海洋强国目标下实施陆海统筹的系统思考

栾维新 梁雅惠 田 闯

1.大连海事大学 航运经济与管理学院 大连116086 2.国家海洋环境监测中心 大连116023

随着我国海洋强国建设进程的深入，党中央对“海洋强国”“陆海统筹”这两组关联词愈发重视。国家“十二五”规划纲要明确要求“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”；党的十八届五中全会提出要“拓展蓝色经济空间、坚持陆海统筹、壮大海洋经济”；党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》在“积极拓展海洋经济发展空间”（第三十三章）中作出部署：坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢、协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益保护，加快建设海洋强国。2010年以来，基于中国自身发展经验和价值理念，党中央已经将“坚持陆海统筹”作为加快海洋强国建设的主要抓手。陆海统筹的研究现状能满足需要吗？在加快海洋强国建设目标的导引下如何实施陆海统筹？陆海统筹的概念体系应该是什么样的？这些都是涉海管理部门和相关学者十分关注的难题。

1 陆海统筹问题的研究不断深入

陆海统筹问题的研究是伴随着我国海洋事业的不断发展而逐步深化的，先是自然科学工作者开始进行海洋和陆地系统的交互作用方面的研究，这种对海洋与陆地关系的研究于20世纪90年代开始延伸到海洋资源管理和海洋经济领域，主要提法有“海陆一体化”“海陆互动”“陆海联姻”“海陆统筹”等等[1]，而“十二五”规划纲要则将相关的提法逐步统一为“陆海统筹”。

1.1 陆海统筹研究具有明显的阶段性特征

通过对CNKI数据库中“陆海统筹”“陆海联姻”“海陆一体化”相关主题进行检索与筛查，发现截至2021年7月20日，已发表和收录该主题的期刊文献为747篇。图1显示了有关陆海统筹相关文献发表的时间演化与阶段划分。涉及陆海统筹的研究在数量上呈时序性波动上升的趋势，且与国家政策发布时间存在同步性。依据不同时间点发表论文的数量变动和政策发布数量，可将陆海统筹的研究演变划分为四个阶段。

图1 陆海统筹相关文献的数量变化与阶段划分

第一个阶段是1993－2002年：陆海统筹相关理念的萌芽阶段，该阶段尚未明确提出“陆海统筹”一词，但与其相关的思想和基本理念逐渐显现；第二阶段是2002－2010年：陆海统筹理念的确立阶段，张海峰先生于2004年在北京大学召开的“郑和下西洋600周年”报告会上首先提出海陆统筹的理念，开始被学者们关注并展开研究；第三阶段是2010以来：陆海统筹理念的丰富阶段，受政策驱动和前期理论铺垫的影响，我国向海政策的转变迫切需要对陆海统筹理念进行深入发展与完善；涉及陆海统筹的研究出现井喷现象，与其相关的政策进入落实阶段。

1.2 对陆海统筹的认识存在分歧

对上述检索到的747篇文献进行核心词汇提炼处理。图2显示“陆海”+“统筹”始终是学者们解决相关问题的切入点和主要解读词汇，而且围绕回答“什么是陆海统筹？”延伸出一系列亟待解决的实际问题和学科问题。相关研究围绕陆海统筹，以格局与过程的相互作用为核心内容，对陆－海多界面、多系统、多领域的交叉性和专业性问题进行理论述求和实践指引的剖析，为海岸带地区的有效管理提供重要的空间途径和指引实践的有效方式。这些多学科交叉和多领域集成的研究成果也成为推动陆海统筹由学术理念到国家战略转变的重要前提。

图2 已发表文献的核心词汇提炼结果

从陆海统筹内涵的内容解读来看，相关内容基本可以划分为3个方面：一是国家战略说，认为陆海统筹是一种战略思维，代表学者如高之国[2]、王芳[3]等；二是区域发展说，认为陆海统筹是处理区域发展的基本原则，代表学者有韩增林[4]、韩立民[5]等；三是地理学及地缘政治学，认为陆海统筹是陆海发展空间与资源环境的整合，代表学者有鲍捷[6]、李义虎[7]等。

