关于推动 “多规合一”改革工作的问题与建议

2021-11-21刘慧敏

建材发展导向 2021年3期

刘慧敏

（山西省城乡规划设计研究院工程设计中心，山西太原 030009）

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。除文件中提出的三规外，还包括与国民经济和社会发展规划、环境保护规划、产业发展规划、开发区总体规划、矿产资源规划、文物旅游规划、基础设施规划、林业规划、湿地规划、农业规划等的融合与衔接。通过对“多规合一”改革工作的问题剖析和对策建议，探寻落实新发展理念、推进生态文明建设、实现高质量和高品质生活的有效途径。

1 推动“多规合一”改革工作的重大意义

开展“多规合一”改革工作，整体谋划国土空间开发保护格局，是国家构建全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系的重要手段，有利于克服当前规划类型过多、内容重叠冲突、标准数据不一、部门各自为政、协调衔接困难、审批流程复杂等弊端，将“多规合一”改革工作谋划好，既有利于推动各类规划的落地，又有利于优化各类资源配置，实现区域协调、均衡发展［1］。

2 “多规合一”问题剖析

2.1 多规各自为政、逻辑主次不清

现行的各类规划涉及部门众多，各部门根据各自的职权和视角开展规划编制和实施，规划导向各有不同。已编的主体功能区规划旨在明确不同地区各自功能中的“主体”功能；土地利用总体规划旨在落实指标传导和耕地保护，实行土地用途管制；城市总体规划旨在调控城乡空间资源，指导城乡发展与建设。编制中的国土空间总体规划旨在统筹全域全要素，指导国土空间保护、开发、利用、修复和各类建设活动；国民经济和社会发展“十四五”规划旨在统筹安排重大建设项目和生产力布局；区域空间生态环境评价暨“三线一单”报告旨在构建环境分区管控体系，为环境管理工作提供空间管控依据。

以上提及的各类规划均涉及到空间问题，但存在着较多的空间布局冲突，使得空间资源得不到有效利用，土地资源浪费现象严重，生态用地难以实现有效保护［2］，居于统领性、全局性的上位空间规划始终是缺位的。如，主体功能区规划中强调重大工业项目原则上应布局在重点开发区域，但有些经济技术开发区位于重点生态功能区或农产品主产区，与主体功能定位存在矛盾。再如，官员任期和发展规划高度重合［3］，因而行政官员更为重视发展规划，经济社会发展目标过高难以与国土空间规划目标相匹配，旅游类重大项目与生态保护红线相抵触，重大项目用地保障与永久基本农田相冲突。又如，环保部“三线一单”指南中要求识别生态空间、划定生态保护红线，明确土地资源、能源利用上线，这些内容与国土空间规划多有交叉，仍旧存在工作重复、主次不清的问题。

2.2 法律地位悬殊、政策制度缺位

各类规划的法律依据、法律地位有所不同，刚性和弹性不一，一定程度上加大了“多规合一”的博弈难度。已编的主体功能区规划缺失直接的法律依据，作为战略性、基础性、约束性的规划，其法律地位却最低；土地利用规划依据《土地管理法（2019）》，由省政府审批，已形成了健全的法律监管体系，法律地位较高；城乡规划依据《城乡规划法（2019修正）》，由上级人民政府审批，缺乏完善的法律监管，法律地位较高。编制中的十四五规划依据《宪法（2018修正）》，由同级人大审批，法律地位最高；国土空间总体规划依据《国土空间规划法》，由省政府审批，法律地位较高；三线一单规划依据《环保法（2014修正）》，由省政府审批，法律地位较高。无法律支撑的主体功能区规划难以约束高法律地位的发展规划，“多规合一”后仍不能有效解决发展规划前置带来的空间约束受阻的问题；并行的国土空间规划和三线一单规划也缺乏明确的法律牵制。

