小卫星星座空间交通管理国际法律机制构建刍议

蒋圣力，王天翼

（华东政法大学，上海200042）

1 引言

为了更加高效地探索外层空间，如何在进一步扩大探索规模的同时节约相应成本成为了世界各主要空间国家共同关注的问题，而小卫星星座建设则正是为了满足上述需求应运而生的。当前，基于建设成本低、利用效率高等优势，小卫星星座发展势头强劲——仅美国太空探索技术公司 （SpaceX）的 “星链”（Starlink）计划自2019年5月开始实施以来，就已先后发射了15批、共计893颗 “星链”通信卫星进入地球轨道［1］，基本具备了小卫星星座的正常运行功能。除此之外，世界各主要空间国家政府和航天企业也都在积极制定和加紧实施各自的小卫星星座发展计划［2］。

然而，数量如此众多的小卫星在短时期内蜂拥涌向原本就已相当拥挤的近地轨道空间，势必将会大大增加空间物体碰撞事故发生的可能性，为空间交通管理带来一系列难题；同时，囿于小卫星虽数量庞大但体积微小且在轨寿命短暂的特征，其又将对空间环境治理造成严峻的挑战，使针对其的空间交通管理问题变得更加复杂。是故，确有必要根据小卫星星座建设的现状及其特征，构建起能够对其进行充分有效的规范和调整的国际空间管理法律机制。

2 小卫星星座空间交通管理的特殊性

2.1 小卫星星座自身的特殊性

小卫星虽数量庞大但体积微小且在轨寿命短暂的特征是导致小卫星星座难于管理的一个重要原因。首先，数量庞大的小卫星给空间物体登记造成了相当的困难，而缺乏有效的登记则又将对空间交通管理产生十分不利的影响［3］——从1975年 《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）［4］生效后至今的空间物体登记的实践情形看，由于世界各国在进行空间物体登记时仍时常出现拖延登记、瑕疵登记等情况，因此，即便是对一项普通空间物体的发射活动进行及时且周全的登记都已经实属不易，更不消说是对动辄数十颗小卫星同时发射入轨的小卫星星座的登记了。

其次，体积微小 （甚至小于外层空间中部分体积较大的空间碎片）的小卫星给针对其的跟踪和监测工作造成了一定的障碍，由此增加了其与其他空间物体发生碰撞的风险，并降低了碰撞事故发生后的快速处理反应能力。同时，由于小卫星的在轨寿命往往较为短暂 （通常在2～3年左右的时间），且其在轨寿命到期、丧失功能之后，世界各国基于经济和技术层面的考量，几乎均不会对废弃的小卫星进行回收，因此，大量丧失功能的小卫星便被滞留在近地轨道中，并最终成为形态各异的空间碎片，从而不仅对近地轨道的空间环境造成了破坏，更对相应的空间交通管理造成了十分不利的影响。

2.2 小卫星星座所处轨道的特殊性

基于体积微小、设计在轨寿命短暂、结构相对简单等特征，小卫星并不具备在高轨道进行运行的能力，因而主要是以地球近地轨道作为其运行空间。而与此同时，由于近地轨道距离地球表面较近，对空间物体发射和维持运行的要求相对较低，因此，目前绝大多数在轨运行的通信、监测、对地观测卫星和空间站等空间物体也都普遍是在近地轨道内运行。

然而，随着航天科技的进步和人类对外层空间的探索和利用的不断深入，近地轨道内不仅存在着数以千百计的正常运行的空间物体，还更有难以计数的大量的空间碎片滞留其中，使得整个轨道空间已然拥挤不堪且存在着严重的安全隐患［5］。在此情况下，以密集阵列运行的小卫星星座的大量涌入无疑会进一步加剧近地轨道空间的负担和加大相应的空间交通管理的压力，使近地轨道内空间物体碰撞事故发生的可能性大大增加［6］。同时，近地轨道空间所面临的上述困境甚至还可能进而加剧全球地缘政治的紧张局势［7］。

2.3 小卫星星座发射主体的特殊性

小卫星星座所具备的用途广泛、建设成本低廉、技术门槛较低、发展前景广阔等竞争优势，使其成为了诸多外空活动主体的重点发展项目，既包括世界各主要空间国家政府，也包括诸如SpaceX公司等资金技术雄厚的私人实体和其他私营航天企业。

