我国历史文化名城保护法规体系建设策略

许 龙，张涵昱，汪 琴

（中国城市规划设计研究院，北京 100044 ）

引言

2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》提出，要为做好城乡历史文化保护传承工作提供法治保障[1]。2008年，国务院正式颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》是我国第一部历史文化名城名镇名村保护的专门法规，为依法保护、科学保护奠定了坚实基础。但是现行《历史文化名城名镇名村保护条例》作为一部行政法规，其法律效力仅处于我国法律法规体系的第三层级，层级较低，与文化遗产保护与传承的重要性、紧迫性相比，以依法治国、依法行政的现实要求来衡量，亟待进一步提升。随着国家法律法规的陆续出台，北京市、上海市、重庆市、山东省等省、自治区、直辖市基于自身建设情况，积极持续探索适宜的地方性法律法规，指导本地的历史文化保护工作。本文从现实问题出发，提出从国家到地方建构历史文化名城保护法规体系的具体研究与策略。

1 新时代历史文化名城保护对于法规建设的要求

1.1 践行“依法治国”的方针理念，加快推进法律法规体系建设，为历史文化保护传承工作提供法治保障

全面推进依法治国，是以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，为更好治国理政提出的重大战略任务，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，确保党和国家长治久安的根本要求。从国家层面，制定专门的法律，完善法制体系，规范政府行为，强化民众意识，有助于历史文化遗产的保护[2]。我国自1982年建立历史文化名城保护制度，始终坚持“依法治国”方针理念，经过各级政府和社会各界的共同努力，构建了历史文化名城保护法规体系和技术标准，形成了“三法两条例”的骨干法律法规框架，颁布了一批部门规章和技术标准，为依法保护、科学保护奠定了坚实基础，大量的名城名镇名村街区在快速城镇化时期得以保留，历史文化名城保护工作取得了显著成效，探索出了一条富有中国特色的历史名城名镇名村保护之路。从可持续发展的战略高度，通过立法切实保护城乡环境中的历史文化遗产[3]。推进名城保护相关法律法规的法治建设，完善立法规划，突出立法重点，提高立法科学化、民主化水平，是健全全国历史文化名城保护与传承工作的根本。

1.2 全面贯彻落实习近平总书记对历史文化保护传承工作的新要求，推动历史文化保护传承工作的制度创新

在党的十九大报告中，习近平总书记指出，文化自信是一个民族、一个国家发展中更基本、更深层、更持久的力量, 要进一步加强文物保护利用和文化遗产保护传承。保护好、利用好、传承好历史文化名城名镇名村，是践行文化自信、实现中华民族伟大复兴的一项重要任务，是全面建成小康社会，实现社会主义文化繁荣，提高国家文化软实力的重要抓手。总书记系列讲话精神是历史文化名城名镇名村保护事业的根本遵循和行动指南，也对新时代历史文化名城名镇名村保护工作提出了新的要求。面对新时代文化遗产保护的新要求和高标准，为了系统完整地保护传承城乡历史文化遗产、全面真实讲好中国故事，亟需进一步完善法律法规体系建设，加强顶层设计，提供有力的制度保障。

1.3 突破当前全国历史文化保护传承工作的瓶颈，切实解决各地保护传承管理工作面临的问题与矛盾

近40年来，我国城乡历史文化保护传承制度不断完善，在快速城镇化过程中保护了大量珍贵的历史文化遗产。然而，立足新时代的新要求，回顾我国各地历史文化名城保护传承的制度、方法和实践，可以发现随着历史文化名城保护的深入推进，一些问题陆续暴露，一些矛盾依然存在。例如文化传承的政治责任履职不到位、以人民为中心的原则落实不到位、保护传承工作存在多头管理和条块分割、协同保护的机制有待完善、财政保障难以落实。这些问题已成为制约保护传承工作深入、有序推进的深层障碍，仅依靠现有的政策规定难以全盘破解，迫切需要通过完善法律法规体系建设，推动名城保护工作来解决当前矛盾。

1.4 提炼、推广各地保护传承立法和管理工作的先进经验，提升政策法规对于实施层面的指导作用

自1982年国务院批准公布第一批国家历史文化名城以来，各地加强对历史文化名城名镇名村的规划、保护、利用和管理，不断探索适合自身实际的名城保护工作方法。部分省（自治区、直辖市）陆续出台地方性法律法规，在《历史文化名城名镇名村保护条例》的基础上进行了增补细化和创新探索。例如北京的申请式改善、责任规划师的制度创新，广州促进历史建筑的活化利用，上海以工程造价、房屋重置价为处罚金额计算基数，加大对破坏行为的处罚力度。这些行之有效的地方法规文件和制度有必要在全国推广、固化，来提升政策层次和效力。

