统筹海洋资源保护开发 推动海洋经济高质量发展

姜大明

我国是海洋大国，海洋资源极为丰富，依托海洋资源的开发、利用和保护，形成的海洋各类产业活动，构成了海洋经济的主体。国家高度重视海洋，党的十八大报告提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济”，十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。习近平总书记在致2019中国海洋经济博览会的贺信中指出，“海洋对人类社会生存和发展具有重要意义，海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。海洋是高质量发展的战略要地。要加快海洋科技创新步伐，提高海洋资源开发能力，培育壮大海洋战略性新兴产业。要促进海上互联互通和各领域务实合作，积极发展‘蓝色伙伴关系’。要高度重视海洋生态文明建设，加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天。”在海洋强国战略指引下，“十三五”时期我国在统筹推进海洋资源保护与开发工作实践中取得显著成效，海洋经济向高质量发展迈出坚实步伐。

1 “十三五”时期海洋资源保护开发成效回顾

1.1 海洋经济发展综合水平不断提升

“十三五”以来，我国海洋经济继续保持平稳发展势头。2020年，受新型冠状病毒肺炎疫情冲击和复杂国际环境的影响，海洋经济面临前所未有的挑战。经初步核算，2020年全国海洋生产总值仍然达80 010亿元，比“十二五”末增长了15.8%，占沿海地区生产总值的比重为14.9%，为促进沿海地区发展、保持经济持续稳定增长做出了贡献[1-3]。

区域海洋经济发展引擎正在形成。在北部、东部、南部三大海洋经济圈协同发展的总体格局下，沿海地区海洋经济发展特色进一步彰显。山东、浙江、广东、福建、天津等省（市）全国海洋经济发展试点建设不断深化，在海洋科技创新、海洋产业发展、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护修复、海洋经济对外合作等领域形成一批可推广可复制的经验和模式。浙江舟山群岛、广州南沙、青岛西海岸等沿海国家级新区、海洋经济发展示范区和海洋经济创新发展示范城市等引领作用显著。积极引入产业创新发展要素和金融资本，推动了一批海洋产业园区、基地、众创空间和科技企业孵化器的建设，集聚了一批海洋高技术和初创企业，海洋产业呈现集群式发展态势。

海洋传统产业转型升级步伐加速，海洋新兴产业不断培育壮大，海洋服务业带动作用进一步增强。海洋渔业结构持续调整优化，捕养比从2015年的41:59调整为2020年的31:69，海洋牧场建设不断深化[1-3]。海洋新兴产业发展实现突破，2020年海上风电新增并网装机容量占全球新增容量的50.5%，海水淡化日产能力较“十二五”末增长64%。除2020年海洋旅游业受疫情冲击较大外，“十三五”时期，邮轮游艇、休闲渔业有力助推了海洋旅游业快速发展，航运服务、涉海金融服务等产业保持稳步增长态势。

1.2 海洋科技创新成效显著

深海极地探测技术装备的突破提升了海洋认知和开发能力。以“蛟龙”号、“深海勇士”号、“奋斗者”号、 “海斗”号等潜水器为代表的海洋探测运载作业技术快速发展，实现我国深海装备由集成创新向自主创新、由单点突破向体系化发展的重大跨越。天然气水合物实现从“探索性试采”向“试验性试采”的重大突破，产业化进程迈入国际先进行列。我国首艘自主建造的极地科考破冰船“雪龙2”号成功交付，与“雪龙”号共同实施“双龙探极”，极地探测和考察能力进一步增强。深海地质第8航次和中国大洋第55航次科考圆满完成，在我国富钴结壳合同区资源勘探、深海地质调查、深海探测新技术新方法应用等方面取得重要进展。

关键技术装备研发能力的提升推动了海洋战略性新兴产业发展。我国自主研发建成海水淡化反渗透膜生产线，将制膜速度提升至国际先进水平。基于余热利用的海水淡化、海水淡化全流程药剂、高压泵与能量回收一体机、海水冷却塔塔芯构件、浓海水提溴等一批关键核心技术取得突破。自主研发建造的全球首座10万吨级半潜式生产储油平台“深海一号”投入使用。海洋能开发利用规模进一步扩大，自主研发的浙江LHD兆瓦级潮流能发电机组持续运行发电并网时间保持世界第一。100千瓦级鹰式波浪能发电装置在珠海万山发电，累计发电量超过3万千瓦时。我国首座具备完全知识产权的海上升压站建成交付，标志着我国海上风电项目首次实现了电气一次设备国产化。海洋糖类药物研发进入国际先进行列，建成全球规模最大的海洋微生物资源宝藏库。“澎湖号”“深蓝一号”等新型养殖装备交付使用。

