海洋空间规划研究进展与展望

韩增林 阴曙升 郭建科

1.辽宁师范大学地理科学学院 大连116029 2.教育部人文社科重点研究基地 海洋经济与可持续发展研究中心 大连116029 3.辽宁师范大学海洋可持续发展研究院 大连116029

海洋空间与陆地空间作为承载社会经济活动的重要载体，是沿海地区实现高质量发展的重要支撑。海洋空间利用格局及其演变不但影响国土空间战略实现，海洋空间承载能力及生态系统演变也会对沿海地区应对风险冲击能力产生重要影响。随着海洋强国战略的提出，海洋空间规划作为海洋综合管理的重要组成与治理能力现代化水平的不断提升，建立并完善国土空间规划体系，科学布局“三生空间”，强化新时代海洋国土空间规划支持，形成合理的海洋空间规划秩序，成为海洋强国建设亟须解决的痛点和难点。实践中，国外通过海岸带综合管理实践、海洋生态系统管理等对较小空间范围内的海洋空间进行规划管理。近年来，部分国家和地区在全球气候变化的背景下，开展区域合作，通过协调区域间利用关系，开展海洋空间规划工作。

海洋空间规划研究在我国起步较晚，2002年我国首次颁布《全国海洋功能区划》，并在后续加以修订，为沿海地区制定经济发展、空间规划利用等领域提供了科学依据，有效补充了我国海洋空间区划的空白。2015年，我国还颁布了《全国海洋主体功能区规划》。各地在开展海洋空间规划编制的过程中同时编制两套空间规划体系，部分学者与行业从业者提出，两套体系科学机理尚不清晰，评价结果相互矛盾，如何科学利用相关评价结果仍然存在缺陷与不足。

基于此，本文结合当前海洋空间规划的实践工作，对国内外海洋空间规划理论、应用等进行梳理，结合新时代国土空间治理的新需求，分析我国海洋空间规划取得的进展与不足，提出未来海洋空间研究思路，进一步提高其科学性与实用性。

1 海洋空间规划的概念内涵与编制流程

1.1 概念内涵

空间规划是实现区域可持续发展的必要工具与手段，是区域经济、政策与发展理念等在空间层面的表达[1]。空间规划源于西方国家对土地利用的规划，是对未来一定时期内，某地域范围内的国土空间利用结构的调整与安排，具有一定的超前性的规划[2]。基于区域发展需求，结合空间属性、资源禀赋对国土空间资源进行合理分配，使国民经济各部门获得较高收益的同时，实现资源可持续利用。在此过程中，体现了重新分配空间的职能与权利，强调不同空间功能的协调与整合，平衡环境与发展的关系[3]。

海洋空间规划 （Marine Spatial Planning,MSP），最早起源于欧洲国家渔业与海运发展需求[4]，随着人类对海洋空间需求的增加，涉海空间规划逐步从陆地空间规划中脱离，形成独立的空间规划体系。在海洋空间规划起步阶段，多参考陆地空间规划体系，并未形成统一认识。2004年，英国将海洋空间规划定义为，通过实施具有战略性和前瞻性的规划措施，管理并保护海洋环境，解决用海矛盾[5]。2006年，联合国教科文组织（UNESCO）提出海洋空间规划理念，即基于生态系统管理理念，提高决策制定效率，科学管理人类用海行为，具有综合性、前瞻性与一致性的人类用海行为决策[6]。2010年，欧盟委员会（European Commission）将海洋空间规划统一为在沿海和专属经济区内人类活动空间管理的工具（Maritime Spatial Planning in the EU:Achievements and future development）。

我国海洋空间规划起步较晚，颁布《全国海洋功能区划》和《全国海洋主体功能区规划》后明确了海洋空间规划的基本原则、评价内容、区域空间与评价方法等，为沿海地区开展海洋空间规划提供技术参考，一定程度上完善了国家空间规划体系。

