束力的习惯国际法规则［8］。

三是构成法律发展的基础。LTS准则多由主要航天国家根据实践需要提出，为航天活动提供指引、规则标准和安全指南。在缺少条约和习惯时，为远期谈判条约积累了规则和实践基础，推动外空法律体系不断完善［9］。

3.2 微观角度

LTS准则内容丰富，与其他规则的互动性极强，涉及现有外空条约以及其他软法规则，从微观角度看，具有补充和强化现有规则的作用。

3.2.1 补充

根据 《登记公约》规定，发射国有义务对空间物体进行登记，有两个以上发射国时，相关国家共同决定由哪一国进行登记，但未规定发射国协商的具体程序。准则A.5规定进一步明确了多个发射国的协商程序—— “在空间物体发射之前，将从其领土或设施发射空间物体的国家，如果没有事先约定，则应联系可以有资格作为该空间物体发射国的国家或国际政府间组织，以便共同确定如何着手办理该特定空间物体的登记。”准则对 《登记公约》规定进行了有益补充，可操作性更强。

《登记公约》规定发射国应向联合国提供发射时间等信息，对空间物体自身发生变化情况未作明确规定。准则A.5规定 “如果所发射的空间物体含有计划今后分离和进行独立轨道飞行的其他空间物体，各国和国际政府间组织应在把这些空间物体纳入登记册并向联合国秘书长提供登记信息之时，标明计划今后与主要空间物体分离的空间物体的数量和名称。”对在轨分离的空间物体登记予以明确，鼓励各国提供更加细致的登记信息，将 《登记公约》进一步具体化。

《营救协定》规定空间物体返回地球的落区国家负有通知、保护和归还义务。准则B.9进一步规定 “发现空间物体或其零部件或推定这些物体或零部件抵达地球表面的领土所属的一个 （多个）国家，应当回应对该物体拥有管辖权和控制权的国家或国际政府间组织所提出的关于遵行尤其是在有关该物体或其残片的识别、评估和分析方面适当程序的请求……”准则在 《营救协定》基础上进一步细化出配合拥有管辖权和控制权国家进行识别、评估和分析的要求，这是现行外空法未曾规定的。实践中，空间物体的发射国可能不仅有一个，准则采用 “拥有管辖权和控制权国家”的表述，对 《营救协定》中 “发射当局”作出更精确界定。

3.2.2 强化

《外空条约》和 《登记公约》确立了空间活动通报和空间物体登记制度，但未对使用核动力源情形作出规定。第62／101号联大决议 “关于加强国家和国际政府间组织登记空间物体的做法的建议”于2007年通过，以实现空间物体的最完整登记为目标，呼吁更多国家参加 《登记公约》，并向联合国提供统一、完整的信息。第47／68号联大决议 “关于在外层空间使用核动力源的原则”于1993年通过，主要针对在外空活动使用核动力源的情况作出具体规定，其中包括发射前对使用核动力源作出安全评价，并通知联合国秘书长。LTS准则A.5在公约和两个决议基础上规定 “关于登记实践的 《登记公约》第4条第2款并考虑到大会第62／101号决议以及大会第47／68号决议的第4.3号原则，各国和国际政府间组织应通过国际公认机制向外空司提供涉及在外层空间使用核动力源的所有空间活动或物体的信息。”准则A.5强化了 《登记公约》以及两个联大决议，强调了使用核动力源空间活动或物体的登记问题。

《空间碎片减缓准则》也是联合国外空委通过的软法文件，构建了国际空间碎片减缓控制机制。LTS准则D.2规定 “各国和国际政府间组织应在国家和国际层面上采取措施，包括进行国际合作和能力建设，以更好地遵行和平利用外层空间委员会 《空间碎片减缓准则》。”以上内容对《空间碎片减缓准则》进行了强化。

