公共危机视角下政府公共关系作用分析——以新冠疫情为例

□潘 玮,苏立宁

(安徽大学，安徽 合肥 230039)

1 公共危机与政府公共关系相关概念界定

1.1 公共危机定义

对于公共危机的概念界定，国内外学者有着不同的见解。罗森塔尔(Rosenthal)认为，公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。周庆行等(2005)认为，公共危机是全社会必须共同面对的危机，其不仅具有危机本身具有的突发性和紧迫性，且造成的社会影响巨大[1]。笔者认为，公共危机是指那些对社会经济、政治等多方面正常运转造成巨大损害的突发性危机，该类危机发生后需要政府以最快的速度提出应对措施，以最大限度地降低危害。

1.2 政府公共关系定义

公共关系即组织和社会公众之间存在的在沟通层面和传播层面的关系。政府公共关系是指以各级各类政府组织为主体，通过传播和沟通活动达到构建与社会之间良好的关系，树立形象的目的。

与一般组织不同，政府组织本身具有一定的权威性。因此政府组织拥有制定法律政令的权力。同时，由于政府所服务的对象是社会公众，他们本身的工作流程、规章制度甚至领导者个人的素质都极易引起公众的注意。因此，以政府组织为主体的公共关系在社会的运转中扮演着重要的角色。他们的主要目标不是提高经济效益，而是提高社会效益和工作效率[2]。

2 在公共危机管理中发挥政府公共关系的必要性

人类社会进入21世纪以来，社会矛盾凸显。加之自然灾害频发，引致一系列危机事件。从美国的“9·11”事件到日本福岛核泄漏事故，从印度洋海啸到三聚氰胺毒奶粉事件，从2003年的“非典”疫情到2020年的新冠疫情，各类公共危机的爆发都对人类社会的正常运作造成了危害。而政府公共关系在处理公共危机事件方面发挥着不可替代的积极作用[3]。

2.1 维护政府形象

首先，公共危机发生后所造成的利益损害不仅仅体现在物质层面上，还体现在政府形象的损坏上。政府形象的塑造是一个长期积累的过程，但是良好的政府形象也有可能在某一公共危机事件发生后因政府处理不当而即刻受损[4]。在危机发生时，如果政府能够处理好与社会公众的关系、给出高效正确的指令，那么就能够赢得公众的信任，从而稳固、维护良好的政府形象。无论是2003年的“非典”疫情，还是2020年的新冠疫情爆发，我国政府都能第一时间调配社会各方面的资源，集中应对，使得可靠、高效的政府形象深入人心。

2.2 协调与公众关系

构成社会公众的主体是多层次的，因此必然涉及利益的调和。政府在应对公共危机时，必须在利益主体之间进行不断地沟通协商，力求做到利益最大化、矛盾最小化。这是现代公共关系的关键，也是在应对公共危机时必须考虑的首要因素[5]。在进行协调时，其主要涉及的内容如下。

2.2.1 信息沟通

公共危机发生后，人们对于事件的信息需求十分强烈。政府作为权威的主体，其所发布的事实更具公信力与说服力[6]。政府部门在事件发生后，可以通过及时开展政府公关，用最快的速度借助新媒体、发布会等沟通渠道向公众说明真实情况，并向公众说明政府采取的科学的公共危机应对方法，以减小社会公众对危机产生的恐慌，为后续的危机处理奠定公众基础。

2.2.2 意见沟通

社会公众都是既独立又相互联系的个体，有权利对政府的公共危机处理工作提出重要的意见。政府在处理公共危机时，应注重收集社会公众的意见并保持及时的沟通与反馈，特别是要及时听取专家学者的建设性意见。多途径收集公众危机处理意见应是政府公关工作的重要内容，政府公关要为公共危机处理的科学决策提供高效的沟通平台。

2.2.3 情感沟通

公共危机的爆发会在一定程度上造成社会不安。人们对于事件信息的掌握程度，应对能力以及事件本身的未知性都会对社会公众的心理产生影响。政府公共关系工作在此过程中，可以准确了解社会公众的情感需求，及时带领公众将公共危机造成的损害降到最低，积极对社会公众的情绪进行安抚，从而更好地维护社会稳定[7]。

3 政府公共关系在处理公共危机时的作用机制

3.1 健全政府公共关系的组织机制

完善的组织机制对于组织的运行来说起着积极的推动作用。对政府公共关系的组织机制不断地进行完善，是从制度上为公共危机产生后提供支援保障，使政府部门能够在其进行危机应对时，有章可依[8]。同时起到防患于未然的作用，保证政府在危机发生前就有应对方案。在危机结束后，也能够迅速地组织人员对事件进行总结，从而不断地完善危机应对机制。

在公共危机发生时，各国政府会迅速召开高层领导会议，依据危机应对预案，结合实际，进行调整、统一布控。新冠疫情发生后，我国中央政府、地方政府都迅速召开相关领导、专家进行会议，以最快的速度制定出最科学的应对方案。表1列示了2020年我国新冠疫情发生后举行的部分重大会议。

表1 2020年我国新冠疫情防控有关会议

因此，建立健全政府公共关系的组织机制，能够提高政府部门的工作效率，防止职能部门之间推诿责任。各国政府要想快速高效地解决公共危机带来的危害，就必须充分发挥政府公共关系组织机制的积极作用。