1.3 海洋资源利用管控进一步强化

“十三五”以来，涉海部门出台多项政策进一步加大对海洋资源开发利用与保护的管控力度。一是加大围填海管控力度。国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，明确要求加强海洋生态保护修复，建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制。同时，结合海洋督察工作提出“史上最严围填海管控措施”。二是强化伏季休渔管理。原农业部发布《农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告》，对海洋伏季休渔制度进行大幅调整，休渔类型统一并扩大，休渔时间延长，沿海省份纷纷出台伏季休渔工作部署，堪称“史上最严”伏季休渔制度。三是规范海岸带综合保护与利用。原国家海洋局印发《海岸线保护与利用管理办法》，这是我国首个专门针对海岸线制定的政策法规性文件。分别从管理体制、方式和手段上提出明确要求，确立以自然岸线保有率目标为核心的倒逼机制，对建设海洋生态文明和促进海洋经济可持续发展产生了积极影响。四是加强海岛保护与管理。《全国海岛保护工作“十三五”规划》《全国生态岛礁工程“十三五”规划》印发实施，提出将10%的海岛纳入国家海岛保护名录，创建100个和美海岛，支持10个“生态岛礁”建设等。《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》《无居民海岛开发利用审批办法》和《无居民海岛名称管理办法》等相继发布，海岛保护与管理进一步规范有序。五是强化自然资源资产产权制度建设。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出对包括海洋资源在内的各类自然资源资产产权制度改革的重点任务[4]。

1.4 海洋生态安全屏障持续夯实

“十三五”以来，海洋生态环境保护措施与管理进一步强化。一是《中华人民共和国海洋环境保护法》修订通过，使海洋主体功能区规划、海洋生态保护红线、生态补偿赔偿、区域限批、按日计罚等有效做法以法律形式固定下来。二是《全国海洋生态环境保护规划(2017年－2020年)》《近岸海域污染防治方案》等相继发布实施，系统部署海洋生态环境保护工作任务，并对污染物排放、近岸海域水质、自然岸线保有率等提出具体目标。三是《渤海综合治理攻坚战行动计划》印发实施，明确渤海综合治理工作的总体要求、范围与目标、重点任务和保障措施，提出打好渤海综合治理攻坚战的时间表和路线图。四是海洋生态保护与修复逐步加强。《关于在全国加快建立海洋生态红线制度的意见》印发实施，将沿海各省（区、市）管理海域总面积30%以上的海域和35%的大陆岸线纳入红线管控范围，为我国海洋生态保护和开发利用提供了硬指标和硬约束。持续推进实施“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等生态保护修复工程。五是海洋防灾减灾工作稳步推进。《海洋观测预报和防灾减灾“十三五”规划》明确海洋防灾减灾发展目标和工作任务，海洋防灾减灾工作的组织体系基本形成，灾害调查统计业务制度机制逐步完善，海洋灾害风险评估与区划取得重要进展，海洋减灾综合示范区建设取得积极成效。

1.5 对外开放合作积极拓展

海洋领域合作机制日益完善，助力构建海洋命运共同体。2017年，国家发展和改革委员会和原国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，首次系统提出推进“一带一路”建设海上合作的蓝图。积极倡导并推动构建蓝色伙伴关系，为我国参与全球海洋治理提供了新路径。2017年6月，中国政府在联合国海洋大会上正式提出构建蓝色伙伴关系的倡议，陆续与葡萄牙、欧盟、塞舌尔等就建立蓝色伙伴关系签署政府间文件，并与相关小岛屿国家就建立蓝色伙伴关系达成共识。通过构建蓝色伙伴关系，中国在蓝色经济、海洋生态环境保护、防灾减灾、海洋科技教育、海洋文化交流等领域与合作伙伴加强协作，提升海上互联互通能力与水平，共同促进全球海洋治理体系的完善。