在陆海统筹已有文献核心词汇提炼的基础上，对“陆海统筹”发展脉络进行归纳对比和溯源梳理。表1展示了不同时间节点下部分陆海统筹理念的概念辨析和理论解读。通过对部分学者的研究观点进行梳理，研究发现典型观点的主要内容变化基本符合“提出猜想→学者争鸣→理念确立→延伸拓展→落地实施”的基本闭合过程。

表1 部分陆海统筹的概念辨析

随着时间推移和具体政策的落实，在建设海洋强国目标导引下，涉及陆海统筹的关键内容和实施路径的解读与分析愈发具体化和具有针对性，典型案例分析与具体框架引导逐步全面化和规范化（表1）。主要研究成果不仅在学术领域获得广泛认可，一些可行性高、实际意义凸出的观点和建议也依托相关政策得以落地，为我国陆海实际问题的解决提供了重要的决策依据和实践指导。

1.3 陆海统筹的研究领域呈多元化

陆海多界面－多过程－多系统要实现陆海自然资源的可持续发展，必须立足于陆海资源的互补性、陆海生态的互通性和陆海产业的互动性，以符合自然、生态和经济客观规律的形式进行陆海统筹。

综合来看，经过近30年的发展，陆海统筹的相关研究主要集中在内涵、经济、资源、生态环境和科技方面，具体集中在以下重点领域：海洋战略和涉海政策与规划问题[10,17-18]、陆海经济协调发展问题[10,19]、 统筹海陆交通问题[20-23]、沿海土地政策与围填海问题[16,24-25]、以海水淡化为核心的水淡化和水资源供给问题[26-27]、陆－海生态与环境协调保护问题[28-33]、以石油开发为代表的海洋能源以及海洋资源问题[34-36]、以沿海风暴潮以及台风为代表的海洋灾害防范问题[37-39]以及陆海科技统筹发展问题[40-41]。表2显示了现阶段陆海统筹的重点领域以及主要研究对象。

表2 陆海统筹的重点领域

2 陆海统筹的几个难题亟须深入研究

根据研究现状的分析，尽管关于陆海统筹的问题已经引起广泛的关注，研究视角和领域也在不断扩展。但是，从加快海洋强国建设的目标导引下的陆海统筹研究来看，以下5个方面的难题还需要深入研究。

2.1 海洋强国建设目标与陆海统筹关系的研究

建设海洋强国是中华民族伟大复兴的重要组成部分，是我国海洋发展的长远目标，由海洋经济、海洋科技、海洋生态、海洋安全等若干个子目标组成。在海洋强国建设与海洋经济高质量发展进程中，陆海统筹既可以是宏观战略，也可以是处理具体海洋事务的基本原则，更可以是衡量某个海岸工程陆海景观合理性的标准[42]。陆海统筹战略与海洋强国建设的战略目标可直接对接，原则层面的工作则需要中间环节与海洋强国建设的目标联系起来，而具体项目中陆海统筹的实施，则需要若干个中间环节才有可能与强国建设产生联系。正是由于这种关系的不对称性，才使得海洋强国建设目标导引与陆海统筹间的关系变得十分复杂。目前看来，已有的研究对这方面的难题关注不够，迫切需要加强相关研究。

2.2 陆海交互的自然规律与陆海统筹的关系问题

在海岸带地区海陆间的物质能量交换表现得最为强烈，相应也形成了一套兼有海陆特点的生态系统－陆海复合生态系统。海洋和陆域间的物质和能量交换过程被概括为气候过程、地貌过程、元素迁移过程、生物过程和人类产业经济过程等5个过程。海洋生态系统和陆域生态系统之间这种复杂的自然联系，是统筹陆海资源管理的自然基础，有两个方面难题需要深入研究。一方面，在海岸带地区陆海自然交换过程十分复杂，逐步认识陆海间自然交互规律还有大量的研究工作需要做。如全球气候变化导致的海平面上升与局部区域地面沉降叠，某些岸段的风险如何评估？另一方面，海洋各领域自然科学工作者关于陆海交互作用研究成果，如何更科学地指导陆海资源管理，也有大量的研究工作要做。例如，伴随着中国“碳达峰”和“碳中和”的提出，如何将陆海碳循环方面的研究成果与我国的“碳中和”紧密结合？显然是迫切需要解决的难题。