2 我国历史文化名城法规体系建设的现状

2.1 国家层面相关法规建设情况

我国现有法律法规体系由宪法、法律、法规、规章组成，法律效力依次递减。

1982年11月，全国人大通过并公布实施《中华人民共和国文物保护法》，成为中华人民共和国成立以来历史遗产保护方面的最高法律。近40年来我国名城保护法律法规建设不断完善，已形成“三法两条例”的骨干法律法规框架，“三法”即《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》；“两条例”即《历史文化名城名镇名村保护条例》《中华人民共和国文物保护法实施条例》。2008年国务院正式颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，对历史文化名城的申报批准、保护规划、保护措施等方面进行了全面系统的规定。

2.2 各省（自治区、直辖市）及国家历史文化名城相关法规建设情况

随着国家法律法规的陆续出台，地方立足自身资源特色情况，持续探索制定适宜的地方性法规，为做好城乡历史文化保护传承工作提供法治保障（图1）。截至2021年9月，我国大陆31个省（自治区、直辖市）中出台与名城名镇名村保护相关法律法规的有17个，占比55%；其中拥有名城保护相关条例的有13个省份，占比42%；有名城保护条例的有10个省份，占比32%。截至2021年9月，我国有国家历史文化名城137座，其中制定保护类法规的名城有104座，占比76%；其中有与名城保护相关条例的有76座国家历史文化名城，占比55%；有名城保护条例的有43座国家历史文化名城，占比31%。

图1 省（自治区、直辖市）及国家历史文化名城相关法规建设情况

地方配套立法完善大大促进名城保护工作[4]。例如广州、重庆等，在地方法律法规体系建设中，结合自身保护工作特点，制定了一些行之有效的创新举措。《广州市历史文化名城保护条例》和《重庆市历史文化名城名镇名村保护条例》提出应保尽保，明确建立保护名录制度，纳入定期开展普查和认定工作，扩展保护对象潜在名录，将发现的具有保护价值而尚未列入保护名录的历史文化遗产列入预保护对象予以保护。实行保护责任人制度，明确各级各类保护对象的保护责任人及其需履行的保护义务和法律责任，将保护责任具体落实到责任人，促进主动保护。明确各级政府、部门的监督职责，鼓励公众参与。鼓励探索多样化的措施引导各类历史文化资源的活化利用。通过政策引导、税收金融等多方面的激励措施，加强历史文化资源的保护与合理利用，改善民生，彰显文化，提升历史环境空间品质。例如在上海等地细化处分措施，加大违法惩处力度。明确各级政府、部门的监督职责，鼓励公众参与。加强日常巡查，运用多种监测手段，以便及时发现、制止和处理问题，促进历史文化遗产保护。针对不同违法行为提出明确处罚、处分措施，细化的同时加大违法惩处力度，在法律层面提供震慑力。

3 法规体系建设的主要问题

3.1 体系不健全

目前我国已有的关于历史文化保护的法律法规有《历史文化名城名镇名村保护条例》和相关法《中华人民共和国文物保护法》。《历史文化名城名镇名村保护条例》虽明确了立法宗旨包含促进历史文化名城名镇名村保护与发展，但是行政法规效力低于法律，并且缺乏具体实体内容的规定，所以对于如何以动态观规范文化遗产保护与经济社会发展并举双赢，仍然是普遍存在的一大难题。就我国历史文化资源现状保存情况和保护管理工作实施情况而言，现有法律法规的约束力和强制性仍不足，亟需加强顶层制度建设，研究新立一部综合性的法，来界定根本原则、基本要求与标准、义务、权限、责任与惩处，进一步规范历史文化名城保护传承中的各种行为，把对历史文化保护传承的新理念新要求上升到法律层面予以落实。

在历史文化名城保护传承工作中，地方法规体系建设亦至关重要。国家制定全国性的法律及其法规性文件，将保护的总则、意义、对象、方式、原则进行概括总结，地方则在立法权限范围内制定地方性法规或规范性文件，在落实国家层面出台的法律法规基础上，结合地方特点有效地进行补充，更好地适应差异化的地方管理需求。虽然历史文化名城名镇名村的保护工作日臻完善，各省份也在不断出台完善相关法律法规，但依然存在省份法治建设缓慢，未颁布省级法律法规的问题，地方法律法规制度不完善，不利于保护管理工作的实际开展。