3.2 制定应对内外公众的公关策略

处理好与社会内外公众的关系是发挥政府公共关系在危机处理中作用的重要环节。

3.2.1 内部公众

作为政府组织的工作人员，内部公众的行为是政府处理危机时的依靠。只有保证内部公众的心理状态平稳，团结一致向前看，才能使他们能够更好地进行危机公关活动。因此，在危机爆发后，政府组织应将准确真实的信息告知内部公众，同时由于内部公众身份的特殊性，政府组织应当建立起新闻发言人制度，对外保持统一口径，避免造成谣言[9]。为了保持内部的稳定，政府组织也应当对工作人员的心理状态及时关注，避免军心涣散现象的产生。

3.2.2 外部公众

“公众必须被告知”，这是由现代公共关系之父艾维(Ivy)提出的公共关系信条，为企业、国际公关界所广泛认同。随着新媒体时代的到来，人们获得消息的途径更加广泛。因此，要想处理好与外部公众的关系，政府必须采取正确、合理的媒体公众策略。媒体公众承担着双重角色，一是政府信息的传递者，二是社会各类信息的汇总者。政府通过正规渠道发布的信息也会被微博、头条新闻等媒体所广泛转载。然而新媒体时代的特性就是人人都可以是“新闻的创作者”。一旦某项不正确的信息被广泛转载，那么对政府形象的破坏是十分严重的。因此政府部门在公共危机发生时，应将真实信息告诉所有媒体，而非“独家”。同时，政府也应充分地利用电视、广播等媒体做好政府公关的宣传工作。

现代社会的政府公共关系是以与社会公众建立良好的关系为前提而树立维护的。加强与社会公众之间的沟通是化解矛盾、维护政府形象的有效手段。因此，政府应当建立完善的内外部信息沟通传播机制能使政府与社会之间形成一个有效的信息交互渠道。

政府的信息传播可以通过以下几个方面进行。第一，对话。社会协商对话是我国人民群众参政议政的重要形式，完善社会协商对话机制能够使政府了解公众的诉求，从而有针对性地提出解决方案，提高人民满意度。第二，新闻发布会。我国重大事件的信息发布都是通过新闻发布会来进行的。其权威性和公正性能使社会公众以最快的速度了解到最真实的信息。同时，新闻发布会能够使谣言破灭，从而维持社会人心稳定。第三，政府公关广告。政府公关广告也属于广告的一种。广告本身就具有广泛的传播性且影响力大。通过投放一定量的政府公关广告对于宣传政府的形象、政策有一定的强化作用。

此次新冠疫情发生后，在2020年2月5日至2月19日期间，国务院联防联控机制召开了21场新闻发布会，发布与抗击新冠疫情有关的各项工作情况。同时各省级、市级政府也都按地区召开新闻发布会。这些新闻发布会使社会公众以最快的速度了解到疫情的真实状况，有效地利用了内外公众的公关策略，起到了安稳民心的作用。

3.3 加强国际合作

全球化时代的到来，使各国面临的危机不仅仅局限在本地区范围内。习近平总书记致力倡建人类命运共同体。经济全球化、贸易自由化都使得各个国家、地区之间在危机发生时不可能独善其身。

近些年来，各国之间在危机发生时互帮互助，国际社会也高度关注危机管理问题。如何做好最有效的预防，最及时的应对，最高效的总结始终是联合国长期关注的问题。

公共危机本身具有极大的危害性和扩散性。因此，仅仅依靠一国的力量是难以有效快速的解决的。在今后的危机管理当中，必须多方面动员全球各个国家主体共同参与到危机应对当中。

政府公共关系也应加强整合国际社会力量，加强各国政府之间的沟通，从而逐步构建国际社会力量的合作机制[10]。同时，各国政府也应发文鼓励企业、民间组织共同参与到社会治理当中。与政府相比，企业的资金源可能更加充足，合作面可能更加广泛，这样也能进一步加强政府与社会多元主体之间的良性互动，形成良好关系。

此次新冠疫情的爆发是全球性的公共危机，对全球的经济发展、社会运转都造成了极大的损害。在我国抗疫初期，世界各国纷纷伸出援助之手，巴基斯坦、日本、韩国等国家的政府和民间组织都送来抗疫物资。我国新冠疫情防控取得成效，社会回归正轨后，又投入到世界抗疫当中，四川医疗队赶赴意大利，上海医疗队赶赴伊朗，江苏医疗队赶赴巴基斯坦，广东医疗组赶赴伊拉克。我国与100多个国家、10多个国际和地区组织分享技术文件和诊疗方案，开展20多次技术交流。

因此，加强国际合作是有效应对公共危机的必然选择。

4 结论

公共危机的产生远早于国家的出现。大禹治水、太平天国运动、西方的宗教运动都对社会各方面的发展产生了巨大的影响。人类社会的进步不仅体现在政治、经济、制度、科技、生产力等各方面的发展，还体现在应对危机能力的提高。在危机处理当中，如果公众能够高度配合，社会各方的力量能够团结一致，那么危机的危害性也会降低。因此，政府公关在危机处理中的重要性不言而喻。随着我国民主化进程的进一步深入,政府公共关系的水平将进一步提高。相信在不久之后,我国政府将能够灵活自如地开展各种公关活动,帮助政府有效地应对公共危机。

总之，对于政府来讲，公共关系是其一项重要工作，政府不仅要为民众工作，努力维护民众的利益，也需要让民众知晓、了解政府是如何决策、如何去努力的。这在公共危机治理过程中尤为重要。公共危机的危害极大，很让政府和民众头疼，但我们无法避免这种状况的发生。政府公共关系对于公共危机的治理起着正面的积极影响，但当前政府公共关系确实存在着很多问题，比如危机意识不足、公关预警机制不完善、沟通机制不健全等。对此，从提升公共危机的治理效度出发，我们必须不懈努力，从实际出发，探索、完善有关措施，解决问题，补足短板，进而提升政府公共关系水平[11]。