海洋空间规划主要通过海洋功能区划加以实现。2002年，我国首次颁布《全国海洋功能区划》，并在后续进行修订，有效补充了我国海洋空间区划的空白。海洋功能区划是指综合考虑海洋空间的区位、自然环境与社会经济发展需求，对海洋空间进行划分，引导海洋空间利用与发展方向，保障海洋经济可持续发展。

1.2 编制流程

海洋空间规划是国家空间规划体系的重要组成部分，也是海洋空间开发的基础性和约束性规划。其目的在于提高国家海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护生态环境，维护国家海洋权益。《全国海洋功能区划（2011－2020年》和《全国海洋主体功能区规划》主要由以下环节构成：首先是对区域自然环境属性的识别，据此确定海洋空间承载潜力；其次定量评价区域开发利用和环境保护现状，识别影响空间功能分区的胁迫因子；最后，统筹考虑国家宏观政策与区域发展战略，进一步开展海洋功能区划与海域管理工作。

从上述技术流程可以看出，海洋空间规划的编制过程是在客观分析沿海地区自然资源环境的基础上，根据区域发展需求与国家发展理念等科学划定海洋功能分区的过程。但不同的是，《全国海洋功能区划》划分结果为农渔业、港口航运、海洋保护等8类功能区。《全国海洋主体功能区规划》按照开发内容对照《全国主体功能区划》，划分为“生活－生产－生态”空间，并划分为优化开发、重点开发等4大区域。与陆域空间相比，海洋空间自然环境复杂多变，生态系统各具特色，自然灾害种类繁多。现有海洋空间规划在借助现代观测设备与技术的基础上，进一步提高了决策效率，对于部分海洋生态红线划定、无人海岛开发、重要生态系统保护等具有重要作用，但相比陆域空间规划，海洋空间规划仍存在一定的经验性。

2 海洋空间规划研究进展

现有海洋空间规划实践过程中的各类问题表明，面向海洋强国建设的海洋空间规划在理论基础、应用实践与技术方法等方向仍存在不足之处。在理论基础方面，对于海洋空间规划理论的深入挖掘研究不足。在海岸带空间划分、主体开发空间类型确定与功能区划内在逻辑关系等核心问题缺乏清晰界定。对于影响陆海统筹、港城联动等核心作用并未有关键说明。在实践过程中，海洋空间规划大部分指标并未给出明确的阈值范围与等级划分，评价指标体系缺乏陆海统筹综合考虑，缺乏对相关利益者的综合考量。此外，现阶段海洋空间规划体系仅作为国家规划的组成部分，各地实践过程中海洋空间规划仅为专项规划的组成部分，难以发挥基础性与约束性作用。在技术方法方面，908专项调查中已开始应用RS/GIS等多种观测技术，随着观测方法的升级，后续海洋空间规划中应注重新平台与新技术的推广应用[7]。

2.1 海洋空间规划理论研究

海洋空间规划作为国土空间规划体系的关键组成部分，其内涵是通过合理配置各类资源，实现不同空间单元协调发展，保障海洋经济可持续发展。就规划内容而言，需识别空间单元利用格局、形成过程与作用机理等[8]。在人地关系地域系统的基础上，我国学者提出“人海关系地域系统”。该理论认为，人海关系地域系统是以海洋为载体，按照一定规律交织在一起，具有一定功能和结构的复杂体系，通过对人类社会与海洋环境两大系统的相互作用机制，分析人海关系演进趋势，进而实现人海关系可持续发展[9-10]。人海关系地域系统强调了人在海洋空间中的作用，为研究海洋空间规划中资源要素配置与空间功能划定奠定了基础。海洋生态承载力理论是海洋空间规划的另一重要基石。通过测度海洋空间的承压与压力能力，评价海洋空间维持与自我调节能力，为综合评价海洋空间承载能力与空间规划符合性提供了理论与方法借鉴[11-12]。