诚然，多元化主体参与小卫星星座建设对于国际航天市场、尤其是商业航天市场的发展而言确实能够起到较为积极的促进作用，但这同时也会给针对小卫星星座的空间交通管理增加一定的困难：一方面，小卫星的发射、运行主体和登记主体之间关系复杂交错，难以确定实际的管理主体并对管理工作进行有效的分工、协调；另一方面，由于尚未确立明确的技术准入标准，因此，不同主体发射和运行的小卫星的技术水平和产品质量难免存在着较大差异，而其中并不具备充分的资金和技术实力的私营航天企业发射、运行的小卫星存在的高故障率等问题显然将增加相应的空间交通管理的难度［8］。

3 现行国际空间交通管理制度的不足

作为在外层空间国际法律体系中具有 “宪章”地位的国际法律文件，1967年 《关于各国探索和利用包括月球和其它天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称 《外空条约》）［9］为外空活动的开展确立了包括 “全人类利益”原则、“为和平目的”原则、“不得据为己有”原则、国际合作原则等在内的多项基本原则，并明确了世界各国对本国外空活动所负有的监管义务、对本国空间物体造成的损害所负有的法律责任，以及对本国空间物体和宇航员享有的管辖权和控制权。不过，《外空条约》中的相关规定终究过于原则抽象，并无法为国际空间交通管理提供直接的法律依据，也无法适应当前小卫星星座建设的特殊情形。从整体上看，现行国际空间交通管理制度存在的不足主要表现为缺乏专门性国际条约和相关国际文件提供明确的法律规范，缺乏有效的核查和协调措施，以及缺乏公正合理的法律争端解决措施。

3.1 缺乏专门性国际条约和相关国际文件

作为外层空间国际法律体系的核心，联合国框架下的五大外层空间国际条约均制定于上世纪六七十年代；而自1979年 《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》（简称 《月球协定》）［10］通过之后，国际社会便再未能够就规范和调整外空活动达成任何一项新的国际条约。这就使得当前并未有专门性国际条约能够为国际空间交通管理，尤其是小卫星星座空间交通管理提供明确的法律规范。

而除了国际条约之外，诸多虽不具有强制性的法律拘束力的国际文件基于作为国际软法的功能和作用，也确实为世界各国开展外空活动提供了重要的指引，例如，联合国及其和平利用外层空间委员会框架下的 《外层空间活动中的透明度和建立信任措施》文件、《外空活动长期可持续性准则》文件，以及机构间空间碎片协调委员会（Inter-Agency Space Debris Coordination Committee，IADC）框架下的 《空间碎片减缓指南》文件等，就如何减缓和清除空间碎片确立了较为明确的行为准则，并具体涉及了国际空间交通管理的基本原则和方针［11］。不过，小卫星星座建设作为一项极具特殊性的新兴外空活动实践，仅仅依靠对空间碎片问题和国际空间交通管理有所涉及的国际文件是难以就其空间交通管理问题进行充分有效的应对的；而是至少应当制定一份专门为国际空间交通管理进行指引的国际文件，并将小卫星星座空间交通管理单独作为其中一项具体情形进行专门规定［12］。

3.2 缺乏有效的核查和协调措施

有效的核查和协调措施应是一项周全完备且能够在实践中切实发挥功能和作用的国际空间交通管理机制不可或缺的重要组成部分［13］。这是因为：在缺乏专门性国际条约或相关国际文件做出统一的规范或指引的情况下，不仅世界各主要空间国家针对空间交通管理的国内立法在立法旨意和具体规则设计上各不相同，各国实际发射的包括小卫星星座在内的空间物体的技术水平也因为缺乏统一的国际技术准入标准而参差不齐，从而使得国际社会在立法上和实践中都无从对空间交通管理问题做出充分有效的应对。由此，倘若能够确立一整套有效的核查和协调措施，一方面对世界各国相关国内立法是否符合促进空间交通有序开展的价值取向，以及相关技术准入标准是否符合确保空间物体不致对空间交通造成不当妨害的最低限度要求进行核查，另一方面则为协调世界各国的国内立法和技术准入标准提供可能的途径，从而更有利于推动一项国际空间交通管理机制的形成［14］。

然而，截至目前，针对国际空间交通管理的核查和协调措施并未能够在国际社会中被确立下来，并且，由于诸如上述的措施的确立将直接牵涉到世界各主要空间国家之于外空活动的切身利益，因此必然将会面临源于国家间利益斗争的诸多困难和波折。