2 面临的主要挑战

2.1 海洋经济区域发展不平衡

根据《2020年中国海洋经济统计公报》，2020年北部、东部、南部三大海洋经济圈海洋生产总值占全国海洋生产总值的比重分别为29.2%、32.1%、38.7%，与“十二五”期末相比，北部海洋经济圈回落5.9个百分点，东部海洋经济圈上升3.3个百分点，南部海洋经济圈上升2.6个百分点，北、东、南区域海洋经济发展不平衡问题有所显现。辽宁、海南、广西等沿海省份海洋自然资源丰富，区位条件优良，但由于海洋经济起步晚、发展基础薄弱，海洋经济整体规模较小，表现为典型的“大海洋、小产业”现象。与广东、山东、福建、浙江、江苏等沿海发达省份相比，资源和区位优势尚未充分发挥出来。

2.2 海洋产业结构调整任重道远

我国海洋经济仍以传统海洋产业为主，海洋战略性新兴产业和海洋高端服务业虽然增速较快，但规模较小，具有全球竞争力的龙头企业较少。2020年，以海洋生物医药业、海洋电力业、海水利用业为代表的海洋新兴产业增加值占主要海洋产业增加值的比重仅为2.4%[1]。航运服务业、邮轮游艇业刚刚起步，受新型冠状病毒肺炎疫情影响严重。数字经济与海洋产业深度融合不足，海洋信息产业尚未形成规模化、体系化发展态势。随着新一轮能源、原材料价格上涨，降成本压力增加，传统海洋产业发展动能转换任务尤其艰巨。

2.3 海洋科技自主创新能力亟待提升

海洋领域原创性和附加值高的技术创新成果较少，创新型领军人才和企业较少，创新创业的机制不够多样，创新环境有待进一步优化，海洋产业关键技术自给率低，多项核心技术受制于人，海洋科技创新和引领作用仍需进一步提升。海洋科技创新统筹规划不足，部分领域科研力量多而不强，未形成合力。与海洋经济发展密切相关的基础领域研究水平较低，在深水、绿色、安全、智能等海洋高技术领域的研究与国际先进水平相比仍有较大差距。

2.4 海洋资源环境约束更加趋紧

海洋资源开发利用粗放单一的状况没有根本改变，“向海索地”的惯性思维依然存在。近海资源节约集约利用程度低、单位面积海域经济效益较低等问题尚未完全解决。临海重工业聚集对部分海域生态环境持续施压，一些地区陆源污染排放仍处于高位，滨海湿地和自然岸线保护形势严峻，近岸海域资源环境超载问题仍然比较突出。部分海湾、滩涂湿地、红树林、海草床、珊瑚礁等典型海洋生态系统健康状况不佳，浒苔、赤潮等生态灾害时有发生，海洋垃圾特别是微塑料污染问题逐步显现，沿海防灾减灾能力有待提高[5]。

3 对策建议

“十四五”时期是我国乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。我国发展仍处于重要战略机遇期，依托雄厚的物质基础、广阔的市场空间和强劲的发展韧性，海洋经济发展潜力巨大[6]。

3.1 不断优化海洋经济空间布局

充分发挥海洋经济在推动落实国家重大区域发展战略中的作用，促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、生态环境保护等方面统筹协调与全方位协同发展。

（1）持续提升三大海洋经济圈能级。依托京津冀协同发展、黄河流域生态保护和高质量发展、“振兴东北”等重大战略，优化海洋产业结构和布局，充分发挥海洋科学研究集聚优势，加速北部海洋经济圈动能转换。积极融入长三角一体化发展、长江经济带发展等重大战略，充分发挥港口航运和先进海洋装备制造集群优势，深化东部海洋经济圈区域协同与一体化发展。强化粤港澳大湾区、海南自由贸易港和北部湾向海经济发展等战略协同，发挥创新创业和开放合作优势，全面提升南部海洋经济圈高质量发展水平。同时，进一步提升我国深海、极地综合认知和开发保护能力，积极拓展深远海发展空间。

（2）发挥试点示范的引领带动作用。结合各沿海地区海洋经济发展基础、优势和特色，强化全国海洋经济发展试点省份、海洋经济发展示范区、海洋经济创新发展示范城市的引领带动作用。在海洋产业提质增效、海洋科技创新驱动、海洋资源高效利用、海洋生态保护修复、海洋经济开放合作、陆海统筹协同发展、体制机制创新等各领域形成一批特色鲜明的海洋经济发展动力引擎。依托我国重要海湾、港口群、新区、基地等载体，促进海洋产业集聚高效发展，打造一批具有国际竞争力的海洋产业集群。