上述研究通过对人海关系的各要素进行解构与分析，提高了海洋空间规划的科学性。如，对于海域承载力的研究，通过量化海洋环境容量、资源供给与经济发展能力，测算区域海域对人类开发活动的综合承载能力，以期优化海洋功能区划。但是，现有“人海关系”要素组成复杂、组合多样，已有学者从系统论的角度对人海关系内涵进行研究，并引入脆弱性、弹性等视角[13-14]，但多数研究并未表明人海关系组成要素中的作用机制与传导途径[15]。我国沿海地区发展实践表明，经济发展的同时资源需求量不断增加，环境压力不断加大。实际上，沿海资源环境高度的流动性，滨海空间的开放性[16-17]有助于提高沿海地区的资源环境承载能力。海洋空间规划中如何依据不同海域资源环境与承载力水平，合理配置空间功能体现不足。

2.2 海洋空间规划实践应用

基于人类对海洋空间认识程度的不断加深，海洋空间规划实践逐步由单一走向复合。学科界限逐渐模糊，海洋经济学、生态学等学科逐步被引入海洋空间规划中。不同国家和地区由于经济发展水平，管理水平等存在差异，形成多种海洋空间规划体系。

西方国家认为海洋空间规划是解决海洋空间资源开发利用冲突的方式之一，希望通过利益相关者参与决策，并通过生态系统管理进行纠正。基于上述理念，美国政府通过特定机构相互协调，引入公众、非政府组织、企业等利益相关者，共同参与海洋空间规划[18]。欧洲地区较早地开始海洋空间规划实践，随着欧洲海洋空间规划合作的进一步加深，现阶段，欧洲海洋空间规划主要通过生态系统管理理念对海洋空间生态系统、资源环境进行整体评估，以适应区域发展[19]。但在实践过程中，各国对海洋生态系统关键要素认识不清，尚未达到明确实施阶段[20-21]。

我国海洋空间规划大致经历三个阶段。20世纪90年代初，为协调海洋渔业资源开发与生态环境保护，初步建立海洋空间规划；1995年，颁布《中国海洋21世纪议程》，对海洋空间规划体系进行完善；进入21世纪后，海洋空间规划逐步与经济规划、生态保护、社会发展等相结合，规划的综合性不断增强。

张冉等认为，海洋区划是海洋空间规划的核心步骤，是对涉海人类活动的时空分布配置的过程[1]。陈秋明等基于陆海统筹等原则，对广西金鼓江河口附近海域空间进行规划，对其建设岸线、产业布局、生态保育等重点空间进行梳理[22]。孟伟庆等从管理体系、行动纲领、行政机制与基础研究等方面对基于生态系统的海洋空间管理进行梳理[23]。陈甘霖等尝试从小尺度空间出发，完善海洋生态红线的划定方法[24]。王鸣岐对多规合一视角下的海洋空间规划体系进行梳理，提出应根据区域实际，构建海洋空间规划的运行协调机制[25]。在实践层面，海洋空间规划简单的借鉴陆域空间规划方法，多数空间规划内容重叠。不仅面临海洋空间多规冲突，更面临陆海空间割裂的治理困境。海事管理审批分散交错，并未贯彻陆海统筹与多规合一的规划原则。此外，现阶段海洋空间规划倾向于数据收集与整理、管理框架改进与评估，没有面向更加广泛的社会或公众，忽视了海洋空间所固有的社会属性。因此，已有学者对现有海洋空间规划进行反思，呼吁增加社会公众、利益参与者或非政府组织的影响，探索多级海洋空间规划决策体系，重视海洋在公共服务中的社会正义问题[26-27]。

2.3 海洋空间规划技术方法

当前海洋空间规划通过借鉴陆域主体功能区划或陆域空间规划的指标与原则[28-29]，通过一般经验性的认识判断海洋空间规划体系、指标与阈值等，评价方法以综合评价法为主，进一步导致海洋空间规划的技术方法存在部分缺陷。