3.2 衔接不充分

历史文化名城保护传承是一项综合性的工作，涉及多部门、多行业，现有的法律法规为《历史文化名城名镇名村保护条例》，属于行政法规，法律效力低于法，当在实际保护工作中出现与相关法存在冲突的情况时，难以协调，不利于对历史文化遗产的保护。例如《中华人民共和国消防法》和《中华人民共和国建筑法》。《中华人民共和国消防法》中第二章《火灾预防》提出，要保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准。在历史文化遗产集中的城市老城区，由于早期城市营建理念和标准的不同，存在建筑间距无法满足现有消防车通行要求的情况。但老建筑多为城市历史文化价值和风貌特色的载体，是城市历史文化保护工作的重点，需有一部历史文化名城保护与传承的法律，从法律层面与《中华人民共和国消防法》协调，在保护的基础上探寻新的建筑消防方案，以解决建筑防火问题。《中华人民共和国建筑法》在建筑工程上未将历史建筑与新建建筑的建设要求予以区分，历史建筑作为法定保护对象，在保护修缮时要注重对历史文化价值载体的保护，按照现行要求难以开展有效的保护和利用。亟需加强顶层制度建设，研究新立一部综合性的法律统筹协调，充分发挥各部门、各行业的合力保护，突破当前保护工作中多专业间的掣肘。

3.3 内容不全面

《历史文化名城名镇名村保护条例》对历史文化名城的申报批准、保护规划、保护措施等方面进行了全面系统的规定，成为我国第一部历史文化名城名镇名村保护的专门法规，为依法保护、科学保护奠定了坚实基础。但保护历史文化遗产是一项政策性、专业性很强的工作，要增强保护意识，也要讲究科学的方法。《历史文化名城名镇名村保护条例》在内容上与新时代新要求存在差距，主要体现在以下几个方面。

一是保护利用有待加强。《历史文化名城名镇名村保护条例》强调对各类历史文化资源的保护，忽视了对资源的合理利用，需进一步明确保护传承利用的激励政策和正负面清单。加强对历史文化资源的创造性转化和创新性发展，以用促保，实现对我国历史文化名城的可持续保护。

二是缺乏与城乡建设的融合。历史文化遗产保护传承与城乡建设缺乏法律层面上的协调，致使在房地产开发式的城市建设活动中，为追求最大化的经济效益，出现历史文化保护给经济利益让步，一系列珍贵的不可再生的遗产遭到建设性破坏。当前城市建设进入城市更新阶段，需强化名城保护工作和城乡规划的深度融合[5]。通过顶层制度建设，统筹协调历史文化保护与城市建设，通过城市更新，提升城市人文魅力和环境品质。

三是资金保障有待加强。我国的历史文化名城保护资金从筹集、分配到运作都缺乏法律上具体、硬性的规定。《历史文化名城名镇名村保护条例》规定：“国家对历史文化名城名镇名村的保护给予必要的资金支持。历史文化名城名镇名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算。”此规定仅保证了每年有一定的经费用于历史文化名城名镇名村的保护，但对资金数量、渠道并未给予明确保障，导致地方在财政能力有限的情况下，历史文化名城保护资金匮乏，导致历史文化遗产保护情况不佳。

四是问责力度有待加强。现行的历史文化保护法律法规对于破坏历史文化保护的违法行为处罚力度普遍较低，违法成本低，导致破坏历史文化资源的行为屡禁不止。《历史文化名城名镇名村保护条例》第四十三条规定：“对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的，造成严重后果的，对单位并处5万元以上10万元以下的罚款。”因处罚力度较低，在保护建设过程中，通过扩建、加建等手法扩大古建筑建筑面积，其获利可远远大于受到的处罚，导致部分违法者顶着被处罚的风险对一些古建筑等进行违法修建和扩建。亟需进一步明确责任，强化问责力度，加强违法惩处，为各类历史文化资源得到系统有效保护提供有力保障。

4 法规体系建设策略

4.1 出台历史文化名城保护与传承法

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》文件中提出完善法律法规。修改《历史文化名城名镇名村保护条例》，加强与文物保护法等法律法规的衔接，制定修改相关地方性法规，为做好城乡历史文化保护传承工作提供法治保障。

为了推动历史文化保护传承工作的制度创新，突破当前全国历史文化保护传承工作的瓶颈，亟需通过立法的方式指导新时代的保护传承工作。应尽快出台一部历史文化名城保护与传承法，对历史文化名城的保护主体、对象、具体办法、监督体系等给予明确规定，同时完善法律条文内容，填补在传承利用、监督检查、资金激励等方面的空白和缺陷，加强顶层设计，提供更加有力的制度保障。