2.3 陆海环境关联过程与统筹治理机制问题

在遥远的陆域开展的工业、农业、居民等社会经济活动，可能影响甚至改变海岸带区域的环境特征和资源赋存，打破海洋生态系统和陆域生态系统之间已经存在的平衡与协调。如：陆源有机物和污染物经过河流或排污口注入海洋，将影响沿岸海域水的温度、盐度和污染程度等；海水倒灌或沿岸陆地地面下沉，将直接影响陆域生态环境。具体有3个方面的问题需要研究。一是陆海污染关联过程研究，流域内的工业、农业、居民等社会活动产生的污染物，以点源、面源等方式汇入河流，经河口在近岸海域扩散，从而导致海域环境污染的过程；二是按照陆海环境统筹分区、估算陆源污染压力、陆源污染压力源结构特征等链条，研究陆域活动污染海洋环境的压力机制问题；三是利用博弈理论，模拟不同行政级别“代理人”情景下，博弈主体的行为选择模型，并研究多任务委托－代理模型背景下，控制陆源污染的海洋环境政策激励效果。

2.4 海陆产业统筹发展的经济问题研究

国内外实践表明，单纯的海洋资源开发对国民经济的贡献是有限的。2000年以来，我国海洋经济虽然保持了高达16%的增长率，但海洋生产总值占GDP（国内生产总值）的比重仅为10%左右，这个比重高于海洋经济全球2.5%的水平。从经济效益最大化的角度研究陆海产业的互动性，需要研究以下3个方面的问题：一方面，海洋经济依托陆域产业的问题。研究表明，海洋经济发展自身的循环链条有限，需要有强大的陆地经济和相关产业作支撑。海洋经济发展中某些制约因素，只有在与陆地经济的互补、互助中才能消除。另一方面，依托海洋的区位优势是沿海陆域经济发展战略优势和拓展战略空间的前提条件。只有统筹沿海地区陆海经济的发展，通过沿岸陆域相关产业的发展将依托海洋优势的能量释放出来，才有可能实现沿海地区社会经济的可持续发展。再一方面，要以资源的功能、开发成本、收益等要素为“抓手”，研究陆域资源获取成本上升、技术进步引致海洋资源开发成本下降，达到平衡点后，海洋资源可补充或替代陆域资源；同时探索将利用深海资源在维护海洋权益等方面的经济正外部性纳入评价体系，研究培育海洋资源相关“幼稚”产业的扶持政策。也就是从机理上解决陆海资源统筹利用的难题。在这个基础上，分别对陆域土地与围填海区衔接利用、淡化海水替代长距离引水、深远海矿产替代陆域资源这3类典型资源案例，进行具体的实证研究。

2.5 更充分地发挥涉海部门统筹陆海管理职能

陆海统筹作为建设海洋强国的“抓手”，更多的是通过涉海管理部门制定的陆海统筹发展战略、规划、政策、管理等逐步实施，有3个方面的问题应该引起重视。一是科技强国与海洋科技强国、国家安全与海防安全、教育强国与海洋教育关系等，涉及国家战略层面的陆海统筹，要与国家层面的相关战略紧密结合，同时由相关部门具体抓落实；二是空间管理要适应新的要求。长期以来，我国海洋和陆域一直处于分部门管理的状态，受到惯性思维和管理领域局限等因素影响，在管理层面存在各自为政、调控乏力等突出问题，国土资源的大部制管理为统筹规划陆海空间提供了机会，但也更迫切地需要厘清陆海关系，实现海洋和陆域的统筹管理；三是处理自然资源与生态环境管理的关系。新的管理体制下，自然资源部负责海岸带自然资源的管理，而陆海生态环境保护和治理则由生态环境部负责。现实工作中，自然资源与环境的利用与保护始终是无法规避的难题，特别是海岸带地区陆海资源环境的统筹利用与保护，有大量的工作需要继续深入。