一是评价指标不够量化，如《全国海洋主体功能区规划》中提出支持海洋资源开发与利用，保护海洋生态系统等，但在海洋生态空间划定时如何反映生态功能评价尚未给出。二是评价指标的充分性不足，大陆自然岸线保有率不低于35%，自然岸线保有率与生态系统健康之间的充分性并未说明，自然岸线保有率恢复是否体现不同层级地方治理实践。三是海洋空间规划技术支撑不足，海洋的流动性模糊了空间边界，增加了空间规划的难度。空间规划需注意地形、地貌、流场、资源、生态系统等功能与结构的相对完整性。而观测技术与手段的不足，行政管理边界的划分进一步制约数据获取难度，影响规划结果的科学性。四是空间规划评价方法落后，当前空间规划评价方法主要为多因素综合加权评价，忽视了海洋空间规划中各要素组成之间的互补性、制约性。

3 海洋空间规划研究关键问题

海洋空间规划受到海陆空间的共同影响，如何识别筛选海洋空间规划中的陆地和海洋要素，剖析海洋空间规划中的陆海协调机制，判别海洋空间规划中流动要素的作用方式、作用强度等，已成为开展海洋空间规划实践和不同空间模式研究中需要解决的科学问题。

3.1 增强海洋空间规划科学基础

在陆地资源环境受到限制的背景下，海洋成为未来发展的重要支撑。海洋空间规划更应该站在动态性、开放性的视角上审视空间功能分布，分析人海关系地域视角下资源开发、产业布局、生态保护与经济可持续发展的协调关系，识别影响人海关系与海洋空间规划的关键变量[9]。一方面，需要分析陆海统筹内在机制解释，分析“陆—人—海”各系统组成对于陆海统筹机理的影响。如，生产要素向沿海地区的过程，随着要素集聚，同样的空间可承载更多的生产能力，但对空间的胁迫方式与路径会有所差异。另一方面，要素流动带来资源集聚的同时，也会加剧要素分散。如沿海流域产生的污染物质最终汇入海洋，污染物质跨区域流动的空间溢出效应，导致周边环境与生态系统安全问题亟须关注，苏北浅滩海藻养殖成熟时期，随洋流北上移动，导致山东沿海地区出现赤潮等现象屡见不鲜，成为制约区域合作的重要原因[30]。此外，要素流动改变了原有空间区位，港口与城市的关系日益密切，陆海统筹视角下的港城空间作用机制分析仍需加强[31]。需要指出的是，我国海洋空间规划表现出过多的硬性标准制定、统一产业规划。相关规划在起步、实施、评估的过程中政府起到绝对的主导作用，涉海企业、从业人员与社会公众并未形成互动机制，因此，探索不同尺度的利益相关者权益保障机制，洞悉社会发展现实需求，成为重构海洋空间规划的关键之一。

3.2 健全海洋空间规划应用评价体系

海洋空间规划是国家治理能力与治理体系现代化的重要表现。首先，海洋空间规划已经在评价范围、相关概念界定等方面做了大量工作。相关部门在海洋空间规划制定过程中，应该关注区域地理本性，根据区域发展现实需求对空间功能进行细化与修正，突出规划的指导性与应用性。其次，在生产力发展与全球化的冲击下，生产要素在全球范围内重新配置，海洋空间规划正由垂直化迈向多元化治理，区域本身的有效参与成为海洋空间规划的基础，而流动要素的演变则成为海洋空间规划的挑战。海洋空间规划对要素流动的响应机制。探索生产要素在流动视角下的全新组织形态，探索流动要素导致空间演变下的空间规划挑战与目标实现的路径与过程[32]。全球气候变暖、生态环境恶化等问题直接冲击海洋空间管理机制。同时内部需求调整与升级，加剧海洋空间规划的复杂性，研究“自上而下”的适应性管理框架与“自下而上”的适应性管理过程。探索海洋空间规划的适应性治理实践，修正人海互动关系，进一步创新海洋空间规划动态适应机制[33-34]。

综合考虑海洋自然单元、沿海经济发展水平与行政区划，海洋空间规划面临评价结果落实与冲突协调等问题，还需解决不同层级与部门之间的沟通与协作困境，小尺度海洋空间规划如何落实应成为关注重点。