3.3 缺乏公平合理的法律争端解决措施

虽然1972年 《空间物体所造成损害之国际责任公约》（简称 《责任公约》）［15］针对由空间物体造成损害后果所引发的法律责任的责任归属、归责原则和担责方式等做出了较为详细的规定，但却并未能够明确倘若因法律责任问题引发国际争端后的具体解决措施，使得相关争端的解决往往是依争端当事方自由行事，无需受到任何明确的规范或约束。实践中，因空间物体碰撞或丧失功能等原因造成损害后果并进而引发有关法律责任问题的国际争端的情形时有发生，不过，诸如此类往往发生在国家之间的国际争端通常都是经由政治外交手段予以解决，而鲜有采取法律的争端解决措施。例如，于1978年1月24日因失控而坠毁的前苏联 “宇宙954号” （COSMOS-954）核动力卫星虽然对加拿大造成了波及甚广的核污染等极其严重的损害后果，但两国最终仍是通过政治外交手段对相应的法律责任争端予以了解决［16］。

而今，随着国际商业航天市场的蓬勃发展，在包括小卫星星座建设等诸多外空活动的开展过程中，除了国家政府之外，更有越来越多的私营航天企业等私人实体直接参与其中。这就使得倘若国家与私人实体之间因空间物体造成损害后果而产生了有关法律责任问题的争端，那么采取政治外交的争端解决措施必然将使私营实体处于十分不利的地位，明显不利于对私人实体合法权益的保障；并且，倘若私人实体之间因空间物体造成损害后果而产生了有关法律责任问题的争端，那么政治外交的争端解决措施更是无从适用。由此，确实应当确立一项公平合理的法律争端解决措施，以适应外空活动多元化主体的发展需要。

4 国际社会对小卫星星座空间交通管理问题的应对

鉴于小卫星星座建设良好的上升势头和广阔的发展前景，国际社会确有必要致力于为其构建起完备的空间交通管理法律机制，以保障其能够平稳有序地进行并产生应有的经济效益，不致因制度的缺失受到限制和妨碍。目前，个别发达空间国家例如美国已开始着手准备为小卫星星座的空间交通管理制定国内立法，而联合国等政府间与非政府间国际组织也正在加紧构建相关制度框架。上述实践应当可以为小卫星星座空间交通管理国际法律机制的构建提供有益借鉴。

4.1 美国国内法律实践的应对

美国作为当前全球开展小卫星星座建设最为活跃的空间国家，其有关小卫星星座空间交通管理的国内法律政策制定同样处于世界领先地位［17］。

2018年6月11日，美国众议院科学委员会主席马尔·史密斯在世界安全基金会 （Secure World Foundation，SWF）主持的一场小组讨论会上表示，基于白宫已经对本国有关空间交通管理问题的航天政策进行了最新修改，众议院正在考虑就该议题进行立法，以解决在轨空间物体监视和向有碰撞风险的人造卫星运营商进行预警等空间交通管理问题［18］。

同时，美国前副总统迈克·彭斯在2018年4月16日于科罗拉多州举行的第34届太空研讨会（Space Symposium）上宣布了美国空间交通管理政策草案。该政策草案要求美国商务部根据国防部编制的 “空间物体目录” （Catalogue of Space Objects），向公共部门和私人实体提供基本的太空态势感知技术服务和信息，以保障相关外空活动的顺利开展和空间物体的安全［19］。该政策草案还鼓励私营航天企业与政府合作，就空间交通管理开发数据共享系统、制定技术指南和安全标准，以促进减缓空间碎片的产生、降低空间物体发生碰撞的可能性［20］。并且，上述数据共享系统、技术指南和安全标准在应用于国内的同时，还将向国际社会进行推广。美国商务部长随后在4月17日同一系列会议上发表演讲时也表示，美国商务部将随时准备与其他政府部门和私人实体合作，共同制定空间交通管理战略，并为国际社会制定标准。由此可见，美国不仅注重本国相关国内立法的制定，同时也相当有意在小卫星星座空间交通管理国际规则的制定中提升影响力和话语权［21］。

此外，值得关注的是，SpaceX公司在此前试验小卫星星座发射的过程中，已经多次与欧洲航天局进行数据交换合作［22］，以评估存在发生碰撞事故的风险，并尝试在小卫星星座运行过程中形成合作监管、处置争端的机制［23］。