“多规合一”改革后，国土空间用途管制将作为规划实施、监督的重要依据，但目前仍缺乏上层政策制度指引。如，一些资源型转型城市，城镇开发边界中不可避免地存在着采空区，采空区的治理标准和土地收储有待规范。再如，地下的能矿空间和地上的生态空间、农业空间多有重叠，资源开采的同时如何保障生态功能完整性和农产品生产安全性也亟待明确。又如，城市外围的采矿用地和低效农村建设用地经治理后可以置换出大量的建设用地指标，基于城镇化高效推进、建设用地总量控制、农村建设用地集约减少的前提下，可否增加城镇建设用地指标也有待明确。

2.3 部门信息不畅、上下传导滞后

长期以来群众“跑断腿”、官员“踢皮球”现象的根本原因在于，部门之间、科室之间信息不共享，造成过程反复、投资成本提高、行政效率低下等问题。各类规划本是互相牵制、相互协调的，因数据不对称、口径不一致，造成了数据收集处理的大量重复性工作。一些城市大数据应用局虽已成立，但尚未发挥出共建信息开放平台、培养信息技术人才的作用，进而影响到政府治理体系和治理能力的现代化。

此外，多规难融的制度根源还在于分税制造成的央地利益博弈［3］，一些市级战略的重要实践区超出市辖区范围，但受制于行政区划壁垒，行政层级多，管理效率低，城市发展空间拓展受限，难以更好地服务于市级重大战略的落实。当前行政区划调整处于关键时点，对国土空间的资源调配有着重大的影响，加之自上而下刚性土地供给与自下而上弹性市场需求相脱节，上下传导的滞后对于市级谋划项目的落实构成了制度屏障。

3 “多规合一”对策建议

3.1 协调方式上，理顺规划重点和主次关系

“多规合一”改革后，仍要强化编制中的几个规划的衔接问题。规划重点上，以十四五发展规划定近期发展目标和发展方向，以国土空间规划定全域全要素的空间布局，以三线一单规划定量化极限值目标。规划主次上，产业以十四五发展规划为统领，空间以国土空间规划为统领，环保以三线一单规划为统领，若有内容冲突以居于统领地位的规划为准。以产业项目为例，城市的主导产业、发展方向、规模需求由十四五发展规划来确定，空间布局、指标落实由国土空间规划来确定，产业准入类型、碳排要求由三线一单规划确定。通过明晰各规划的主要职能，加强沟通协调，减少重复工作，才能更好地为城市发展各尽其能。

3.2 法律制度上，明确空间规划的空间统领地位

在《国土空间规划法》中强化对空间管控约束的法律效应，进一步明确国土空间规划的空间统领地位，说明空间规划的刚性与弹性，既保障发展规划中的重大基础设施类项目合法空间落位，又最大限度地避免发展规划一般重点项目占用生态保护红线和永久基本农田，保证空间规划的严肃性和多规协调关系。在目前生态优先、绿色发展导向下，应从立法角度加强对生态空间和农业空间的保护力度，加强违法建设的监管力度，以相对完备的法律制度来保障空间规划的落实。

3.3 管理体制上，发挥专家智囊和公众共谋作用

自上而下建立完善的规委会制度和公众参与制度，将人民城市人民建的理念落到实处。以市长领衔、地方内外专家、多部门主要负责人、老干部参与组建国土空间规委会，以多领域技术骨干、多层次人民代表组建公众参与团，真正为国土空间管控共谋一套行之有效的规章制度，保障国土空间规划的良好实施。组建专家智囊团，建立月会制度，了解城市发展最新动态，发现城市最新问题，提意城市解决办法，督促城市向好发展；举办年度设计竞赛，针对重点地段、重要建筑等广泛邀请海内外设计团队参与设计，为城市建设开拓视野；充分发挥公众智慧，以社区为单位，建立社区规划师制度，定期收集公众问题及建议，及时反馈规划解决。

3.4 平台建设上，打破部门间信息孤岛壁垒

充分发挥大数据应用局的职能作用，在统一的信息平台上划定发展限制要素和空间管控线，实现部门间信息共建共享共用，服务大众高效选址精简审批，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能。此外，应重点加强信息技术人才的培养，一方面解决当前信息平台使用度低的问题，另一方面满足动态信息数据及时更新的需求，真正使大数据与城市发展、民生服务实现更好地融合。