4.2 构建以历史文化名城保护与传承法为主干的保护类法规体系

建立以宪法为基础，以历史文化名城保护与传承法为主干，覆盖法律、法规、规章各层级，纵向传导，切合实际的国家历史文化保护法规体系（图2）。

图2 国家历史文化保护法规体系

法律层面，弥补现行历史文化保护传承法律体系空缺，出台历史文化名城保护与传承法，并以此法作为该领域的基本法，统领全国历史文化保护与传承工作。

行政法规层面，国务院配套出台历史文化名城保护与传承法实施条例，对历史文化名城保护与传承法的法条进一步解释细化，加强对地方保护传承工作的指导。

地方性法规层面，《中华人民共和国立法法》经2015年修正后，全国享有地方立法权的城市从49个较大的市激增至289个设区的市，同时立法法明确提出地方立法权限包含历史文化保护事项，地方立法亟待完善。省、市层面，均需要有历史文化名城名镇名村保护的综合法来确定、指导具体的保护工作，明确保护要求，让各地的历史文化保护有法可依。无论是地方立法权主体的扩增还是法律条文中立法权限的明文确定，以及地方保护工作实际中的需求，都更加有力地推动了地方立法工作的实践。省级层面，应根据上位法和地方实际制定本省（自治区、直辖市）历史文化名城保护与传承条例，同时针对省（自治区、直辖市）域内廊道城乡文化遗产出台专门保护条例，加强对跨区域、跨流域历史文化遗产的整体保护；市级层面，国家历史文化名城和省（自治区、直辖市）级历史文化名城应根据上位法和地方实际制定本地历史文化名城保护与传承条例，鼓励中国历史文化名镇、名村和省（自治区、直辖市）级历史文化名镇名村制定本地历史文化名镇、名村保护与传承条例，鼓励有条件的省级历史文化名城出台本市名城保护条例，鼓励其他城市、镇、村根据实际制定本地保护条例，加强应保尽保，规定地方具体的历史文化保护与传承工作。

部门规章层面，有效利用现有规章资源，充分梳理现行历史文化保护的相关部门规章，对历史文化保护与传承中的重要环节加以规定。根据历史文化名城保护与传承法的有关要求，修订《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》《城市紫线管理办法》《国家历史文化名城保护专项资金管理办法》《国家历史文化名城申报管理办法（试行）》，保留《国家历史文化名城申报管理办法》，吸纳《历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案》《中国传统村落警示和退出暂行规定（试行）》《关于加强历史文化名城名镇名村及文物建筑消防安全工作的指导意见》内容，增加出台规定“普查认定”环节的中国历史文化名镇名村申报管理办法、历史文化资源普查认定管理办法、历史文化名城名镇名村警示和退出暂行规定，增加出台规定“监督检查”环节的历史文化保护工作考核评价、监督检查管理办法、历史文化保护工作体检评估管理办法。

地方政府规章层面，应充分发挥地方特色和独特内涵，利用差异性详尽、灵活地制定规章，强调针对性和实践意义，促进当地具体保护工作。省级层面，建议省（自治区、直辖市）层面出台省级历史文化名镇名村申报管理办法，并根据各省管理的实际需求制定其他地方政府规章；市级层面，建议根据地方管理的实际需求制定其他地方政府规章，可包括重点历史文化街区的管理办法，保护资金管理办法，传统工匠、技艺传承管理办法，历史建筑保护修缮管理办法，历史城区城市更新管理办法等。

4.3 加强与相关法律的协调

明确保护类建筑管理和勘察设计要求，编制专门针对保护类建筑的法律条款，确定保护类建筑的保护和利用措施，对保护类建筑勘察设计方案做出相应规定，调整相应的审批程序，并对破坏保护类建筑的行为提出相应处罚。协调与《中华人民共和国消防法》的关系，解决历史文化街区中由于格局保护而无法满足建筑的防火间距要求的问题。协调与《中华人民共和国文物保护法》的关系，明确管理事权和责任，协调不同保护对象的空间关系，统筹保护一盘棋，避免相互掣肘的现象。同时，要充分认识到历史文化名城保护传承工作的复杂性和综合性。在研究立法的过程中，要与相关法的研究同步，征求其他部委和学界的意见。特别是当前保护过程中较难突破的资金问题，与国土空间资源的整合问题，与乡村振兴等重大政策的协同问题，需要与财政部、自然资源部、农村农业部充分对接，了解相关领域的最新政策精神，更好地统筹到立法工作中。

5 结语

近40年来，我国历史文化名城名镇名村的保护工作虽成效显著，同时也必须清醒看到，历史文化名城的保护传承工作的一些突出问题尚未解决，保护利用不平衡、不充分的问题依然突出，与人民群众日益增长的美好生活需求还有很大差距。

历史文化保护传承工作要坚持“全国一盘棋”，国家统筹、上下联动。在依法治国的方针引领下，亟待进一步完善国家层面的保护传承法规体系，提供更为坚实的制度保障。我国现行的《历史文化名城名镇名村保护条例》作为一部行政法规，其法律效力仅处于我国法律法规体系的第三层级，研究出台历史文化名城保护与传承法迫在眉睫。以该法为主干，国家与地方法律法规需要协同完善，各省市可以通过出台更加灵活的地方法规弥补地方差异，提出适宜不同保护特征的保护管理政策，最终形成覆盖法律、法规、规章各层级的国家历史文化保护法规体系。