4.2 国际组织规则制度的应对

目前，国际组织有关国际空间交通管理的政策制度构建主要是以空间碎片治理、即空间碎片减缓和清除为基础进行展开的。例如，前文所述的联合国及其和平利用外层空间委员会框架下的《外层空间活动中的透明度和建立信任措施》文件和 《外空活动长期可持续性准则》文件等即是以联合国大会决议的形式，旨在提升外空活动透明度，加强国家间的数据交换和风险信息交流，从而降低空间物体碰撞等空间交通事故发生的风险。该类政策制度已基本取得了中、美、俄等世界主要空间国家的支持，有望成为构建小卫星星座空间交通管理法律机制所依托的框架［24］。

此外，IADC围绕小卫星星座空间交通管理问题开展的各项工作同样值得关注［25］。IADC曾于2015年和2017年先后发布了有关小卫星星座空间交通管理的专门性文件，旨在就如何降低空间物体和空间环境所面临的风险为小卫星星座运营商提供参考。IADC文件涵盖了小卫星星座的设计制造、环境建模和在轨运行等多个方面，并提出采取双轨办法以解决相关的空间交通管理问题［26］。根据IADC文件的要求，针对小卫星星座的空间交通管理应确保遵循 《空间碎片减缓指南》，并在IADC的指导下就小卫星星座的设计、制造、运行等各个环节制定技术标准，以初步实现制度化的空间交通管理。

除了政府间国际组织之外，部分非政府间国际组织也在积极通过组织制定法律适用手册等形式参与小卫星星座空间交通管理；并且，由于国际空间交通管理问题较之外层空间军事化问题，并不涉及世界各国的国家安全等根本利益，也不致引发国家间的尖锐矛盾，因此，相关法律适用手册的谈判和制定过程往往更加顺利，并确实取得了一定的成果。例如，SWF发起制定了 《空间新行为体手册》（Handbook for New Actors in Space）［27］，旨在向世界各国政府、人造卫星运营商、初创航天企业、大学／科研机构等各类外空活动主体提供为开展和平、安全和负责任的外空活动而应予遵循的基本原则和行为准则［28］。该手册是SWF与国家政府、实务界和学术界共同合作取得的成果，其第一版已于2017年2月正式出版，并计划在之后数年间进行实时更新。

诸如SWF手册这样的非政府间国际组织文件虽然仅是民间性的，但对于促成标准化的行业规范和开展信息、数据共享国际合作仍然具有十分重要的意义；至少在小卫星星座空间交通管理等新兴领域，能够为各类参与主体提供一份可供参考执行的依据，而不致陷入完全 “无法可依”的困境。

5 构建小卫星星座空间交通管理国际法律机制的具体建议

针对小卫星星座建设这一具有光明发展前景的新兴航天业态，中国同样应当积极参与其新一轮空间交通管理国际法律机制的构建并在其中发挥空间大国应有的作用，从而在保障本国空间利益的同时，也为国际外空活动的顺利开展提供有力支持。为此，根据前文提出的现行国际空间交通管理制度存在的三个方面的主要不足，并结合前述国际社会已有的应对实践，笔者建议应当从国际法律规则的制定和实施 （执行）两个层面，共同就小卫星星座空间交通管理国际法律机制进行构建。

5.1 国际法律规则制定层面

就小卫星星座空间交通管理国际法律机制的构建而言，应当将制定有关小卫星星座空间交通管理的专门性国际条约放在首位。虽然制定新的外层空间国际条约确实困难重重，但国际条约基于其强制性的法律拘束力，无疑是据以进行小卫星星座空间交通管理的最为理想的法律手段。目前，鉴于小卫星星座建设一方面具有较为突出的发展优势，而另一方面相应的国际空间交通管理问题又较为严峻，世界各主要空间国家对于为小卫星星座空间交通管理制定一项统一的国际规则大都是抱以较为开放的态度［29］。由此，倘若能够准确地就小卫星星座空间交通管理问题在世界各国之间确定适当的利益平衡点，并在此基础上进行相关国际规则的谈判和制定，那么必然将能够为相应的国际法律机制的构建提供最根本且最有力的保障。

同时，对于政府间与非政府间国际组织为制定有关小卫星星座空间交通管理的政策制度所做的各项工作也应当予以充分重视并提供支持。由于国际条约的制定终究不可能是一蹴而就的，在短时期内仍将面临着较大的困难和阻力，从而并无法及时地就目前已经开展得如火如荼的小卫星星座建设所引发的空间交通管理问题做出应对，因此，国际组织制定的政策制度和具体文件虽不具备法律拘束力，但作为汇聚了国家政府和实务界、学术界权威专家的共同智慧的指导性意见，对于如何应对小卫星星座空间交通管理问题仍然具有十分重要的参考和借鉴作用；并且，相关政策和具体文件经过一定时期的实践检验还极有可能成为据以制定具有法律拘束力的国际规则的基础。