3.3 完善海洋空间规划技术方法

现有海洋空间规划中已对各沿海空间功能进行划分，但在实践过程中，仍需要各地根据当期自然环境与经济发展，识别影响空间功能的关键因子，进而选择合理指标、评价框架以及评价方法，因地制宜地改进海洋空间规划体系。首先，在规划指标选取方面，应深刻理解“陆海统筹”与“多规合一”的基本原则[35]。如在重点开发区域，关键影响因子应是人类用海与空间资源供给之间的矛盾，而建设用地与用海之间是否需要匹配与关联，港口空间与城市空间扩张范围如何界定仍缺乏相关研究。在评价方法选取方面，海洋空间规划涉及项目较多，海洋生物资源确定、生态系统服务价值与 “三区三线”划定相互融合[36-37]。在综合集成过程中，应考虑因子或指标间相互作用关系进行评价。在沿海平原地区，地形平缓为沿海工业区提供空间的同时缺乏深水岸线，制约了沿岸港口的布局；礁石岸线水深条件较好，适宜港口布局的同时又受到岸线管制需要。因子间的相互制约关系需要通过科学的研究方法加以体现。

最后，信息技术的广泛应用已经为海洋空间规划带来了更多的机遇。3S技术已经较为成熟，随着我国海洋系列卫星的成功组网，未来可满足对于海洋环境、水温、污染物及水下地形等数据的需求，海洋环境预警能力将有较大提升。同时，机器学习，大数据分析等技术为海洋空间动态模拟提供了可能，有助于分析更为复杂的人海关系模型，为海洋空间精细化治理提供决策支持[38-39]。

4 结 语

海洋空间规划面临问题的响应主要表现在面对内外环境变化时，人类开发活动调整以及空间规划响应。在全球化过程中，人地关系突破了地域空间限制，人海关系逐步受到重视。从生产、消费到市场，海洋将商品和服务通过运输与其他市场相联系。资源环境的地方性在决定海洋空间开发利用类型的同时，也受到外界环境因素影响。生产要素的流动为空间演变带来驱动力，但海洋空间规划必须适应环境外部性。

随着海洋强国战略的推进，海洋空间规划问题也已经跨越传统的行政边界。在地方尺度，随着各区域环境保护意识不断提高，海洋生态安全、海洋经济发展正逐步演化为区域可持续发展能力的重要评价指标。在我国现有空间规划体系下，海洋环境问题的流动性加剧沿海城市间、省份间的发展矛盾。在同一区域内不同利益相关者的关注点也不同，加剧“公地悲剧”的困境。海洋空间规划的已有研究在理论层面已经形成一定的研究框架和理论体系，并在实践层面针对不同地域展开了丰富的研究，为我国海洋空间规划研究提供了宝贵的经验[40]。但在理论方面，已有研究多从生态系统管理等方面对海洋空间规划进行探讨，尚未从海洋空间规划或海洋空间的本体角度对其进行分析。在实践层面，已有研究多关注某一区域或某一空间的空间规划内容，或对其符合性进行评价，缺乏针对多尺度、多类型的动态评价，对海洋空间规划中的流动要素认识不足。相关研究多局限于海洋空间内部，未能将海洋空间置于整体的人海关系地域系统下，关于海洋空间规划亟须在跨空间、跨学科的研究范式在方法论层面进行创新[41]。

未来应在增强海洋空间规划实用性与规范性的同时，不断加强海洋“三区三线”划定、关键要素指标分解、空间管制与监测、功能模拟与预警等方面的研究。从理论角度入手，剖析人海关系的同时弥补海洋空间规划的缺陷，增强面对外部环境变化的适应能力，及时调整空间功能布局[42]。此外，生产要素差异、生产能力差异使得不同海洋利益相关者的参与能力受到影响。更大层面，不同地区的经济发展水平也导致其在海洋空间规划中的话语权大小。加强区域沟通与合作，健全海洋空间治理体系，分析不同层面参与者对于海洋空间规划的认知程度，探究海洋空间规划与利益相关者的认同构建过程，或许有助于走出海洋空间规划的困境。