4 执行LTS准则的紧迫性和必要性

4.1 紧迫性

外空活动长期可持续性已逐步成为外空规则制订领域广泛接受的国际话语。在和平利用外空领域，美国与英国、加拿大等国签署的 《阿尔忒弥斯协议》提及应妥善考虑LTS准则，并将可持续太空探索作为开发利用空间资源的目标［10］。非政府组织月球村协会2020年底发起的 “可持续月球活动”专家组将可持续太空探索作为核心理念［11］。在外空安全领域，2020年第75届联大根据第一委员会 （负责裁军与国际安全事务）通过第75／36号决议 “通过负责任行为准则、规则和原则减少外空威胁”提及 “欢迎联合国外空委通过LTS准则，实施 《准则》可能对国际和平与安全产生积极影响”［12］，将准则执行提升到了可能影响国际和平与安全的高度。

美国等一些国家高度关注执行问题，其影响力和示范效应不容忽视。从谈判过程可以看出，美国非常重视已通过准则的执行问题，交流执行经验也是LTS新工作组的职能之一。英国于2020年1月向联合国外空委提交 “《外层空间活动长期可持续性准则》的自愿实施和英国建议的报告方法”会议室文件，提出准则实施报告模板［13，14］。今年1月，英国航天局还与联合国外空司签署合作协议落实LTS准则［15］。2020年6月，阿联酋航天局成立空间可持续项目办公室，推进在外空活动长期可持续性方面的国际合作。

LTS是联合国外空委科技小组委员会常设议题，且已设立新工作组，联合国外空委科技小组委员会议题和工作组都是各国交流执行经验的平台。在航天实力取得长足发展大背景下，我国对LTS准则的执行情况很可能成为国际关注的重点。综上所述，积极执行准则并梳理执行经验对我而言十分紧迫。

4.2 必要性

虽然执行LTS准则有可能增加一定成本，但是，我国航天技术发展比较全面和均衡，掌握执行准则的一定技术能力，执行准则在我国基本具有可行性，同时也十分必要：

第一，外空活动长期可持续性客观上是各国的共同需求，我国深空探测、空间站建设以及卫星导航等领域重大航天工程全面推进，外空活动长期可持续性对我国开展航天活动具有积极意义。

第二，LTS准则刚刚通过不久，国际实践有限，我国航天技术比较全面，积极执行LTS准则是我国通过技术实力塑造国际实践、解释软法规则，进而影响规则发展的机遇。

第三，执行LTS准则便于在实践中检验准则，发现准则潜在问题，挖掘可供谈判的新议题，为未来在LTS新工作组制订新准则积累工作基础，预作谈判准备。

第四，外空活动长期可持续性与人类命运共同体理念合作共赢的内涵高度契合，积极执行LTS准则可以塑造主动维护外空活动长期可持续性的良好形象，践行人类命运共同体理念，拓展国际合作空间。

第五，受LTS准则影响，在产品设计、态势感知等方面，现有外空技术会产生相应变化，执行LTS准则能够激发技术创新，可能催生新型技术、促进产业升级，助力我国航天产业长远发展。

第六，LTS准则经各国顶尖法律、技术、政策专家多年辩论、修改、打磨形成，准则中的实务性信息可以指导国内立法和行业管理，为国内立法和行业管理提供重要的参考。

5 结论及建议

作为近些年联合国外空委平台软法文件的最新成果，LTS准则体现了软法补充强化现有规则、构成法律发展的基础、在条约框架外影响国家行为、推动形成习惯国际法的作用。执行LTS准则具有紧迫性和必要性，我国航天实务部门应客观看待和有效利用LTS准则中的实务性信息，重视LTS准则发展前景，考虑行业管理、行业长远发展、国际形象等因素，积极推动执行LTS准则。对内，可以为我国推进相关国内立法和开展实践工作提供借鉴；对外，可体现我在外空领域的行动引领作用，塑造良好国际形象，为我国航天发展创造有利外部环境。具体建议：一是建立LTS准则执行评估体系；二是将LTS准则内容分解成具体量化要素和指标，逐步形成国内执行监管框架。