5.2 国际法律规则实施 （执行）层面

其一，应当采取渐进方式逐步建立起针对小卫星星座空间交通管理的核查和协调措施［30］。由于目前国际社会尚未确立有关小卫星星座空间交通管理的专门性国际条约，使得径行建立国家政府间的相关核查和协调机制必然将面临极大的困难和阻力，因此，可以考虑首先在非政府间的层面建立相应机制，而后再向政府间的层面逐步发展。实践中，为了顺利度过行业发展初期的瓶颈阶段，众多小卫星星座运营商早已开始进行信息和数据共享，并通过建立行业组织从而对部分行业规范和标准进行统一［31］；同时，诸如前述世界安全基金会发起制定的法律适用手册等由非政府间国际组织制定的政策制度和具体文件，也就空间交通管理问题为小卫星星座建设的多元化主体提供了十分有益的指引［32］。由此可见，非政府主体在有关小卫星星座空间交通管理的工作中已经取得了一定成效，而这也使首先在非政府层面建立起针对小卫星星座空间交通管理的核查和协调措施成为可能。并且，经过一定时期的实践检验之后，倘若相关机制的运转确有成效并能够得到包括国家政府在内的小卫星星座建设的多元化主体的普遍认可和接受，那么便可以在此基础上寻求进一步在政府间层面建立相应机制，从而或与彼时新制定的相关国际条约相配套，或作为据以制定相关国际条约的实践依据。

其二，应当同样采取渐进方式，首先从非政府层面确立法律争端解决措施［33］。由于在开展小卫星星座建设过程中因空间物体碰撞等原因造成损害后果的情形时有发生，因此，倘若对由此产生的法律责任争端一概采取政治外交手段予以解决，那么无疑将对国家 （政治）资源造成极大的浪费；并且，如前所述，在越来越多的私营航天企业等私人实体直接参与小卫星星座建设的现实情况下，政治外交手段并不利于或从根本上无法适用于解决私人实体作为争端当事方的法律责任争端。是故，由非政府间国际组织确立非政府层面的法律争端解决措施是确有必要且现实可行的。具体而言，可以由非政府间国际组织召集实务界和学术界的权威专家成立事故调查和争端解决专家组，就如何解决争端出具意见报告，或者通过采取成立仲裁庭的方式，以仲裁裁决作为争端解决的结果。此外，当前越来越多的国际律师事务所和法律服务机构开始着力培养精通外层空间国际法律体系的专业法律人才，这也将为包括小卫星星座建设在内的各类外空活动争端的法律解决提供重要力量［34］。

6 结语

小卫星星座建设基于其所具有的显著的竞争优势，必将在未来的国际航天市场中形成更加丰富的实践，并将由此对相应的国际空间交通管理造成更加严峻的冲击和挑战。当前，针对小卫星星座空间交通管理问题，国际社会尚未能够确立专门性国际条约或建立起政府间层面的国际法律机制对其进行充分有效的应对。不过，部分发达空间国家制定的国内立法以及国际组织制定的政策制度和具体文件则为相关国际法律机制的构建提供了有益的参考和借鉴，并奠定了一定的实践基础。小卫星星座空间交通管理国际法律机制的构建将是一个漫长而复杂的过程，需要国际社会凝聚共识、形成合力、共同实现；而在这之中，基于作为 “负责任大国”的国际义务，以及由航天大国向航天强国转型升级的国家利益的需要，中国理应为促成构建相关国际法律机制采取更加积极的行动。

应当认识到，较之世界其他发达空间国家，中国在包括小卫星星座空间交通管理国际法律机制构建在内的新兴外空活动的国际法律规则的制定中是处于相对 “沉默”的状态。如前所述，美国一方面在发展本国多元化主体的小卫星星座建设，另一方面也在积极通过制定和推广本国相关国内立法等方式，以提升在小卫星星座空间交通管理国际法律机制构建中的影响力和话语权［35］。对此，在认识到小卫星星座建设对于本国 （商业）航天产业的深入发展所具有的重要意义的基础上，中国应当一方面加快本国相关国内立法的制定，另一方面更加积极主动地参与相关国际法律机制的构建；同时，还应当充分利用本国实务界和学术界的民间力量，在前述诸多非政府层面政策制度的建立中发挥更加重要的作用，从而从全局上变被动为主动，通过在整个国际法律机制构建中的积极作为维护本国在小卫星星座建设领域的国家利益。