3 分层次实施陆海统筹的系统思考

由于海洋与陆域两个系统所涉及的领域和要素日益复杂，在海洋强国建设目标导引下，陆海统筹既可以是宏观战略，也可以是处理具体海洋事务的基本原则，更可以是衡量某个海岸工程陆海景观合理性的标准，试图从某个学科或某个维度用一句话来概括陆海统筹是不客观的。我们认为，所谓陆海统筹是指统一筹划和处理我国陆地和海洋各种关系的集合，是个多层级、多要素、多领域的概念谱系。按照陆海统筹的空间尺度可划分为战略层、规划层、项目层3个谱系。

3.1 战略层面陆海统筹重点任务与定位

3.1.1 基本内涵

战略层陆海统筹是指从国家战略性全局的高度统一筹划我国陆地与海洋发展的战略，这里的“陆”是指我国主权范围内的陆域国土，而“海”不仅包括我国具有完全主权的内海和领海，以及具有“准国土”性质的专属经济区和大陆架，还应该拓展到对我国具有战略利益的公海、国际海底区域和南北极等国际“公土”。

3.1.2 主要特征

战略层陆海统筹具有以下4个基本特征。一是战略性思维。重点是以一个全新的战略理念破除长久以来重陆轻海传统观念的束缚，树立正确的陆海整体发展战略思维，追求的是陆海之间的战略平衡和国家整体发展；二是全球大视野。基于中国地缘战略格局的陆海复合性，从全球视野做出总体设计和战略部署，将建设海洋强国纳入国家总体发展战略中。中国将坚持“和平、合作、和谐”的海洋强国建设新型发展道路和发展模式，明显区别于西方地缘学说及其海洋强国战略片面追求海权的取向；三是强调前瞻性。根据全球海洋开发利用大势确定未来30～50年陆海统筹的大思路，重点关注国家海洋事业发展的战略取向、国际海洋拓展方向选择、海洋科技体系建立、海洋战略资源利用方向等问题。

3.1.3 重点领域

战略层面陆海统筹应该重点关注以下5大领域。一是要统筹海洋强国建设与中华民族伟大复兴“中国梦”的关系；二是要坚持以管辖海域资源有力支撑陆域经济发展，以拓展利用国际区域资源、和平利用南北极资源等战略的实施补充我国管辖海域战略资源明显不足的短板；三是要全力维护海洋权益，以国防安全、经济安全和资源安全等维度平衡陆海空间；四是要坚持“一带一路”倡议，全力推进党中央部署的全球贸易陆海联动战略格局的形成；五是要从陆域、太空、海洋3个维度综合考虑科技统筹布局，切实补强海洋科技这个国家科技体系中的“短板”。

3.2 规划层陆海统筹的任务重点与载体

3.2.1 基本内涵

规则层陆海统筹是指统一筹划我国海洋与沿海陆域两大系统的资源利用、经济发展、环境保护、生态安全和区域管理等，这里的“陆”特指我国11个沿海地区所辖陆域范围，“海”是指能够开展各项海洋事务的符合国际规范的我国领海、专属经济区和大陆架及其他管辖海域。

3.2.2 主要特征

规划层陆海统筹具有以下4个基本特征。一是内容上的广泛性。规划层面的陆海统筹是海洋开发、利用与保护过程中的全方位统筹，内容涉及陆海资源的统筹利用、陆海经济产业一体化调控、陆海生态环境的保护以及海岸带综合管理等多个领域。二是手段上的多样性。具体包括制定海洋经济发展规划、海洋空间规划、主体功能区规划、海洋功能区划、区域性海岸带发展规划、沿海社会经济发展规划等，以及各种法律、经济和行政调控等手段。三是对象上的区域性。由于沿海各省市的陆域资源环境存在明显差异，从海南的亚热带到辽宁的温带地区，海洋资源环境条件也相应形成明显的地带性和非地带性差异，陆海资源统筹利用面临的问题具有特殊的区域性。四是目标上的持续性。陆海统筹的目的是追求海洋、陆地经济的可持续发展，实现海洋、陆地经济社会与环境的全面协调发展。