3.2 推动建立现代海洋产业体系

加大力度支持传统海洋产业改造升级，加快培育壮大海洋新兴产业，提升海洋服务业质量效益，完善海洋产业链供应链，促进我国海洋产业迈向全球价值链中高端，构建具有国际竞争力的现代海洋产业体系。

（1）改造提升传统海洋产业。以提升产业竞争力为导向，以技术创新和结构调整为重点，推动传统海洋产业从粗放发展向精益发展转变、从要素驱动向技术驱动转变、从低端竞争向高端升级转变、从过度开发向绿色发展转变。促进船舶制造业健康发展，优化资源配置，压减低端过剩产能，加快实施智能化和绿色化改造，提高骨干企业核心竞争力。控制近海渔业资源捕捞总量，优化海水养殖生产布局和结构，发展可持续远洋渔业，规范有序建设海洋牧场。稳步推进近海油气资源勘探开发，积极拓展深远海油气资源开发。

（2）培育壮大海洋新兴产业。以海洋高新技术为核心，以市场需求为导向，推动海洋新兴产业从小而散向规模化集聚化发展转变，培育一批具有产业引领带动作用的龙头企业，打造具有国际影响力的“蓝色品牌”。推进海水淡化与综合利用规模化发展，将海水淡化水纳入水资源规划统一配置，在沿海严重缺水城市、海岛建设规模化海水淡化工程，发展海水淡化浓盐水和海水化学资源的综合利用。推动海上风电向深远海布局，拓展海上风电产业链，推动“海上风电+”新模式，推动建设百兆瓦潮流能发电场和兆瓦级波浪能示范工程。加快产品结构调整，大力发展高端海洋装备制造，提升关键核心装备国产化率。支持海洋创新药物研发，加快海洋药物和生物制品产业化的进程。

（3）加快发展现代海洋服务业。以提升服务质量和优质产品供给为主线，以国内超大规模消费市场为依托，加快发展现代海洋服务业。打造具有国际话语权和影响力的航运中心，大力发展航运金融、航运交易、航运信息、船舶和船员服务、海事仲裁等现代航运服务业，推动我国航运服务业向专业化和价值链高端延伸。推动海洋旅游、海洋文化向高品质和多样化升级，加快发展邮轮游艇、滨海休闲康养、海上体育竞技等海洋特色旅游。创新涉海金融服务模式，拓宽多元化融资渠道，建立促进海洋经济高质量发展的特色金融服务体系。加快海洋产业与数字经济融合，完善海洋新型基础设施建设，发展壮大海洋信息服务业。

3.3 提升海洋科技自主创新能力

坚持创新作为引领海洋经济发展的第一动力，瞄准世界科技前沿，强化海洋基础研究与应用创新，突破海洋关键核心技术瓶颈，深化科技体制机制改革，提升我国海洋科技自主创新能力。

（1）加快海洋科技创新要素培育。加强海洋科技创新顶层设计和统筹布局，高效配置海洋科技创新资源和要素。完善对海洋基础研究的长期稳定支持机制，聚焦新一轮科技革命带来的海洋产业变革和国家发展重大需求，围绕海洋领域关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术等实施原始创新，组织开展重大科技攻关。优化海洋领域重大技术创新平台和基础设施建设，推动涉海科研院所、高校、企业等科研力量形成良好的科技创新资源信息共享共用机制。

（2）突破海洋核心技术瓶颈。立足当前海洋资源开发、海洋经济转型升级进程中急需突破的重点领域，破解“卡脖子”难题，推进重大关键技术和核心装备产业化和国产化。推动“深海进入、深海探测、深海开发”，重点攻克各类极限海洋环境下工作的潜水器耐高压结构、低密度浮力材料等核心技术，支持深海油气资源和矿产资源探测、海斗深渊科学观察探测、深海生物基因资源和环境探测等装备谱系化发展。在海水淡化领域，重点支持高性能的国产反渗透膜、能量回收装置、高压泵、蒸汽喷射泵等装备研发制造。在高端船舶制造领域，支持豪华邮轮设计建造、智慧船舶无人驾驶、极地船舶设计及极地通信导航等技术突破，加强双燃料发动机、尾气减排装置等绿色船舶核心设备的研发能力。