3.2.3 重点领域

规划层面陆海统筹应该重点关注以下5大领域：一是陆海资源统筹管理，具体包括统筹管理沿海土地与海域空间资源的利用；统筹利用沿海淡水资源和淡化海水资源，抓紧制定海水淡化产业规划，并将其纳入国家和沿海地区的水资源规划体系；统筹开发陆海能源资源，加快核心开发技术攻关，切实加大对深海油气资源、海洋可再生能源和国际海底区域战略性矿产资源的勘探、采掘和产业化开发力度，以满足我国经济社会发展的长远需求。二是陆海经济统筹发展，为促进陆海产业关联和产业链整合，要根据海洋资源禀赋、海洋环境容量和陆域经济基础科学合理地确定海洋主导产业，通过产业链的延伸，带动相关陆域产业的发展。港口是陆海经济的重要节点，港口规模与发展方向要与依托腹地区域经济发展水平、产业结构、对外贸易状况、货物生成与消化能力等相协调。三是统筹管理陆海环境。随着我国社会经济要素向沿海地区进一步集中，迫切需要陆海环境的统筹管理，严格实行陆源污染物的总量控制和源头治理。重度污染海域沿岸陆域经济发展规划应以海域环境承载力为依据。四是陆海灾害统筹防范。我国沿海风暴潮、海冰、海啸、赤潮、海岸侵蚀等海洋灾害频发，而海岸带又是我国城镇化、工业化的密集区，做好灾害防范工作责任重大。要根据我国海洋自然灾害发生的基本特点，统筹布局沿岸陆域和海域的防灾减灾设施。五是陆海科技统筹创新。要重点解决陆地、海洋科技领域之间存在的研究目标、人员力量、经费财力、设施配置等严重分离问题。

3.2.4 战略定位

实施规划层陆海统筹是自然资源部最重要的职责，国家级海洋功能区划、海洋主体功能区、海洋生态环境保护、海洋经济发展、海岛保护及无居民海岛开发利用等规划是实施陆海统筹的主要载体，要从陆海资源统筹管理、陆海经济统筹发展、统筹管理陆海环境、陆海灾害统筹防范、陆海科技统筹创新具体等5个方面明确实施要求，并指导沿海省市在制定相关规划中落实陆海统筹的5个方面要求。

3.3 项目层陆海统筹的任务重点与载体

3.3.1 基本内涵

项目层陆海统筹是指海岸工程或者海洋工程在建设和运营过程中，应该综合考虑近岸海域和陆域的资源环境特点及利用现状，正确处理工程项目与一定范围陆海环境的关系。这里的“陆”特指海洋工程影响的陆域范围，“海”是指海洋工程邻近一定范围的海域。

3.1.2 主要特征

项目层陆海统筹具有以下3个基本特征。一是政策指导性。自然资源部相关职能部门要根据海域使用管理、海洋环境治理、海洋经济发展等方面的需要，就具体的海洋工程建设、项目用海论证、海洋环境影响评价等提出明确的统筹陆海关系要求，在减轻海洋工程对陆海景观与功能冲突等方面发挥积极作用。二是空间微观性。工程项目层陆海统筹主要涉及海洋工程登陆点陆海景观的协调、工程设施的对接、海洋功能与陆域开发功能的衔接等十分具体的内容，波及的陆域和海域空间尺度都比较小，即便港珠澳大桥这类工程主要也只需关注桥体两端登陆点的统筹问题，陆向空间进深在1公里以内，海上空间距离会达到数公里。三是要求针对性。由于不同类型的海洋工程和海岸工程涉及的工程项目层陆海统筹内容存在明显差别，建议针对沿海码头、沿海核电、海上风电、滨海旅游设施、蓝色海湾工程、区域建设用海、排污工程、海底工程八类项目提出更具有针对性的陆海统筹要点。

3.3.3 战略定位

实施工程项目层陆海统筹方面，自然资源部更多扮演的是制定政策的角色，需要根据海洋开发、保护目标和要求的变化，与时俱进的调整海洋工程项目用海论证、环境影响评价等方面的具体陆海统筹政策。