（3）加速海洋科技成果转化。以企业为主体，加快构建“企业+科研机构+中试平台+成果转化平台+产业基地”协同创新体系，促进海洋高新技术、人才、资金等创新要素向企业集聚。加快建设海洋设备研发与检验检测平台、海洋技术装备中试平台、海洋仪器设备定型平台、海上试验场等公共服务平台，提供从实验研究、中试熟化到生产过程所需的仪器设备、中试生产线等基础条件资源，建立国家海洋科技成果信息系统，完善各类平台信息共享机制。强化海洋科技成果转移转化市场化服务，培育涉海中介服务机构和专业化技术交易平台。

3.4 构建海洋资源保护开发新格局

牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以海洋资源节约集约利用、海洋生态环境保护和绿色低碳循环发展为主线，坚持陆海统筹，将海洋生态文明建设的理念和行动贯穿于海洋开发活动的全过程和各方面，为实现碳达峰、碳中和目标贡献海洋力量。

（1）提升海洋资源利用效率。开展全国海洋资源调查，摸清海洋资源家底，实现海域、无居民海岛等统一确权登记，建设海洋资源信息平台。研究制定并实施海岸带保护利用规划，探索基于生态系统的海岸带综合管理，强化陆海一体、统筹协调的空间用途管控，鼓励和推行不同经济活动分层用海、兼容用海等海域立体综合利用模式。以海洋资源有偿使用为基础，从资源配置和资产收益两个层面探索所有者权益实现方式，建立完善海洋资源资产产权制度。完善海域使用权的转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能。

（2）推进海洋生态保护修复。全面遏制滨海湿地资源退化趋势，整体保护潮间带，逐步恢复生态功能。加强海洋自然保护地建设和管理。健全海洋生态保护红线监管。实施海岸带生态修复工程，加强海洋生态预警监测和监督管理，开展红树林、珊瑚礁、海草床、盐沼等典型生态系统的保护修复，建设生态海堤[7]，提高海洋碳汇能力。采取科学有效措施预防和治理海岸侵蚀，加强赤潮、绿潮、外来物种入侵等海洋生态灾害治理。防治各类陆源污染、海上污染，提升海洋环境突发事件处置能力，持续改善海洋环境质量。

（3）促进海洋产业绿色低碳循环转型发展。加快海洋产业能耗结构调整，推广应用清洁能源与实施节能减排并重，推进绿色航运、绿色港口、绿色制造等领域技术创新和工艺升级，鼓励海洋绿色环保产业发展。重点针对海水养殖、海水利用、海洋盐业、海洋化工等产业，完善循环产业链条，推动废弃物减量化、无害化处理及资源化利用。

3.5 深化拓展海洋领域国际交流合作

充分发挥沿海经济带在开放合作中的引领带动作用，深度参与全球海洋治理，推进21世纪海上丝绸之路建设，加强海洋产业投资合作，促进海洋领域国际交流，坚持“引进来”和“走出去”并重，服务构建海洋命运共同体。

（1）巩固拓展蓝色伙伴关系。持续深化和拓展更广泛的蓝色伙伴关系，不断扩大海洋领域合作的朋友圈，共建双多边合作平台。建立蓝色经济国际组织，创建蓝色经济发展基金，共建蓝色经济示范区，设立国际海洋开发银行。打造蓝色产业联盟，创新蓝色经贸互惠举措，将蓝色经济合作打造为发展蓝色伙伴关系的先锋领域。

（2）加强海洋产业交流合作。鼓励企业开展境外投资和国际合作，搭建海洋产业交流合作平台，不断拓展海洋经济投资合作新领域和涉海产品海外市场。支持有实力的涉海企业到境外建设联合研发中心、生产、销售及服务网络，共建海洋产业园区，共同推动海洋产业技术工艺、标准规范、产品创新等领域的互通互促。

（3）全面提升海洋合作水平。积极推动涉海科研机构、高校和企业深度参与国际海洋科技创新合作。融入全球创新体系，组织实施国际海洋科技合作计划和重大合作项目，在海洋调查观测、海平面变化、海洋环境污染防治、海洋生态保护修复、海洋灾害预警、海洋碳汇、蓝色经济等领域形成一批国际领先的研究和应用成果。促进海洋教育和职业技能提升协同发展，推动中外合作办学，实现学位学历和职业资格互认。